余永崇 喬建江 張揚 李錦波

摘 ? 要：構(gòu)建符合現(xiàn)代化發(fā)展的牧區(qū)草原高效保護利用模式，是我國生態(tài)文明建設(shè)和全面建成小康社會進程中的一項重大課題，也是亟待解決的現(xiàn)實問題。本文以鄂爾多斯市草原保護利用模式為研究對象，全面闡述全市草原保護與利用現(xiàn)狀，認真梳理當前存在問題，總結(jié)形成具有重大復(fù)制和推廣價值的鄂爾多斯草原高效保護利用模式。

關(guān)鍵詞：鄂爾多斯市 ?草原 ?高效保護利用 ?模式

一、鄂爾多斯市草原保護與利用現(xiàn)狀

近年來，鄂爾多斯市深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，全面加強生態(tài)系統(tǒng)治理和草原高效保護利用，全市草原“三化”問題得到有效治理，沙化和荒漠化土地面積持續(xù)減少，庫不齊沙漠治理率達到25%，基本趨于穩(wěn)定;毛烏素沙地治理率達到70%，沙害基本消失。全市草原植被蓋度、高度、牧草產(chǎn)量以及物種多樣性等生態(tài)指標都有較大提升，與2011年相比，2017年全市草原植被蓋度提高9.7個百分點，每公頃干草產(chǎn)量增加了90.4公斤，全市草原生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)持續(xù)好轉(zhuǎn)。積極推進畜牧業(yè)改革發(fā)展，突破封閉僵化的畜牧業(yè)家庭經(jīng)營系統(tǒng)，整合全市分散牧戶資源，實行規(guī)?；?jīng)營，推動畜牧業(yè)向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。加大產(chǎn)業(yè)合作化、組織化經(jīng)營力度，堅持以產(chǎn)業(yè)化拉動草原生態(tài)建設(shè)，逐漸探索出一條實施生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展生態(tài)綠色經(jīng)濟、逆向拉動生態(tài)快速恢復(fù)建設(shè)的新路徑。積極促進種養(yǎng)業(yè)、畜產(chǎn)品加工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，推動構(gòu)建開放型產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，逐步建立龍頭企業(yè)與農(nóng)牧民緊密型利益聯(lián)結(jié)機制。2017年，全市各類農(nóng)牧民專業(yè)合作社累計達到5650家，市級以上產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)達到328家，全市緊密型農(nóng)企利益聯(lián)結(jié)比例達47%。積極推動“三化”互動和城鄉(xiāng)聯(lián)動，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為契機，全面改善農(nóng)村牧區(qū)生產(chǎn)生活條件，加快農(nóng)村牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，推動農(nóng)村牧區(qū)公共事業(yè)蓬勃發(fā)展和農(nóng)牧民生活改善，全市農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)總值由2011年的140.9億元增長到2017年的188.3億元，增長了33.5%;全市農(nóng)村牧區(qū)常住居民人均可支配收入由2011年的9505元增加到2017年的16729元，增長了76%，實現(xiàn)了農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益的共贏。嚴格執(zhí)行禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧及草畜平衡制度，嚴厲打擊非法開墾、破壞草原野生植物資源等行為，通過工業(yè)反哺支撐生態(tài)建設(shè)，通過“以種促養(yǎng)”緩解生態(tài)壓力，使天然草原得到休養(yǎng)生息，促進牧區(qū)生態(tài)得以恢復(fù)，推動草原保護利用向良性循環(huán)持續(xù)發(fā)展。

總體來說，鄂爾多斯市實施天然草原保護、退牧還草等生態(tài)建設(shè)工程，建立完善了基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧輪牧等制度，草原生態(tài)狀況呈現(xiàn)區(qū)域性好轉(zhuǎn)，草原保護利用取得明顯成效。但受歷史、現(xiàn)實、自然、人為等因素影響，在草原保護利用方面還存在一些突出問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足。與國家對“三農(nóng)三牧”的投入力度相比，各級政府對“三農(nóng)三牧”的投入和扶持力度還不大，特別是對草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，投入大部分用于草原滅蟲、滅鼠、畜禽的防疫、退牧還草飼草料補貼等，用于扶持牧業(yè)生產(chǎn)的資金較少，牧民與農(nóng)民享受的政策補貼也差距較大。

二是草原生態(tài)壓力不斷增加。隨著人民群眾生活水平的不斷提高，市場對優(yōu)質(zhì)畜牧產(chǎn)品的需求快速增長以及草原牧區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，全市廣大草原的生態(tài)環(huán)境形勢仍然嚴峻，礦藏開采和工程建設(shè)征占用草原現(xiàn)象日益增多，畜產(chǎn)品產(chǎn)量大幅增加和征占給草原生態(tài)帶來極大壓力，未來草地面積和質(zhì)量下降不可避免。

三是牧民非經(jīng)營性收入較少。鄂爾多斯市牧區(qū)牧民主要收入來自畜牧業(yè)經(jīng)營收入。受語言和生產(chǎn)技能等因素限制，牧民從事其他行業(yè)的工資性收入較少，收入結(jié)構(gòu)單一。2017年，牧區(qū)牧民畜牧業(yè)收入占總收入達到52.9%。牧民經(jīng)營性收入比重過高易使牧民過度依賴畜牧業(yè)，收入波動幅度較大，易形成“飼養(yǎng)量增加——草場退化——收入降低——飼養(yǎng)量增加”的惡性循環(huán)。

四是農(nóng)牧民合作社帶動作用不強。多數(shù)農(nóng)牧民合作社管理體制不健全，內(nèi)部控制機制薄弱，運作和管理隨意性較大，加之合作社與社員之間聯(lián)系不夠緊密，沒有形成真正的利益共同體，社員受益較小。多數(shù)合作社之間缺乏必要的再聯(lián)合，參與市場競爭和抵御市場風(fēng)險的能力較弱，不能充分發(fā)揮其帶動作用。同時，合作社在標準化生產(chǎn)、產(chǎn)品深加工、市場開拓等方面很少涉足，很難適應(yīng)越來越激烈的市場競爭。

五是畜牧業(yè)供給側(cè)改革還需深入推進。發(fā)達國家經(jīng)驗顯示，減輕草原壓力，關(guān)鍵要大力發(fā)展人工種植飼草料。當前，鄂爾多斯市栽培草地面積占天然草地面積遠低于10%，有很大發(fā)展空間。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，全市農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營層次低，存在農(nóng)畜產(chǎn)品加工企業(yè)規(guī)模較小、產(chǎn)業(yè)鏈條短、初級產(chǎn)品與精深加工產(chǎn)品比例失衡、產(chǎn)品附加值低等問題。在農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管方面，市旗鄉(xiāng)三級監(jiān)管體系還不健全，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級監(jiān)管機構(gòu)不健全，全市有五分之二的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)中沒有成立相應(yīng)監(jiān)管機構(gòu)。

二、新時代下加強鄂爾多斯草原高效保護利用的建議

今后一個時期，鄂爾多斯市要重點圍繞促進牧民增收、減輕草原壓力、提升畜牧業(yè)效率等方面，加快推進草原生態(tài)文明建設(shè)，切實推動草原高效保護利用。

（一）科學(xué)實行禁牧休牧與草畜平衡制度，不斷優(yōu)化草牧業(yè)發(fā)展格局

一是禁牧可以迅速恢復(fù)草原植被，效果顯著，但長期禁牧也有許多弊端，如優(yōu)良牧草比重減少、土壤活性下降、牛羊生長習(xí)性受到抑制、養(yǎng)殖成本增大等。建議根據(jù)資源稟賦、生態(tài)現(xiàn)狀、生產(chǎn)需要進行功能區(qū)劃分，宜封則封，宜牧則牧，不搞“一刀切”。逐步推行季節(jié)性和區(qū)域性放牧，合理利用草原資源，實現(xiàn)草原資源可持續(xù)發(fā)展管理。二是不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，各旗區(qū)按照草原保護建設(shè)情況和經(jīng)濟發(fā)展要求，調(diào)整更新“三區(qū)”規(guī)劃，將生態(tài)治理情況良好、生態(tài)功能已經(jīng)恢復(fù)的限制開發(fā)區(qū)適當調(diào)整為優(yōu)化開發(fā)區(qū)，合理安排和實施“三區(qū)”建設(shè)，打開產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。三是積極推進草牧業(yè)供給側(cè)改革，加快農(nóng)牧交錯帶結(jié)構(gòu)調(diào)整，在沿黃河、無定河流域推行“種養(yǎng)結(jié)合”的草地農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，通過大力發(fā)展草地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和栽培草地，推動將該區(qū)域建成草原區(qū)的飼草保障基地、牧區(qū)家畜的育肥基地和農(nóng)區(qū)秸稈的吸納轉(zhuǎn)化基地，從而減輕牧區(qū)草原壓力，滿足家畜需求。

（二）強化發(fā)展基礎(chǔ)體系建設(shè)，打造畜牧業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈條

一是盡快完成草原確權(quán)工作，為牧區(qū)剩余人口轉(zhuǎn)移和草牧場流轉(zhuǎn)打好基礎(chǔ)。不斷創(chuàng)新和完善草牧場流轉(zhuǎn)機制，使之與投資大、回報慢的畜牧業(yè)生產(chǎn)規(guī)律相適應(yīng)。通過鼓勵企業(yè)加大生態(tài)建設(shè)投入、推動種養(yǎng)結(jié)合等制度設(shè)計為恢復(fù)草原生產(chǎn)力創(chuàng)造條件。二是積極創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，加快建立畜牧業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)聯(lián)動發(fā)展鏈條，興辦畜產(chǎn)品深加工企業(yè)，促進牧區(qū)旅游業(yè)發(fā)展。推動以工業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展帶動牧區(qū)城鎮(zhèn)化進程，以城鎮(zhèn)化助推畜牧業(yè)及生態(tài)建設(shè)，帶動牧戶獲取加工流通環(huán)節(jié)附加值及三產(chǎn)增加值。推動整合牧戶資源規(guī)模經(jīng)營，通過合作經(jīng)營降低交易費用，提高產(chǎn)業(yè)收益，保障牧民收入持續(xù)增長。三是拓展延伸畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，針對發(fā)展短板，重點推進冷鏈物流的空間布局和建設(shè)運營，將全國的需求信息和遍布各地區(qū)的連鎖經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)起來，推動產(chǎn)業(yè)向?qū)I(yè)化和價值鏈高端延伸。

（三）強化農(nóng)牧民與企業(yè)深度合作，拓寬農(nóng)牧民增收渠道

一是大力發(fā)展草產(chǎn)業(yè)、“牧家樂”等與牧民文化傳統(tǒng)息息相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，改變以往牧戶單純依靠增加存欄牲畜數(shù)量實現(xiàn)增收的狀況，以規(guī)模經(jīng)營提高效益，以農(nóng)牧戶和企業(yè)緊密合作降低牧民生產(chǎn)成本，增加牧民收入。二是積極引導(dǎo)龍頭企業(yè)和牧戶在平等、自愿、互利的前提下開展合作，推行契約式保障金制度，大力發(fā)揮中介組織和專業(yè)合作社的橋梁作用，由中介組織或?qū)I(yè)合作協(xié)會代表企業(yè)向牧戶提供生產(chǎn)資料、技術(shù)和信息等服務(wù)，并及時繳納一定數(shù)額契約保證金，實行“訂單養(yǎng)殖、合同收購”，促使企業(yè)和牧戶的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系更為緊密，實現(xiàn)兩者利益有效對接。三是引導(dǎo)牧戶用草地等生產(chǎn)要素入股，成立牧民股份專業(yè)合作組織，由牧戶向股份專業(yè)合作組織繳納保證金，股份專業(yè)合作組織以總體股份入股企業(yè)，與企業(yè)建立“風(fēng)險共擔、利益共享”的緊密型聯(lián)結(jié)關(guān)系，按股分紅，促使牧戶與企業(yè)實現(xiàn)平等合作，結(jié)成真正的利益共同體。四是推動龍頭企業(yè)、合作社、種養(yǎng)殖大戶之間建立產(chǎn)、加、銷多方位的利益連接機制，引導(dǎo)參與雙方或多方的第二次、第三次利益再分配機制，強化農(nóng)牧民與企業(yè)深度合作。

（四）抓緊構(gòu)建新型智慧產(chǎn)業(yè)模式，培育現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展新優(yōu)勢

一是推進牧區(qū)電商建設(shè)，要逐步培養(yǎng)牧民利用電商發(fā)展生產(chǎn)、改善生活的意識，通過多舉措吸引各類人才在牧區(qū)開展電商創(chuàng)業(yè)。積極開辟畜牧產(chǎn)品銷售新渠道，加快在空港、高新等園區(qū)建設(shè)電子商務(wù)聚集區(qū)，進一步加強與阿里巴巴、京東等電子商務(wù)公司合作，借助淘寶、京東·鄂爾多斯館等平臺，鼓勵引導(dǎo)中小微企業(yè)開展羊絨制品、農(nóng)畜產(chǎn)品和民族文化用品等的網(wǎng)絡(luò)直銷。二是積極推行“互聯(lián)網(wǎng)+智慧牧場”模式，通過在牧場安裝衛(wèi)星定位跟蹤系統(tǒng)，配置實時氣象站、自動飲水系統(tǒng)、自動放羊系統(tǒng)、全景監(jiān)控系統(tǒng)，為牧場主、消費者、監(jiān)管部門等提供視頻數(shù)據(jù)服務(wù)。加快協(xié)助牧戶對放牧、飼喂、飲水等全過程設(shè)施進行智能化改造。加快建設(shè)農(nóng)牧業(yè)大數(shù)據(jù)庫和全市數(shù)字化草原一體監(jiān)控平臺、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測追溯體系，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率。三是打造鄂爾多斯“羊”“草”指數(shù)，加快建立起具有鄂爾多斯特色、能夠引領(lǐng)“羊”“草”價格“風(fēng)向標”的指數(shù)框架，逐步打造鄂爾多斯羊肉羊絨產(chǎn)業(yè)和草牧業(yè)的價格指數(shù)體系，為鄂爾多斯市乃至自治區(qū)宏觀調(diào)控羊、草產(chǎn)業(yè)等綠色優(yōu)勢畜牧業(yè)提供參考依據(jù)，培育鄂爾多斯“羊”產(chǎn)業(yè)和“草牧業(yè)”品牌知名度。

（五）進一步加大對草原牧區(qū)投入力度

由財政安排增量資金，進一步提高禁牧補助和草畜平衡獎勵標準。加大績效評價獎勵資金投入，對成效顯著的地區(qū)給予資金獎勵，用于草原生態(tài)保護和牧區(qū)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級。調(diào)整完善半農(nóng)半牧區(qū)政補獎資金，加強半農(nóng)半牧區(qū)草原生態(tài)建設(shè)，構(gòu)建和強化中國北方生態(tài)安全屏障。通過教育和科技投入既實現(xiàn)牲畜良種化、飼養(yǎng)科學(xué)化，解決草畜矛盾;又廣泛運用先進技術(shù)治理草原沙化、退化，強化生態(tài)監(jiān)管，推進草原生態(tài)文明建設(shè)。

三、鄂爾多斯草原高效保護利用模式總結(jié)及推廣

鄂爾多斯草原保護利用可總結(jié)為制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新協(xié)同驅(qū)動的美麗與發(fā)展雙贏模式。制度創(chuàng)新為鄂爾多斯草原高效保護利用規(guī)定了方向，技術(shù)創(chuàng)新為其提供技術(shù)支持，二者協(xié)調(diào)共生、互相促進，共同構(gòu)成了鄂爾多斯草原高效保護利用模式的內(nèi)核。

（一）制度創(chuàng)新方面

一是進一步完善了草原家庭承包責任制，出臺草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施方案等系列政策法規(guī)，明確草原保護利用主體，有效解決了各相關(guān)主體的責、權(quán)、利問題，從政策上調(diào)動全社會參與草原生態(tài)建設(shè)保護的主動性和積極性。二是提出鄂爾多斯農(nóng)牧業(yè)發(fā)展“三區(qū)”規(guī)劃，有效界定了草原資源開發(fā)利用范圍;構(gòu)建起國家、自治區(qū)、盟市“三級”綠色礦山管理機制，進一步規(guī)范草原保護、利用和建設(shè)行為，推動草原資源永續(xù)利用。三是制定禁牧休牧劃區(qū)輪牧及草畜平衡暫行規(guī)定及監(jiān)督管理辦法，科學(xué)統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)強度，使人口分布與有限的水資源、草地資源以及其他資源相協(xié)調(diào)，從源頭上堵住草原生態(tài)環(huán)境先破壞后恢復(fù)的口子，有效解決草原生產(chǎn)力不平衡性矛盾。四是創(chuàng)新龍頭企業(yè)與農(nóng)牧民利益聯(lián)結(jié)模式，積極探索形成各具特點的復(fù)合型利益聯(lián)結(jié)機制。制定新型職業(yè)農(nóng)牧民培育工作方案，推動農(nóng)牧民收入和生活水平提升，為草原高效保護利用提供治理動力。五是制定全市農(nóng)村牧區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法、生態(tài)家庭牧場建設(shè)標準以及推進現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展等系列政策措施，大力推進產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極發(fā)展新型業(yè)態(tài)，提高畜牧業(yè)綜合效益，實現(xiàn)畜牧業(yè)規(guī)?；?、融合化、集群化發(fā)展。

（二）技術(shù)創(chuàng)新方面

這既是一個能夠為鄂爾多斯市草原保護利用提供升級空間的關(guān)鍵因素，又是能夠保證制度創(chuàng)新能夠較快落地、獲得實效的加速因素。鄂爾多斯市根據(jù)當?shù)夭菰瓕嶋H，因地制宜，大膽實踐，在圍欄封育、禁休輪牧、草地補播改良、飛機補播牧草、灌木草地建設(shè)、人工草地建設(shè)、舍飼養(yǎng)畜和信息管理系統(tǒng)等8大領(lǐng)域推出了一系列技術(shù)創(chuàng)新動作，突破了沙地草原區(qū)補播改良，畜群疫病防治、優(yōu)化飼養(yǎng)、普及育肥以及退牧還草管理等一批長期制約當?shù)夭菰鷳B(tài)保護利用發(fā)展的重大技術(shù)瓶頸，取得了創(chuàng)新性成就，形成了快速恢復(fù)改善草原生態(tài)系統(tǒng)的完整技術(shù)體系。一方面，技術(shù)創(chuàng)新引發(fā)草原生態(tài)建設(shè)規(guī)模效益的改變，推動全市牧草生長高度、覆蓋度、草群結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)草量等產(chǎn)生顯著變化，進一步推動廣大草原牧區(qū)逐步恢復(fù)植被，提高草地載畜量，從而促進畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)牧民畜牧業(yè)收入。另一方面，在技術(shù)創(chuàng)新過程中產(chǎn)生的技術(shù)知識和管理優(yōu)勢，有力地推動鄂爾多斯后續(xù)草原保護利用的技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，進一步激發(fā)鄂爾多斯草原生態(tài)領(lǐng)域創(chuàng)新潛在動力，引領(lǐng)內(nèi)蒙古乃至全國的草原保護利用發(fā)展方向。

下一步，要圍繞構(gòu)建鄂爾多斯草原高效保護利用模式，加快總結(jié)提煉形成含金量高的經(jīng)驗做法，積極向其他民族地區(qū)草原牧區(qū)推廣，有效擴大鄂爾多斯草原保護利用與生態(tài)建設(shè)影響力。推廣舉措具體包括以下幾點：一是加強制度創(chuàng)新。主要通過制度創(chuàng)新為地區(qū)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好找到抓手，進一步轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式、減輕草原壓力、改善牧民生產(chǎn)生活。二是注重統(tǒng)籌融合。立足我國當前實際，在具備條件的地區(qū)引導(dǎo)工業(yè)反哺牧業(yè)，實現(xiàn)政府與牧民資金的有機結(jié)合，促進草原持續(xù)發(fā)展。三是加強資源整合。改變牧戶單兵作戰(zhàn)的分散經(jīng)營模式，推動建立牧民合作經(jīng)營機制，建設(shè)生態(tài)家庭牧場示范戶，擴大規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展質(zhì)量效益型草原畜牧業(yè)。四是促進科教興牧。通過教育科技投入，既實現(xiàn)牲畜良種化、飼養(yǎng)科學(xué)化，解決草畜矛盾;又通過先進技術(shù)治理草原沙化退化，強化生態(tài)建設(shè)監(jiān)管，實現(xiàn)草原生態(tài)文明。五是強化結(jié)構(gòu)調(diào)整。樹立種草就是種糧（飼料糧），種草就是種肉種奶的理念。因應(yīng)飼草市場需求，加強飼草供給，實行農(nóng)牧結(jié)合、草田輪作，實現(xiàn)“藏肉于草”“藏糧于草”。

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（作者單位：1. 鄂爾多斯市委政研室;2. 大連民族大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）

責任編輯：康偉