賴(lài)晴汕

【摘 要】近年來(lái)，我國(guó)日趨重視環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作，在主要領(lǐng)域我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法基本做到有法可依，也已經(jīng)基本形成了一個(gè)相對(duì)完整的政策制度體系。但是在地方環(huán)保部門(mén)行政執(zhí)法工作實(shí)踐中，還存在立法強(qiáng)、執(zhí)法弱，重形式、輕成效等問(wèn)題?，F(xiàn)階段，我國(guó)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)雖取得重大進(jìn)步，但仍應(yīng)直面現(xiàn)存問(wèn)題并積極尋找解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境行政執(zhí)法；地方環(huán)保部門(mén)；地方性政策法規(guī)；環(huán)境行政處罰

一、現(xiàn)存問(wèn)題

（一）經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的沖突仍然存在

任何探討環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題都不能避免談及其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要存在的內(nèi)在沖突。一些大型企業(yè)作為地方GDP的支柱，并不忌憚地方環(huán)保部門(mén)，只有在新的環(huán)境保護(hù)法律政策出臺(tái)或者面臨環(huán)境檢查時(shí)，才會(huì)引起重視，或者說(shuō)，至少一些暗地里偷排的企業(yè)會(huì)有所收斂。但是，當(dāng)環(huán)保部門(mén)監(jiān)控力度減弱，問(wèn)題又會(huì)重新顯現(xiàn)。對(duì)于新興的中小企業(yè)，一些企業(yè)依仗“法不責(zé)眾”的心理公然排污，而地方環(huán)保部門(mén)執(zhí)法人員數(shù)量有限，對(duì)于新增的大量中小企業(yè)，也存在心有余而力不足的問(wèn)題。地方環(huán)保部門(mén)還存在“稻草人”式監(jiān)管，在對(duì)重點(diǎn)違法違規(guī)行為執(zhí)法發(fā)揮了震懾和高壓作用后，其執(zhí)法力度會(huì)逐漸式微；在對(duì)激增的中小企業(yè)的“小違法”“小違規(guī)”行為監(jiān)管上，無(wú)論是從執(zhí)法覆蓋面還是從執(zhí)法檢查的頻率上也存在的大量盲點(diǎn)問(wèn)題。雖然日漸完善的環(huán)保立法一定程度上加強(qiáng)了地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)監(jiān)管力度，樹(shù)立了地方環(huán)保部門(mén)權(quán)威，但從環(huán)保行政執(zhí)法實(shí)踐上看，一是環(huán)境保護(hù)意識(shí)還未深入人心，無(wú)論是從法律還是道德層面都沒(méi)有成為規(guī)范企業(yè)發(fā)展的準(zhǔn)繩；二是面對(duì)巨大的經(jīng)濟(jì)利益和相對(duì)較輕的行政處罰，環(huán)境行政執(zhí)法的震懾力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（二）地方環(huán)保行政執(zhí)法制度完善速度跟不上立法節(jié)奏

從2015年新環(huán)保法正式生效后，國(guó)家又相繼修訂了一系列環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)出臺(tái)已經(jīng)進(jìn)入了高速發(fā)展的階段，在加快環(huán)保法制化進(jìn)程中成果頗豐。但是，在各地方環(huán)保部門(mén)落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)規(guī)定上，環(huán)境行政執(zhí)法在普遍監(jiān)管、長(zhǎng)效機(jī)制和公平執(zhí)法方面還存在一系列問(wèn)題。以近年來(lái)加大力度監(jiān)管的機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染為例，新大氣法規(guī)定，檢測(cè)人員和檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)檢測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性負(fù)責(zé)，加大了對(duì)檢測(cè)結(jié)果弄虛作假的處罰力度。各地方環(huán)保部門(mén)對(duì)此類(lèi)環(huán)境違法行為的行政處罰也登上了各新聞媒體的版面，但實(shí)際上，此類(lèi)案件處罰數(shù)量也遠(yuǎn)低于實(shí)際的存在違法行為數(shù)量。在環(huán)境行政執(zhí)法上，如何做到全面的監(jiān)督；面對(duì)巨大的機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量，如何建立合理的抽查機(jī)制；在行政執(zhí)法的證據(jù)收集上，如何有力的佐證違法事實(shí)；在行政處罰的結(jié)果上，如何能讓被處罰檢測(cè)機(jī)構(gòu)認(rèn)同處罰結(jié)果，都是環(huán)保執(zhí)法部門(mén)應(yīng)該迫切解決的問(wèn)題。從而在環(huán)保實(shí)踐中，貫徹落實(shí)中央出臺(tái)的政策法規(guī)，真正履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，切實(shí)保障人民群眾的根本利益。

（三）政策變化對(duì)環(huán)境執(zhí)法的影響

近年來(lái)，隨著環(huán)境問(wèn)題的日益凸顯，環(huán)境保護(hù)的呼聲高漲，為解決突出環(huán)境問(wèn)題各種政策也相應(yīng)出臺(tái)。但在落實(shí)中央各項(xiàng)政策制度的同時(shí)，地方政府和環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)該結(jié)合各地實(shí)際，分階段逐步推進(jìn)新形式新政策，避免過(guò)于激進(jìn)帶來(lái)的不利影響。比如，在近日，在落實(shí)環(huán)保部出臺(tái)的《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，完成“禁煤區(qū)”建設(shè)任務(wù)時(shí)，應(yīng)綜合考慮國(guó)家和地區(qū)的可替代能源產(chǎn)量，預(yù)估因供求變化造成的價(jià)格變化，本地區(qū)生活生產(chǎn)能否承受由此帶來(lái)的成本變化。在作出“取締”、“拆除”、“清零”等不可逆的行政處罰時(shí)，是否考慮到行政相對(duì)人的合法利益。在這一問(wèn)題上，也充分體現(xiàn)了作為環(huán)境執(zhí)法部門(mén)責(zé)任的復(fù)雜性，一方面，作為行政處罰主體，我們要嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為，營(yíng)造綠色健康的生態(tài)環(huán)境，保障公民的健康權(quán)；另一方面，作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)構(gòu)，我們也要保證公平公正地作出的行政處罰，體現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和公信力，讓行政相對(duì)人對(duì)處罰結(jié)果信服。

（四）基層執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高

隨著近年來(lái)法治思想的不斷普及，越來(lái)越多的行政相對(duì)人也學(xué)會(huì)通過(guò)司法監(jiān)督進(jìn)行行政復(fù)議，通過(guò)信訪(fǎng)途徑進(jìn)行投訴舉報(bào)，或利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)輿論監(jiān)督的力量保護(hù)自己的權(quán)益。這也進(jìn)一步地督促環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)的基層執(zhí)法人員提高業(yè)務(wù)水平、法律素養(yǎng)，在程序法和實(shí)體法上都嚴(yán)格依法行政。因此，基層環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)知識(shí)老化有待更新、執(zhí)法素質(zhì)有待提高，人員不足有待配齊。對(duì)于執(zhí)法人員的培訓(xùn)制度、考核制度、監(jiān)管制度的完善也迫在眉睫。

二、解決對(duì)策

（一）加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳教育，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境責(zé)任制度

在環(huán)境保護(hù)意識(shí)宣傳普及方面，要深化落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，堅(jiān)持發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。無(wú)論是從政府規(guī)劃，環(huán)保部門(mén)監(jiān)管還是企業(yè)自身發(fā)展，都要從意識(shí)上發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，堅(jiān)信環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互利共生是完全可行的，避免走“先污染后治理”的老路。加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度，使排污企業(yè)嚴(yán)格遵守法律，不敢越雷池一步；政府也要像重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣重視環(huán)境保護(hù)，加大對(duì)環(huán)保部門(mén)的政策支持、技術(shù)支持；引入社會(huì)力量，將社會(huì)大眾的支持力轉(zhuǎn)化成實(shí)際的參與力，共同對(duì)抗污染者，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)共生。

（二）加快地方環(huán)保制度體系的完善

地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)實(shí)際上接受上級(jí)環(huán)保部門(mén)和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，從環(huán)境保護(hù)工作實(shí)際操作上看，要避免地方環(huán)保部門(mén)陷入“兩難”的境地。避免環(huán)保部門(mén)“責(zé)大而權(quán)輕”，不能將環(huán)境保護(hù)工作的不得力簡(jiǎn)單歸咎于環(huán)境保護(hù)部門(mén)的不作為，而應(yīng)從更深層的社會(huì)機(jī)制思考和入手。一是，協(xié)調(diào)統(tǒng)一政府各部門(mén)在城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)中的分工和責(zé)任；二是，要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督、公眾參與，完善信訪(fǎng)舉報(bào)制度，避免形成“群眾不舉報(bào)不查、輿論不施壓不查和政府不交辦不查”的局面；三是，制度落實(shí)要扣細(xì)節(jié)、重實(shí)效，制度制定要綜合考慮到地方實(shí)際情況，具有實(shí)踐可操作性；要考慮到行政執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣；同時(shí)一方面要切實(shí)保障人民群眾的利益，另一方面要兼顧行政相對(duì)人的合法利益，保證行政執(zhí)法公平公正有公信力和權(quán)威性。

（三）推進(jìn)重大決策科學(xué)化、民主化、法制化

對(duì)涉及群眾切身利益，關(guān)乎重大民生的重大決策，要開(kāi)展民意調(diào)查、專(zhuān)家論證和風(fēng)險(xiǎn)決策，利用多樣化平臺(tái)征求公眾意見(jiàn)，并及時(shí)進(jìn)行信息公開(kāi)。運(yùn)用非強(qiáng)制執(zhí)法手段，通過(guò)行政指導(dǎo)、行政建議、行政提示、行政約談、行政警示等非強(qiáng)制執(zhí)法方式，贏(yíng)得行政相對(duì)人的理解和支持。并對(duì)重要的法律法規(guī)規(guī)范性文件進(jìn)行解讀，讓行政相對(duì)人在懂法的基礎(chǔ)上守法。

（四）提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)

要加強(qiáng)行政執(zhí)法人員資格管理，保證執(zhí)法人員具備法治思維和依法行政能力，所有執(zhí)法人員必須持證上崗。要建立行政執(zhí)法人員考核制度，嚴(yán)格明確獎(jiǎng)懲，將考核結(jié)果與職務(wù)級(jí)別掛鉤，從而約束行政執(zhí)法人員行為。要健全環(huán)境舉報(bào)投訴信訪(fǎng)制度，自覺(jué)接受司法監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。

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