王向民　鞏雪　朱萍

摘 要：“一帶一路”倡議為我國高等教育國際化的發(fā)展提供了歷史性機遇。不斷擴大的來華留學生群體正在成為我國引進智力資源的重要補充。文章通過分析技術移民政策對留學教育的影響，探究澳大利亞技術移民類居留政策的特點，結合我國高等教育國際化的發(fā)展前景，提出了針對來華留學生獲得永久居留權制度的政策建議。

關鍵詞：永久居留；技術移民；來華留學教育；計點積分制

一、前言

作為我國高等教育國際化的重要組成部分，來華留學教育事業(yè)不斷發(fā)展。據(jù)“留學中國”網(wǎng)站統(tǒng)計，1999年中國接收來華留學生數(shù)量為4.47萬人，而2016年來華留學生數(shù)量達到44.28萬，年平均增長率超過10%[1][2]。教育部2016年和2017年的最新數(shù)據(jù)顯示，我國目前已成為繼美國和英國之后的全球第三大留學目的國[3]。作為全球國際移民①的重要組成部分，國際學生一直是全球各國進行勞動力引進的重要來源。目前，全球國際移民的平均比例為2.3%，發(fā)達國家的國際化程度為10%左右，中國只有0.4%[4]。隨著我國老齡化社會的到來以及國際人才競爭的日益加劇，亟需以更為積極、靈活的態(tài)度，創(chuàng)造更為良好的對外開放環(huán)境。授予技術移民類的永久居留簽證是發(fā)達國家補充人才儲備的有效方式之一。本文擬借鑒發(fā)達國家的技術移民政策體系，結合我國國情，探討技術移民類永久居留問題對來華留學教育的影響，并對完善來華留學生獲取中國永久居留權的相關政策提出一定建議。

二、技術移民類居留政策

對留學教育的影響

技術移民是指以自身才能為主要條件，離開本人國籍國或常住國，合法地永久或臨時遷徙至另一國家的外國人。自20世紀50年代以來，美國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達國家的技術移民窗口逐漸擴大，大量國際學生以接受高等教育為途徑實現(xiàn)海外移民，此類移民被稱為“曲線移民”。與直接移民相比，發(fā)展曲線移民有以下4個優(yōu)點。第一，具有雙重人才篩選機制的特點。留學生申請高校的過程可以篩選優(yōu)質(zhì)的生源；留學生畢業(yè)后申請技術移民的過程，可以篩選符合接收國國情和經(jīng)濟發(fā)展需要的特殊人才。第二，可以促進產(chǎn)學研的高效結合。接收國的高等教育體制適合接收國的經(jīng)濟發(fā)展，留學生在留學期間大多數(shù)會參與到科研工作和就業(yè)實踐中，不僅有利于國際化人才的培養(yǎng)，而且在一定程度上促進了高校產(chǎn)學研的結合。第三，在一定程度上克服引進人才需要文化適應期的弊端。留學生在接收國留學期間已逐步適應和融入當?shù)匚幕M入工作崗位后，其培訓成本和適應新環(huán)境的能力要優(yōu)于海外應聘人員。第四，提高高等教育產(chǎn)業(yè)化的水平。高等教育在許多發(fā)達國家具有商業(yè)化特征，甚至已成為其支柱產(chǎn)業(yè)。例如，在澳大利亞、新西蘭等國，留學生的學費遠高于本國學生學費，高等教育為接收國帶來可觀的經(jīng)濟收益。

中國的技術移民政策始于1985年的《中華人民共和國外國人出境入境管理法》及次年出臺的相關細則，其中D字簽證即為永久居留簽證。其簽發(fā)對象為來中國定居的人員；申請D字簽證，須持有定居身份確認表。定居身份確認表由申請人或者委托其在中國的親屬向申請定居地的市、縣公安局出入境管理部門申請領取。但這一政策對申請人的具體要求、辦理方式等描述過于籠統(tǒng)，沒有準確界定，且由于其中受理機構、簽證材料和簽證條件等方面欠明確，使得其可操作性不強。

2004年，我國《外國人在中國永久居留審批管理辦法》正式出臺施行，進一步細化了永久居留政策。例如，移民種類細化為技術移民、投資移民、親屬團聚移民三類，相應的申請程序、申請條件、申請材料、受理機構也有較詳細的說明；受理機構進一步細化為受理、審核及審批機構，對不同級別的機構也做出說明；申請條件方面的規(guī)定也較1985年的《中華人民共和國外國人出境入境管理法》有所豐富，將申請人的任職單位細化為各級政府所屬的機構，重點高等學校，執(zhí)行國家重點工程項目、重大科研項目的企業(yè)、事業(yè)單位等。然而，該政策仍存在不足之處。例如，申請人的任職單位限定范圍過小、職業(yè)經(jīng)歷條件較為苛刻等，因此并沒有充分發(fā)揮其作用[5]。針對這一狀況，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年印發(fā)了《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》，倡導“完善永久居留服務管理體制機制、設定靈活務實的永久居留申請條件、進一步規(guī)范和優(yōu)化永久居留受理審批程序、明確永久居留資格待遇”等，鼓勵“探索計點積分制等評價機制”，建立“服務國家發(fā)展戰(zhàn)略、反映市場需求、條件簡明量化的人才申請永久居留指標評價體系”。隨著國家綜合實力和國際人才競爭加劇，中國迫切需要以更加積極主動、開放自信、靈活務實的態(tài)度，創(chuàng)造更為良好的對外開放環(huán)境。因此，改革和完善我國的外國人永久居留政策勢在必行。以國際高等教育為渠道接收技術移民，是中國吸引國際人才、補充人才儲備的可行方法。通過擴大技術移民窗口吸引更多的留學生在中國接受高等教育，培養(yǎng)適合我國經(jīng)濟發(fā)展的高技術移民，不僅對促進我國高等教育領域的發(fā)展有所助益，還可以篩選、培養(yǎng)出一批優(yōu)秀的、適合中國經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)秀人才。

三、澳大利亞的技術移民政策

（一）發(fā)展歷程

澳大利亞的技術移民政策將政府邀請與計點積分制相結合，極大地促進了該國高等教育國際化的發(fā)展。2016年，《泰晤士高等教育》全球國際化大學排名顯示，澳大利亞有24所高校進入前100名，高居全球第二。

圖1顯示了1994-2014年間澳大利亞技術移民人數(shù)與接受高等教育的留學生人數(shù)。總體來看，除了在1996年大幅縮緊技術移民規(guī)模外，澳大利亞的技術移民規(guī)模大體呈上升趨勢[6]，且該趨勢與高校留學生的數(shù)量增長基本一致。但高校留學生的數(shù)量增長速度略微滯后于技術移民人數(shù)的增長，這種滯后現(xiàn)象在2006-2010年間表現(xiàn)得較為明顯，表明技術移民政策下的移民人數(shù)對高等教育留學生的數(shù)量變化具有一定的反饋性。

進入新世紀以來，澳大利亞政府對技術移民政策進行調(diào)整，以更好地順應不斷變化的國際市場。2008年發(fā)生的次貸危機使得澳大利亞國際學生人數(shù)出現(xiàn)了明顯下降。為復蘇澳大利亞國際高等教育，2011年，政府采納了米歇爾·奈特（Michael Knight）的建議，并對移民政策進行了一次全面改革[8]，國際高等教育事業(yè)得到迅速恢復?？梢姡拇罄麃喌募夹g移民規(guī)模和政策與其國際高等教育事業(yè)息息相關。

高等教育的發(fā)展為澳大利亞的經(jīng)濟社會提供了大量的人才資源。以美國為參照國，澳大利亞的外來移民為其所提供的勞動力比例遠遠大于美國。圖2、圖3分別為美國和澳大利亞兩國在2007-2014年的本國居民及外來移民數(shù)量與15～64周歲的適齡勞動力數(shù)量比（以2007年第三季度數(shù)據(jù)為基期，圖中季度用Q表示）。由圖2可見，自2007年以來，美國的本國居民及外來移民占適齡勞動力的數(shù)量比整體呈下滑趨勢，其中，外來移民所占比例的下滑速度高于本國居民所占比例的變化程度。該趨勢直到2011年下半年才有所改善。相反，2007年以來，澳大利亞的適齡勞動力總量逐步攀升，來自外國移民的適齡勞動力增長速度遠超本國居民。

澳大利亞的技術移民政策在一定程度上促進了其高等教育國際化的發(fā)展，在帶來可觀的經(jīng)濟效益的同時，也為其培養(yǎng)了大量的人才，成為其社會發(fā)展和經(jīng)濟增長的動力之一。

（二）政策內(nèi)容

澳大利亞的技術移民政策自2012年開始實行，主要分為政府邀請制與計點積分制兩類。

1.政府邀請制

現(xiàn)行政策將技術移民整合為3類，分別是獨立技術移民、政府提名、特區(qū)提名。申請人通過技能選擇（skill select）網(wǎng)上系統(tǒng)提交自己的移民意向書（Expression of Interest，EOI），系統(tǒng)通過計點積分體現(xiàn)不同類型技術移民之間的差異。無論是哪種類型的技術移民，他們在技術移民過程中都存在一定相同之處。首先，申請人在正式遞交申請前，都需要先向澳大利亞政府提出申請意向，該申請意向包括申請人的職業(yè)評估等信息。其次，政府對申請人所提出的申請意向進行初步審查，并根據(jù)當年的技術移民擬定規(guī)模進行總體規(guī)劃，確保技術移民計劃符合澳大利亞經(jīng)濟的需要，幫助澳大利亞政府靈活地選擇合適的人才。

澳大利亞州政府會對本州發(fā)展需要的特殊人才發(fā)出特別邀請，即政府提名，在國家宏觀調(diào)控的基礎上，根據(jù)自身需要進行微調(diào)，這一點體現(xiàn)了制度的靈活性原則。特區(qū)政府提名是指偏遠地區(qū)和首都地區(qū)移民享有一定的加分，以此鼓勵技術移民支持偏遠地區(qū)和首都地區(qū)發(fā)展。

2.計點積分制

澳大利亞技術移民計點積分制有較為詳細的規(guī)則。制度的具體評估內(nèi)容包括以下幾個方面。

其一，年齡。澳大利亞吸收18～49歲的適齡勞動技術移民，其中25～32歲的申請人可獲得30分，該年齡段的勞動力一般具有碩士或博士學位，或者有一定的工作經(jīng)驗，移民后的工作年限也足夠長，是澳大利亞政府最青睞的移民年齡段。18～24歲、33～39歲也可獲得25分，前者具有年齡優(yōu)勢，后者具有經(jīng)驗優(yōu)勢。其他年齡段的申請人則獲分較少。

其二，英語水平。語言對于移民的工作有較大影響，因而對澳大利亞經(jīng)濟發(fā)展影響也較大，因此英語水平也是澳大利亞政府著重審核的內(nèi)容之一。雅思單科成績未達到6分的申請人沒有申請資格；達到最低要求的申請人雅思成績越高，獲得積分越多；單科成績達到8分的申請人可獲得20分。

其三，職業(yè)經(jīng)歷。移民的工作經(jīng)歷也是澳大利亞政府篩選人才的標準之一。有一定工作經(jīng)驗的人才可以迅速適應新工作，帶來其他國家的新技術和新思路，對經(jīng)濟發(fā)展有較大的促進作用。另外，在澳大利亞2011年開始的“奈特審議”（Knight Review）改革中，重要的改革措施之一是提出了畢業(yè)工作簽證制度，該制度規(guī)定：在澳大利亞境內(nèi)的高等教育機構畢業(yè)的外國學生中，本科畢業(yè)生和授課型碩士畢業(yè)生可申請為期兩年的畢業(yè)工作簽證，研究型碩士和博士畢業(yè)生可分別申請為期三年和四年的畢業(yè)工作簽證。這些工作經(jīng)歷可以為日后申請技術移民增加5～10分。因此，盡管2011年的技術移民規(guī)模有所下降，但接受高等教育的留學生數(shù)量卻大幅提升（見圖1）。

其四，教育經(jīng)歷。教育經(jīng)歷方面的規(guī)定雖沒有限制授予學位的機構，但澳大利亞政府承認的海外學位一般為歐美發(fā)達國家的知名高校，澳大利亞學歷在教育經(jīng)歷基礎上再增加5分。例如，澳大利亞高等教育機構的博士學位持有者可以獲得25分，而海外博士學位持有者只能獲得20分。因此，以移民為目的的留學生一般會選擇在澳大利亞接受高等教育，取得澳大利亞高校的相關學位。該項規(guī)定對澳大利亞國際高等教育事業(yè)起到積極的推動作用。

四、啟示

將政府邀請制與計點積分制相結合的澳大利亞技術移民政策，極大地促進了澳大利亞國際高等教育事業(yè)的發(fā)展，它在為澳大利亞帶來可觀的經(jīng)濟效益的同時，也為該國積累了一批優(yōu)質(zhì)的技術移民資源。該移民政策符合《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》中鼓勵“探索計點積分制等評價機制”，建立“符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的簡明量化的指標評價體系”的要求。因此，我國的相關部門應根據(jù)國家戰(zhàn)略發(fā)展需要，制定并完善合理的技術移民政策，對符合要求的申請人發(fā)放移民邀請，根據(jù)遞交移民申請的實際情況，以調(diào)整移民分數(shù)劃線的方式確定每年的移民規(guī)模。

具體在來華留學生的永久居留政策方面，應主要從以下三個方面加以考慮。

第一，語言水平積分。來華留學生學習漢語，不僅可以解決在華留學期間的語言溝通問題，還能促進其深入了解中國文化。一方面，在制定計點積分制度時，應將留學生的漢語水平考試成績作為語言積分的重要參考依據(jù)。另一方面，英語作為國際通用語言，也應當給予合理的積分，其評判標準以國際通行的英語水平考試系統(tǒng)（雅思、托福等）的成績?yōu)閰⒖家罁?jù)。

第二，教育工作經(jīng)歷積分。對于在中國取得學士及以上學位的來華留學生，可以綜合考量其在?？荚嚲C合成績、畢業(yè)設計成績、獲獎情況、從事科研經(jīng)歷情況、發(fā)表學術論文情況等因素，分別給予適當?shù)姆謹?shù)；對于在校期間在科研領域有突出貢獻的來華留學生，可將其作為特殊人才，予以一定的政策傾斜。

第三，年齡積分。參考澳大利亞技術移民政策在移民年齡上的做法，筆者認為，我國來華留學生的永久居留政策在年齡積分制度的設計上應以吸收18～49歲的適齡勞動技術移民為主，此年齡段的申請人是最具創(chuàng)造實力、最年富力強的群體，同時根據(jù)具體情況可做適度微調(diào)。

此外，來華留學生的身體健康狀況，在獲得工作簽證后其雇用單位對其進行的工作評價或獎勵等方面亦可作為積分的參考依據(jù)。

注釋：

①全球國際移民是指在全球范圍內(nèi)，為了在其他國家定居的目的而跨越國境流動的人群，包括暫時性居住在內(nèi)。

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編輯 徐玲玲 校對 呂伊雯