吳昱斐

【摘 要】政務(wù)公開與責(zé)任表在產(chǎn)生邏輯、內(nèi)部機(jī)制和外部特征等方面的聯(lián)系，為推進(jìn)政務(wù)公開責(zé)任表的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化提供了適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)和法律依據(jù)。但是，由于缺乏高層職責(zé)表的設(shè)計(jì)和規(guī)則的混亂，目前依靠責(zé)任清單的政府事務(wù)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化是很困難的，本文重點(diǎn)分析了責(zé)任清單如何實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開的法治化。

【關(guān)鍵詞】政務(wù)公開；責(zé)任清單；標(biāo)準(zhǔn)化；規(guī)范化

一、實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開法治化的原因分析

（一）由法律特性和政法關(guān)系決定的

實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開的法制化是根據(jù)法律的特性決定的。政務(wù)公開是方方面面的制度公開，是完善行政管理制度的重要措施，因此，政務(wù)公開也應(yīng)該嚴(yán)格遵守法律規(guī)定。法律和利益自然相連，利益是法律的重要調(diào)整內(nèi)容，法律是利益調(diào)整的民主政治建設(shè)。政務(wù)公開“為了滿足社會(huì)主體的多元化和利益的需要”，需要平衡，但這樣的平衡才能通過法治來實(shí)現(xiàn)？實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開的法制化是由法律和政治關(guān)系決定的。法律與政治有著自然關(guān)系，政治是法律的基礎(chǔ)，法律是政治的規(guī)則，政治和法律是構(gòu)成國(guó)家狀態(tài)下的人生存環(huán)境和活動(dòng)的空間。法律對(duì)推進(jìn)政務(wù)公開具有非常重要的意義：第一，法律對(duì)政務(wù)公開具有誘導(dǎo)作用，法律可以指向政務(wù)公開的推進(jìn)方向和具體的要求和程序。政務(wù)公開相關(guān)的各問題，應(yīng)當(dāng)盡可能保證法律明確。第二，法律應(yīng)當(dāng)在政務(wù)公開上具有保障作用，政務(wù)公開所需的秩序的形成，主要是通過法律予以保障。第三，對(duì)政務(wù)公開的法律的強(qiáng)化作用，在政務(wù)公開的推進(jìn)過程中，必須運(yùn)用法律，取得改革的成果。

實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開的法制化是自黨十五大以來，必須建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，在已成為我國(guó)基本策略的這一大背景下，推進(jìn)社會(huì)重大改革，如果能夠?qū)嵭蟹ㄖ危瑒t不要停下來。在“領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行對(duì)話的方式”中，如果不像用“法治”那樣傾聽，對(duì)于法治基礎(chǔ)薄弱的中國(guó)社會(huì)來說，不利于“人治”。法制化是推進(jìn)政務(wù)公開的根本，使社會(huì)主義法治健全，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家使政務(wù)公開的重要內(nèi)容。法治國(guó)家的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括行政方面的內(nèi)容，依法行政是其重要內(nèi)容之一。行政行為是指法律上根據(jù)行政行為的內(nèi)容、形式、手續(xù)應(yīng)遵循法律的規(guī)定或要求。

（二）由實(shí)踐中所存在的問題決定

實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開的法制化，從實(shí)踐中存在的問題決定現(xiàn)在的實(shí)踐來看，政務(wù)公開存在一列問題，例如政務(wù)公開的推進(jìn)中是否真的推進(jìn)了具有意義的政務(wù)公開是否真正被推進(jìn)，政府指導(dǎo)者的意志所左右的問題，其根本原因在于政務(wù)公開的工作依賴于政策并不是法律。政策不是強(qiáng)制性的，且缺乏普遍性，不能完全形成政務(wù)公開的工作制度，國(guó)家正在推行的局面。政策應(yīng)被理解為建立政務(wù)公開制度的依據(jù)，但隨著全國(guó)推進(jìn)行政業(yè)務(wù)的公開制度，進(jìn)一步深化，規(guī)定了有關(guān)政府公開的法律法規(guī)、政務(wù)公開的主體、機(jī)關(guān)的設(shè)置、程序的制定和需要起布的救濟(jì)途徑等相關(guān)問題。

政務(wù)公開的法制化是西方國(guó)家行政的公開化過程中的成功經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)公共的選擇理論，行政的公開化與行政機(jī)關(guān)及其雇員的利益有很大的差異，尤其是官僚主義嚴(yán)重，對(duì)擁有私心的人來說更是如此。因此，為了保障公民對(duì)政權(quán)的享有，政府部門和公務(wù)員必須把公開行政信息的義務(wù)提高到有強(qiáng)制的法則，不能期待他們的道德邊界。

二、政務(wù)公開法治化的可行性分析

（一）依法治國(guó)取得顯著成績(jī)，法治觀念深入人心

1.中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政能力顯著增強(qiáng)

新中國(guó)成立以來，中國(guó)共產(chǎn)黨制定了人民的憲法和法則，作為以憲法為基礎(chǔ)的活動(dòng)的準(zhǔn)則，在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，堅(jiān)持憲法和法律，保護(hù)憲法和法律的權(quán)威。人民依法整理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。通過領(lǐng)導(dǎo)立法，率先執(zhí)行執(zhí)法，保證執(zhí)法，中國(guó)共產(chǎn)黨的地位不斷加強(qiáng)。中國(guó)共產(chǎn)黨不斷強(qiáng)化科學(xué)的執(zhí)權(quán)，民主執(zhí)政，依法加強(qiáng)政權(quán)的自覺性和穩(wěn)定性，為實(shí)現(xiàn)政務(wù)公法的治療奠定了堅(jiān)實(shí)的指導(dǎo)基礎(chǔ)。

2.法治觀念深入人心，社會(huì)氛圍良好

思想意識(shí)的問題是極為重要的，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開的法制化也在此。目前，基于法律治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，成為國(guó)家基本方略和社會(huì)共識(shí)的更重要的是以法律為中心，以法律為中心，以法律為民進(jìn)行基本的要求，以公平的正義為價(jià)值觀，重視大局為重要使命，從根本上保證中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義法治理念已經(jīng)確立，這就是為實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開法的涵養(yǎng)制定了良好的思想基礎(chǔ)。

（三）已有的相關(guān)立法奠定了初步基礎(chǔ)

目前，在國(guó)家層面上，沒有關(guān)于政務(wù)公開的專業(yè)法律。但是，已經(jīng)制作了一系列相關(guān)文件。更重要的是，基于廣泛的實(shí)踐，地方性立法取得了可喜的成果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前有關(guān)政務(wù)公開業(yè)務(wù)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章已頒布。已經(jīng)存在的立法，無論是行政法規(guī)和規(guī)則，還是地方性法規(guī)，即使是地方性政府規(guī)制，也沒有達(dá)到實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開的法治的要求。這為以下立法提供了非常好的參考?？梢哉f，以前的相關(guān)立法為實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開的法制化奠定了初步的制度基礎(chǔ)。

三、政務(wù)公開為何需要責(zé)任清單

（一）責(zé)任清單具有破解政務(wù)公開困境的先天優(yōu)勢(shì)

嚴(yán)格來說，可以根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)范，公開政務(wù)信息，依法推進(jìn)政務(wù)公開，還可以在法律范圍內(nèi)滿足民眾的知情權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督政務(wù)活動(dòng)的效果。遺憾的是，規(guī)定的公開范圍、方式、手續(xù)、監(jiān)督、保障等內(nèi)容雖然具有明確且強(qiáng)的操作性，但處于國(guó)家的管理體系和管理能力現(xiàn)代化的背景下，上述法律規(guī)范存在的問題明顯。具體表現(xiàn)是三個(gè)方面：第一、上述規(guī)定是政務(wù)公開的共同性問題，不區(qū)分差別與特殊的普遍性，執(zhí)法機(jī)構(gòu)依然結(jié)合總部的職能定位和政務(wù)公開的特殊性，除上述法律規(guī)定外，執(zhí)法機(jī)構(gòu)還需要一組具有可操作性的實(shí)施案例，因?yàn)樗麄冃枰?jǐn)慎地遵守法律規(guī)范。第二，政務(wù)公開與政府信息公開不同，主要是“公共權(quán)力的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)及其信息的公開”各級(jí)人民政府和政府部門包括行使行政權(quán)的活動(dòng)及其信息的公開，各級(jí)人民代表大會(huì)進(jìn)行立法，審核批準(zhǔn)前結(jié)算和一府兩院監(jiān)督權(quán)活動(dòng)及其信息的公開。另外，也有執(zhí)政黨根據(jù)法律對(duì)政權(quán)的活動(dòng)及其信息進(jìn)行公開的情況中描述的場(chǎng)景，使用下列步驟創(chuàng)建明細(xì)表，以便在概念設(shè)計(jì)中分析體量[1]。

因此，政務(wù)公開對(duì)于具有可操作性規(guī)則的期望更迫切，因?yàn)槠鋬?nèi)容的廣泛和相關(guān)法律規(guī)定的復(fù)雜性。重視規(guī)則的規(guī)范主義、控制權(quán)力模型，不能有效地限制政務(wù)公開的問題， 面對(duì)沒有限制力的困境，強(qiáng)調(diào)原則，尋求方案，正義功能的構(gòu)建模型已經(jīng)發(fā)展起來了。由于功能主義的構(gòu)筑模型突破了規(guī)范主義的控制權(quán)力模型，所以規(guī)則的僵化面臨的困難有待解決，實(shí)現(xiàn)了從未映射到被測(cè)定的管理方式的轉(zhuǎn)換。在這一背景下，列出了列表式的政府治理，其中責(zé)任列表是利己主義構(gòu)建模型的重要方式。具體而言，責(zé)任列表是指公共權(quán)力的主體責(zé)任和義務(wù)情況，或不履行或完全履行義務(wù)，需要追究責(zé)任的，意思是以表單的形式進(jìn)行提示。當(dāng)前責(zé)任列表的制度主要是根據(jù)積極的國(guó)家建設(shè)和社會(huì)公益性的必要性，在追求政務(wù)活動(dòng)的好處的同時(shí)，滿足實(shí)現(xiàn)民眾權(quán)利的基本訴求

（二）責(zé)任清單在制度功能上具有實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)

與一般具有外部效力的法律的規(guī)則相比，責(zé)任列表的限制對(duì)象是公共權(quán)力的行使主體，這與德國(guó)和日本的行政法上的行政規(guī)則相似。行政規(guī)則是指行政機(jī)關(guān)制定的，主要是上級(jí)的行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)的行政機(jī)關(guān)，指導(dǎo)下屬的相關(guān)人員發(fā)出的一般抽象的命令，或者行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的秩序，或者對(duì)業(yè)務(wù)性的行政活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)，但并不限于國(guó)民的權(quán)利。義務(wù)不直接關(guān)系，即不具有外部效果的規(guī)定。行政規(guī)則的法理取決于行政的保留?！靶姓C(jī)關(guān)執(zhí)行了大量的具體事件，并享受了這個(gè)方面所形成的空間，因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)為有權(quán)利在實(shí)行目的上發(fā)行通用的規(guī)則。顯然，責(zé)任列表基本上符合行政規(guī)則的基本特點(diǎn)。由此，可以將責(zé)任列表定位在行政規(guī)則中。這主要是行政規(guī)則不明確，但中國(guó)的土地化表現(xiàn)方法不能與中國(guó)相關(guān)制度規(guī)則對(duì)接，而且這種表現(xiàn)方法很模糊，因?yàn)檫€沒有被中國(guó)的理論和實(shí)踐所接受。具體而言，在我國(guó)的法制體系中，作為政務(wù)上自制的責(zé)任列表，屬于行政的資格性文件，并且是行政內(nèi)部性文件。雖然責(zé)任列表是內(nèi)部的文件，但是會(huì)產(chǎn)生外部事實(shí)上的效果。這是由于責(zé)任清楚“確定行政機(jī)關(guān)及其職員如何在外部領(lǐng)域，履行公民的行政任務(wù)”。

根本上，責(zé)任列表是行政機(jī)關(guān)的關(guān)系主動(dòng)約束規(guī)范的行政行為，削減行動(dòng)政權(quán)的積極效果，將其限制在合法且合理且成比例的原則范圍內(nèi)，再以此為基礎(chǔ)，對(duì)實(shí)現(xiàn)正確的行政政策的行政的正義和行政文明的實(shí)現(xiàn)的自覺的追求“這是積極追求善、追求善的行政活動(dòng)”，其最終目的是尊重、保障和實(shí)現(xiàn)國(guó)民的權(quán)利。政務(wù)公開的制度邏輯，通過保障公民的知情權(quán)，滿足公民參政議政的意愿，預(yù)防權(quán)力濫用，提高公共權(quán)力的可接受程度，可以看到政務(wù)的公開的是公民權(quán)的保證。因此，在制度功能中，政務(wù)公開和責(zé)任列表是一致的，而且對(duì)政務(wù)公開的責(zé)任列表的意義是明顯的。

（三）責(zé)任清單是實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的重要載體

從制度的本身來看，作為政務(wù)公開的標(biāo)準(zhǔn)化的重要實(shí)現(xiàn)方式，責(zé)任列表得到了黨和國(guó)家的重視。具體地講，首先，黨的第十八屆三中全體會(huì)議，以權(quán)力清單的形式公開、實(shí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、明確了從結(jié)果公開等方面全面推進(jìn)政務(wù)公開[2]。盡管沒有直接明確責(zé)任列表，但從權(quán)利和責(zé)任的統(tǒng)一性來看，上述重大決定明確的權(quán)利清單不僅僅是責(zé)任列表，而且在責(zé)任列表中實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開也是理所當(dāng)然的。同時(shí)，在整體要求、試點(diǎn)范圍、重點(diǎn)任務(wù)、工作進(jìn)度、保障措施等方面最全面地設(shè)計(jì)了政務(wù)公開。

四、總結(jié)

責(zé)任列表內(nèi)部結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開的基本內(nèi)容而努力。具體而言，應(yīng)該根據(jù)適配性、操作性和服務(wù)性的標(biāo)準(zhǔn)以及內(nèi)部結(jié)構(gòu)的構(gòu)筑構(gòu)想進(jìn)行展開。在尊重責(zé)任列表內(nèi)的外部規(guī)范的效力的基礎(chǔ)上，對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行事前介入式的備案審查，出處在法律法規(guī)的外部展開的正準(zhǔn)文件。必須從政務(wù)公開的全過程性和政務(wù)干預(yù)的差異等方面重建編制規(guī)則。確保責(zé)任列表功能的法制化實(shí)現(xiàn)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]卓澤淵.法政治學(xué)[M].北京：法律出版社，2005.

[2]張樹義.依法行政是建設(shè)法治國(guó)家的關(guān)鍵[N].中國(guó)稅務(wù)報(bào)，2006（09）.