孫妙祥

【摘 要】規(guī)范行政壟斷是中國(guó)政治體制改革的重要任務(wù)之一，對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面轉(zhuǎn)型具有戰(zhàn)略意義。行政壟斷由于其復(fù)雜性在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中制造了障礙。雖然中國(guó)《反壟斷法》的頒布和實(shí)施為取消行政壟斷提供了強(qiáng)有力的法律支持，但行政壟斷的徹底根治也需要立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)有力合作。在分析行政壟斷的成因和危害的基礎(chǔ)上，從法律完善的角度提出了解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期行政壟斷問(wèn)題和建議。

【關(guān)鍵詞】行政壟斷；反法壟斷；規(guī)制；法律

一、行政壟斷的概念

隨著20世紀(jì)80年代中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)施，行政壟斷這個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的獨(dú)特產(chǎn)物，受到了政府和學(xué)術(shù)界的強(qiáng)烈關(guān)注。關(guān)于行政壟斷的定義，國(guó)內(nèi)學(xué)者提出一些觀點(diǎn)。第一，行為和狀態(tài)說(shuō)，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者將其定義為：“行政壟斷是指一種國(guó)的行為，憑借行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位擁有的行政權(quán)力，濫施行政權(quán)力，而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的一種狀態(tài)和行為”。第二，合法和非法說(shuō)。典型的概念是：“行政壟斷是政府利用公共權(quán)力排除或限制競(jìng)爭(zhēng)，行政壟斷包括法律行政壟斷和非法行政壟斷”，即行政壟斷有法律和非法律的差異，所以有合法對(duì)行政壟斷豁免的情況，反壟斷法下的監(jiān)管對(duì)象只是一種非法的行政壟斷。第三，行政因素說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政壟斷是一種包含行政權(quán)力因素的壟斷，即“行政壟斷是行政權(quán)力與市場(chǎng)力量形成的特殊壟斷”。2007年，中國(guó)頒布了《反壟斷法》，沒(méi)有對(duì)行政壟斷作出抽象的定義，而是采用了一種列舉原則的方法，對(duì)行政壟斷的恰當(dāng)和準(zhǔn)確定義是規(guī)范有害行為和有效實(shí)施法律的基礎(chǔ)。[1]

關(guān)于行政壟斷的概念，首先，行政壟斷是一種行為。從法律的角度來(lái)看，行政壟斷只能是一種行為。法律通過(guò)調(diào)節(jié)人們的行為來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，而不是通過(guò)調(diào)整人們的內(nèi)心觀念和思想來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系。第二，行政壟斷是公共權(quán)力主體所犯下的違法行為。行政權(quán)力本身是合法的，行政權(quán)力存在以憲法為前提，行政壟斷是行政權(quán)力濫用的結(jié)果，法律行為不屬于行政壟斷范圍。第三，行政壟斷行政機(jī)關(guān)行使國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)追求自由競(jìng)爭(zhēng)，而行政壟斷則依靠特殊的行政權(quán)力來(lái)限制市場(chǎng)主體的自由，并以行政權(quán)力構(gòu)建障礙，是一種阻礙市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的有害行為。總之，我們認(rèn)為行政壟斷是指政府及其下屬部門在行政或?yàn)E用行政權(quán)力，限制競(jìng)爭(zhēng)，侵犯市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序方面的違法行為。

二、行政壟斷的成因

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界都把行政壟斷視為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。他們認(rèn)為，目前中國(guó)的行政壟斷完全是由經(jīng)濟(jì)體制改革不完全形成的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的殘余。這種觀點(diǎn)有其合理性。但事實(shí)并非如此。行政壟斷與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不是行政壟斷的唯一原因。在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行政壟斷行為仍然可能存在。本文從歷史演變，經(jīng)濟(jì)模式和法律制度三個(gè)方面探討了我國(guó)行政壟斷形成的原因。

（一）政治體制改革滯后

在過(guò)去30年的改革開放，經(jīng)濟(jì)體系中的大刀闊斧的改革，中國(guó)已經(jīng)憑借制度紅利，股息開放和人口紅利優(yōu)勢(shì)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上都取得了重大的發(fā)展。但是中國(guó)政治體制改革相對(duì)滯后，特別是行政體制改革步伐緩慢，導(dǎo)致個(gè)體經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展緩慢，為行政壟斷的出現(xiàn)提供了制度基礎(chǔ)。政治體制改革，最直接的表現(xiàn)是政府職能的緩慢轉(zhuǎn)型。政府的權(quán)力不明確，行政機(jī)構(gòu)重疊。最終導(dǎo)致政府和企業(yè)不分，政府和資本不分，政府和市場(chǎng)不分等問(wèn)題的出現(xiàn)。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的融合是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同問(wèn)題，這也是行政壟斷形成的重要原因之一。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的具體表現(xiàn)是區(qū)域間輕工業(yè)和重工業(yè)的比例相似，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相同，區(qū)域間支柱產(chǎn)業(yè)相似。區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入了一個(gè)白熱化階段。行政機(jī)關(guān)采取行政權(quán)力，限制或消除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，形成區(qū)域行政壟斷集團(tuán)，以保護(hù)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。但是，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與行政壟斷的趨同是一種相互促進(jìn)的關(guān)系，而不是一種不可避免的因果關(guān)系。產(chǎn)業(yè)同構(gòu)是行政壟斷形成的重要誘因之一，行政壟斷的形成進(jìn)一步促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)增加。事實(shí)上，在正常的市場(chǎng)條件下，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)將逐漸消失，中國(guó)工業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象日益嚴(yán)重的原因正是由于行政壟斷的存在。

（三）法律制度體系不完善

經(jīng)濟(jì)學(xué)界認(rèn)為，理性的人正在追求自身利益的最大化。在做出任何行為決定時(shí)，人們會(huì)充分考慮他們的成本和收益。雖然現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有絕對(duì)理性的經(jīng)濟(jì)人，但經(jīng)濟(jì)分析研究方法確實(shí)為研究法律問(wèn)題提供了新視角。中國(guó)行政壟斷長(zhǎng)期存在的原因在于缺乏有效的行政壟斷法律控制制度，這導(dǎo)致了行政壟斷的不斷擴(kuò)散。第一，中國(guó)頒布的控制行政壟斷的法律文件不完整。第二，目前，中國(guó)尚未設(shè)立規(guī)范行政壟斷的權(quán)力機(jī)構(gòu)或部門。第三，現(xiàn)行的反行政壟斷法律文件沒(méi)有明確建立非法責(zé)任追究制度。雖然部分法律條文有違法規(guī)定，但處罰太輕。因此，缺乏有效的行政壟斷法律控制制度，是舊行政壟斷未被根除，新的行政壟斷現(xiàn)象不斷出現(xiàn)的重要原因。[2]

三、行政壟斷的危害

改革開放后，雖然政府放棄了對(duì)大多數(shù)產(chǎn)業(yè)的壟斷，但競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)逐漸形成。但是，在一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中，行政壟斷仍然存在，已成為制約中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的瓶頸，阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展。

（一）阻礙市場(chǎng)的正常運(yùn)行

中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源合理配置的基本手段。為了維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的正常運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)自由平等的競(jìng)爭(zhēng)秩序，必須建立統(tǒng)一有序的市場(chǎng)體系。行政壟斷的本質(zhì)是濫用行政權(quán)力，違反了自愿和平等市場(chǎng)交易的原則。它在市場(chǎng)交易中滲透了許多非市場(chǎng)因素，不利于形成統(tǒng)一的全國(guó)市場(chǎng)體系。

（二）危害社會(huì)公共利益

行政權(quán)力的建立最初是由國(guó)家強(qiáng)制性力量保障，用于維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益，促進(jìn)社會(huì)福利。但是，行政壟斷部門人為地控制著產(chǎn)品的數(shù)量和價(jià)格，形成了“賣方市場(chǎng)”，這對(duì)他們有利，獲得高壟斷利潤(rùn)，并通過(guò)行政權(quán)力獲得高于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格的壟斷價(jià)格，并將消費(fèi)者的利益轉(zhuǎn)移到壟斷部門，從而實(shí)現(xiàn)部門、行業(yè)、利益集團(tuán)及其利益成員的利益最大化。

（三）損害政府形象

行政壟斷和政府腐敗相互伴隨，行政壟斷對(duì)政府、企業(yè)以及官員是有害的。由于行政壟斷行業(yè)大多是一個(gè)與公眾密切相關(guān)的行業(yè)，代表著政府的形象，由此產(chǎn)生的腐敗行為將不可避免地降低政府的威信。

四、規(guī)范行政壟斷的法律規(guī)制

（一）建立專門的行政壟斷執(zhí)法機(jī)制，確保反壟斷工作的權(quán)威性

《反壟斷法》正式頒布實(shí)施后，反壟斷三大執(zhí)法機(jī)構(gòu)：商務(wù)部反壟斷局，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格監(jiān)督檢驗(yàn)部，國(guó)家工商行政管理局反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局。國(guó)家反壟斷機(jī)構(gòu)成立后，立即開始反壟斷工作。行政壟斷涉及國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)和特殊產(chǎn)業(yè)政策。執(zhí)法對(duì)象不僅涉及中央部委，還涉及地方行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)部門。因此，中國(guó)應(yīng)依靠法律建立高度獨(dú)立的反行政壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其地位應(yīng)直接隸屬于國(guó)務(wù)院。具體安排分為中央和地方兩極機(jī)構(gòu)，位于省、自治區(qū)、直轄市的機(jī)構(gòu)在中央機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一，不得隸屬于中央部委和地方政府。

（二）建立行政壟斷責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)提高行政壟斷行為法律成本

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)研究的結(jié)果表明，不完善的行政壟斷責(zé)任機(jī)制是反復(fù)禁止行政壟斷但不成功的主要原因之一。因此，中國(guó)應(yīng)加快建立健全的行政壟斷問(wèn)責(zé)機(jī)制，建立嚴(yán)格的法律責(zé)任制度，提高反行政壟斷權(quán)。法律文件的權(quán)威性和有效性有效規(guī)范了行政壟斷。一般來(lái)說(shuō)，有三個(gè)層次，它們分別為民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。由于行政壟斷主體的特殊性，行政壟斷的追責(zé)必須承擔(dān)民事責(zé)任。調(diào)查時(shí)，還要確定行政責(zé)任，并依法追究造成嚴(yán)重后果的行政壟斷的刑事責(zé)任。需要強(qiáng)調(diào)的是，行政機(jī)關(guān)除了要對(duì)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任進(jìn)行調(diào)查外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)直接責(zé)任人的處罰，從政治前景、經(jīng)濟(jì)利益和個(gè)人角度全面遏制行政人員的行政壟斷。[3]

（三）完善行政壟斷審查救濟(jì)制度，設(shè)立獨(dú)立性的權(quán)威執(zhí)法監(jiān)管部門

眾所周知，立法審查是法制化國(guó)家的普遍做法。中國(guó)也是一個(gè)實(shí)行立法審查制度的國(guó)家。中國(guó)的立法審查是全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的責(zé)任。由于中國(guó)許多行政壟斷具有一定的“合法”性，立法審查的核心目的是將違反憲法精神，為行政壟斷做辯護(hù)的法律文件進(jìn)行廢止，從根源上使行政壟斷無(wú)法可依。同時(shí)，為了加強(qiáng)反壟斷法的實(shí)施效果，應(yīng)建立一個(gè)具有較高權(quán)力的獨(dú)立反壟斷機(jī)構(gòu)，明確其法律地位、職能權(quán)限和運(yùn)作模式，力圖改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的執(zhí)法現(xiàn)狀，提高執(zhí)法效率，提高反行政壟斷法的有效性。

（四）加強(qiáng)行政壟斷執(zhí)法力度，有效地管制行政性壟斷

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家一般都有專門的制度控制壟斷，如美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，日本公平貿(mào)易委員會(huì)和英國(guó)公平貿(mào)易部。在中國(guó)，鑒于目前的壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性和強(qiáng)有力的監(jiān)督，而且反行政壟斷工作艱巨，目前的執(zhí)法和司法活動(dòng)往往受到包括行政主體在內(nèi)的外部干預(yù)，反行政壟斷應(yīng)建立類似于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，國(guó)家工商行政管理總局和國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局的基礎(chǔ)上，考慮比目前的監(jiān)管機(jī)構(gòu)更具權(quán)威性，直接隸屬于全國(guó)人民代表大會(huì)，更加獨(dú)立和公正的反壟斷管制機(jī)構(gòu)。

（五）改善司法環(huán)境，為規(guī)范行政壟斷提供法治氛圍

為了改變“上級(jí)處理”的行政壟斷的非標(biāo)準(zhǔn)解決方案，我們需要構(gòu)建一個(gè)維護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的司法框架。首先，我們應(yīng)該修改行政訴訟法，澄清行政行為司法審查的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，明確當(dāng)前地方立法部門和地區(qū)的權(quán)力和利益。第二，提供合理的司法審查范圍。加強(qiáng)人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法審查和監(jiān)督，有利于完善中國(guó)的民主政治制度，實(shí)現(xiàn)民主決策，民主管理和民主監(jiān)督。第三，全面提高法官素質(zhì)，有效實(shí)施司法審查。法官素質(zhì)高低和國(guó)家法律的具體實(shí)施有關(guān)。因此，法官要具有良好的審判能力，也要有高尚的道德和政治品質(zhì)[4]。

五、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)在制定市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基本規(guī)則，維持競(jìng)爭(zhēng)秩序的關(guān)鍵任務(wù)之一是解決行政壟斷問(wèn)題。雖然通過(guò)法律手段調(diào)控行政權(quán)力和行政行為是解決行政壟斷的途徑之一，但完全消除行政壟斷還是取決于國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的深化。

【參考文獻(xiàn)】

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[2] 許光耀.行政壟斷的反壟斷法規(guī)制[J]中國(guó)法學(xué)，2009（08）：12-13.

[3] 張德霖.論我國(guó)現(xiàn)階段壟斷與反壟斷法[J].經(jīng)濟(jì)研究，1996（06）.

[4] 張瑞萍.關(guān)于行政壟斷的若干思考[J].市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，2010（05）.