姚玉祥 段炳德

摘 ?要：當前，我國人口老齡化正處于加速推進階段，老年人口數(shù)量持續(xù)攀升，推動養(yǎng)老服務需求不斷上漲。我國老年人口規(guī)模巨大，高居世界首位。預計到本世紀末，我國人口老齡化水平將達到31.7%，進化為一個“超老齡化社會”，屆時人口老齡化問題將異常嚴峻。針對人口老齡化發(fā)展趨勢，公共財政需未雨綢繆。

關鍵詞：人口老齡化 ?財政政策

一、人口老齡化背景下我國公共財政面臨的挑戰(zhàn)

養(yǎng)老服務具有準公共品性質，一方面表現(xiàn)為非排他性，我國《老年人權益保障法》賦予了每個老年人享有基本養(yǎng)老服務、獲取物質幫助、共享發(fā)展成果的權利，任何人都無權將老年人享有的該項權利排除在外;另一方面又具有競爭性，我國養(yǎng)老服務發(fā)展明顯滯后于當前的人口老齡化進程，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務難以滿足廣大老年群體的養(yǎng)老需求，一個老年人對養(yǎng)老服務的消費將會擠占其他老年人的消費數(shù)量，因而具有競爭性。養(yǎng)老服務的準公共品性質決定了我國政府需要加強養(yǎng)老服務的有效供給，保障老年群體的合法權益。為應對日趨嚴峻的人口老齡化形勢，政府承擔的支出責任在不斷加重，政府背負著沉重的社會養(yǎng)老保障負擔?，F(xiàn)階段，人口老齡化已經(jīng)給我國公共財政帶來了巨大挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為：

（一）人口老齡化導致我國公共財政支出壓力增大

伴隨著我國人口老齡化進程的深入推進，人口老齡化問題日益尖銳。人口老齡化表現(xiàn)為老年人口占社會總人口的比重增加，老年人口數(shù)量急劇膨脹，老年撫養(yǎng)比持續(xù)攀升。當前，我國65歲老年人口數(shù)量已經(jīng)接近1.6億人，占總人口的比重達到11.4%，老年人口規(guī)模位居世界首位。而隨著我國退休人數(shù)的快速增長以及人口平均預期壽命的持續(xù)延長，越來越多的老年人對養(yǎng)老服務和醫(yī)療衛(wèi)生服務的需求不斷增長，政府用于養(yǎng)老金、醫(yī)療衛(wèi)生服務等各方面的支出規(guī)模不斷增加，給我國社會養(yǎng)老保障帶來沉重負擔，公共財政支出面臨巨大壓力。此外，人口老齡化加劇還導致我國政府財政支出中用于養(yǎng)老金、醫(yī)療衛(wèi)生服務、長期護理等方面的支出比重不斷提高，使得我國公共財政支出結構發(fā)生改變。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，我國2017年的財政支出規(guī)模已經(jīng)達到20.33萬億元，是2000年的12.79倍。伴隨著人口老齡化進程持續(xù)推進，我國社會保障支出規(guī)模不斷上漲，由2000年的1517.57億元上升至2017年的24812億元，增長了15.36倍，約占全國財政支出的8.2%。與此同時，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的支出規(guī)模及其支出占比不斷增加，截止到2017年，該項支出已經(jīng)達到4.28萬億元，約占全國財政支出總規(guī)模的21%。而我國醫(yī)療衛(wèi)生的支出規(guī)模及其支出占比同樣呈現(xiàn)快速上升趨勢，2017年該項支出突破1.4萬億元，約占全國財政支出總規(guī)模的7%。以上一系列數(shù)據(jù)表明，人口老齡化對我國公共財政支出無論從總量方面還是結構方面，都已經(jīng)產(chǎn)生了巨大壓力。

（二）人口老齡化導致我國公共財政收入增長放緩

人口老齡化對勞動力市場形成持續(xù)沖擊。我國勞動年齡人口占總人口的比重從上世紀60年代中期開始一直到2010年之前均處于上升階段，持續(xù)釋放的人口紅利成為支撐我國經(jīng)濟改革開放以來高速增長的重要源泉。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，1978-2010年間，我國GDP年均增長率達到9.9%，創(chuàng)造了改革開放以來中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長的奇跡，快速增長的國民經(jīng)濟有效保障了我國公共財政收入的來源。然而自2010年起，我國勞動年齡人口占比逐漸進入拐點，比重持續(xù)下降，且從2013年開始我國勞動年齡人口的絕對數(shù)量也呈現(xiàn)出下降趨勢，人口撫養(yǎng)比由下降轉為提升，這意味著我國傳統(tǒng)意義上的人口紅利已經(jīng)逐漸消失，勞動力有效供給出現(xiàn)短缺。

此外，根據(jù)經(jīng)濟學家莫迪利安尼提出的生命周期假說，年輕人工作時期傾向于將勞動收入用于投資和儲蓄，而老年人則將年輕時期的儲蓄用于各項養(yǎng)老消費，因此老年群體一般比年輕人具有更高的邊際消費傾向和更低的邊際儲蓄傾向。理性消費者為實現(xiàn)其一生的效用最大化，必須合理安排各個階段的消費與儲蓄，使一生的總收入與消費支出相等。從生命周期理論假說來看，人口老齡化將使得老年人口數(shù)量占總人口數(shù)量的比重增加，而老年人對養(yǎng)老服務的消費需求更加強烈，勞動年齡人口用于贍養(yǎng)老年人口的養(yǎng)老支出增加，而可用于生產(chǎn)投資（儲蓄）的比例將趨于下降，國民經(jīng)濟分配格局將向老年群體傾斜，導致儲蓄水平下降。因此，人口老齡化將對我國國民儲蓄率產(chǎn)生負面影響，不利于長期資本積累。

由此看來，人口老齡化無論是對我國勞動力的有效供給還是對于長期資本積累，都將產(chǎn)生很大的負面沖擊。勞動力與資本都是推動經(jīng)濟增長的基本要素，因此人口老齡化將會對我國國民經(jīng)濟增長產(chǎn)生不利影響。根據(jù)國家應對人口老齡化戰(zhàn)略研究課題組的模擬預測結果顯示，2011-2050年間，人口老齡化將有可能導致我國潛在年均增長率降低1.7%。人口老齡化對國民經(jīng)濟產(chǎn)生的負面沖擊將會導致稅基縮減，而在宏觀稅收負擔保持穩(wěn)定的情形下，稅基縮減必將引發(fā)我國政府的財政收入減緩。事實上，國家統(tǒng)計局相關數(shù)據(jù)表明，我國財政收入增長速度從2011年開始已經(jīng)呈現(xiàn)大幅度下滑趨勢，由2011年的25%快速下降至2017年的8.12%，人口老齡化對我國財政收入的可持續(xù)性將構成挑戰(zhàn)。

（三）人口老齡化加劇我國公共財政收支失衡

如上所述，在我國人口老齡化發(fā)展態(tài)勢不可逆轉的現(xiàn)階段，人口老齡化對我國公共財政收支將帶來雙重影響：一方面，不斷加劇的人口老齡化導致人口紅利消退，降低了我國勞動力的有效供給，同時還對我國長期資本積累產(chǎn)生負面沖擊，削弱了經(jīng)濟發(fā)展的基礎，從而降低了我國長期經(jīng)濟增長潛力，導致稅基縮減，財政收入增速放緩;另一方面，人口老齡化使得我國老年人口規(guī)模不斷增長，老年撫養(yǎng)比持續(xù)攀升，社會養(yǎng)老問題日趨尖銳，沉重的社會養(yǎng)老保障負擔導致我國財政支出規(guī)模逐年擴大，財政支出壓力不斷加劇。與此同時，人口老齡化還深刻地影響了我國財政支出結構的變化。隨著我國養(yǎng)老保障支出占比不斷增加，政府財政資金可用于其他經(jīng)濟領域的比重縮減，從而對我國國民經(jīng)濟發(fā)展帶來不利影響。由此看來，人口老齡化加劇了我國公共財政收支失衡，強化了經(jīng)濟體系中的財政風險。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2000年我國財政收支缺口約為2491億元，而截止到2017年底，我國財政收支缺口已經(jīng)突破3.07萬億元，財政收支缺口愈演愈烈。

二、應對人口老齡化的財政政策選擇

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政作為國家滿足社會公共需求、推進基本公共服務均等化、彌補市場失靈的重要政策工具，可以為政府履行其法定職責提供強有力的資金保障。面對當前日趨嚴峻的人口老齡化形勢，財政政策可以也應當發(fā)揮其應有的作用。

（一）財政政策的調整應對社會養(yǎng)老形成正向激勵

為應對不斷加劇的人口老齡化形勢，加強對我國現(xiàn)行相關財政政策的調整勢在必行。人口老齡化背景下我國財政策調整的基本取向為：財政政策調整應致力于形成對社會養(yǎng)老的正向激勵，減輕公共財政支出壓力，積極應對人口老齡化帶來的負面沖擊。例如，針對老年人專用的產(chǎn)品，應加大對其生產(chǎn)、銷售與進口等環(huán)節(jié)所涉及的增值稅、消費稅、關稅的稅收優(yōu)惠力度，實行稅收減免;對從事高新技術老年用品研發(fā)的企業(yè)，在企業(yè)所得稅方面給予一定的稅收優(yōu)惠政策，減輕這類企業(yè)的稅收負擔;在個人所得稅方面，不僅應當對老年人的勞動所得實行稅收減免政策，增加老年人的收入水平以帶動老年消費，還應加大對用于贍養(yǎng)老人方面的家庭支出給予必要的稅前扣除，緩解家庭養(yǎng)老負擔;對于養(yǎng)老機構從業(yè)人員從事養(yǎng)老服務取得的工資薪金和勞務所得，也應給予一定的個人所得稅優(yōu)惠待遇，促進養(yǎng)老服務質量的提升。

（二）大力完善我國現(xiàn)行稅制結構，擇機開征社會保障稅

當前我國社會保險基金在籌集、運營和管理等方面存在的問題日益凸顯，以行政收費方式籌集社會保險基金導致資金籌集效率低下，且部門之間的碎片化管理方式弱化了社會保障功能，這一系列問題的存在不利于我國社會保險基金的保值與增值，因此現(xiàn)階段推動我國社會保障“費”改“稅”已經(jīng)具備現(xiàn)實可行性與必要性。一方面，基于稅收的強制性、無償性與固定性三大特點，能夠有效保證社會保障資金的來源，增強社會保障收入的可持續(xù)性，減輕政府的財政支出壓力。另一方面，社會保障稅能夠實現(xiàn)社會保險基金收支分離，使得資金的使用得到有效監(jiān)管，提高政府治理效率和質量。

（三）財政政策應助力構建和完善我國多支柱養(yǎng)老保障體系

《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》明確提出要逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的制度，實行國家、企業(yè)與個人三方共同負擔的養(yǎng)老機制。這一改革目標本質上就是要構建多層次養(yǎng)老保障體系，即要使基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展成為我國養(yǎng)老保障的三大支柱。經(jīng)過幾十年的改革與實踐，當前我國政府主導的城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度正在逐步完善。然而，作為我國養(yǎng)老保障體系第二、三支柱的企業(yè)年金、個人商業(yè)保險則發(fā)展相對滯后。目前我國絕大多數(shù)企業(yè)還沒有建立起年金制度，只有一些商業(yè)保險公司和其他一些金融機構自發(fā)開展個人商業(yè)養(yǎng)老保險業(yè)務?？傮w來看，我國多層次養(yǎng)老保障體系發(fā)展并不充分，三大支柱所占比重嚴重失衡。作為第一支柱的基本養(yǎng)老金約占養(yǎng)老金總量的78%，而作為第二、三支柱的企業(yè)年金、個人養(yǎng)老金分別僅占養(yǎng)老金總量的18%與4%。因此，當前加快發(fā)展第二、三支柱養(yǎng)老保障體系迫在眉睫，亟需從制度上進行創(chuàng)新與完善，制定一系列優(yōu)惠政策以促進我國企業(yè)年金、職業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展，構建多層次社會保障體系。

結合我國養(yǎng)老保障體系建設以及財政稅收政策情況，我國補充性養(yǎng)老金制度的相關財稅政策應當遵循以下幾點原則：首先，稅收遞延機制設計應該兼具激勵與公平，在領取個人商業(yè)保險金階段的稅收負擔不得高于繳費階段所獲取的稅收優(yōu)惠。而且不應對稅收遞延人群作出限制，因為那些無需繳稅或者繳稅較低的群體從稅收遞延中獲益較少，無法調動他們參與補充性商業(yè)養(yǎng)老保險的積極性。其次，稅收優(yōu)惠政策應采用限額制，不論收入高低都統(tǒng)一設定稅收優(yōu)惠額度。如果按照收入水平進行稅收優(yōu)惠，高收入群體的優(yōu)惠力度較大，不利于發(fā)揮社會保障體系的收入再分配效應。稅收優(yōu)惠是支撐第三支柱個人養(yǎng)老金快速發(fā)展的有效激勵措施，在一定程度上降低了個人養(yǎng)老儲蓄的機會成本，極大地激勵國民參與第三支柱的積極性，提高養(yǎng)老水平。最后，財政補貼力度應當向收入較低群體傾斜，擴大激勵覆蓋面，促進養(yǎng)老公平。

（四）財政政策要著力促進我國養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展

近年來，我國各級政府借助稅收優(yōu)惠、財政補貼、專項轉移支付等方式加大對養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的扶持力度，為我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，但是仍然存在一些不足：首先，支持我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關稅收優(yōu)惠政策缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調性，大多散見于各地的政策法規(guī)中，不利于從整體上推動養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次，我國財稅政策對公立與民辦養(yǎng)老機構的扶持帶有鮮明的二元性質。稅收優(yōu)惠政策側重于扶持公立及非營利養(yǎng)老機構，而民辦養(yǎng)老機構能夠享受的優(yōu)惠政策較少，相關財稅政策有待進一步完善。再次，現(xiàn)階段的財稅政策未能有效激勵多元化主體參與到養(yǎng)老服務業(yè)中去，當前迫切需要形成以政府為主導、社會力量廣泛參與的多元化、多層次的養(yǎng)老服務體系，迫切需要健全和完善能夠有效促進我國養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大的財稅政策。最后，政府對我國不同地區(qū)養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的財政投入結構不合理。當前我國針對養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政投入大多集中在城鎮(zhèn)地區(qū)，而農(nóng)村地區(qū)的財政投入相對不足，導致我國農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后。

為此，當前我國政府應當規(guī)范和完善財政補貼和稅收優(yōu)惠等相關制度，加大對民辦養(yǎng)老服務機構的財政優(yōu)惠力度，破除財政稅收等政策在促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)上的公私二元結構，鼓勵和引導更多社會資本參與到養(yǎng)老服務中去，促進我國養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。中央政府應建立扶持農(nóng)村等偏遠地區(qū)養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，加強和完善地方養(yǎng)老服務的財政專項轉移支付制度，增加政府購買數(shù)量，確保財政資金向農(nóng)村等偏遠地區(qū)低收入群體傾斜，縮小不同地區(qū)的養(yǎng)老服務發(fā)展差距。同時要轉變政府對養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的財政投入方式，養(yǎng)老服務作為準公共品，可以大力推動PPP模式在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的運用，充分發(fā)揮財政資金四兩撥千斤的作用，有效減輕政府的財政支出壓力，促進城鄉(xiāng)與地區(qū)之間養(yǎng)老服務均等化目標的實現(xiàn)。

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（作者單位：1.中國社會科學院研究生院;2.國務院發(fā)展研究中心）

責任編輯：張莉莉