王 貴

黨組織內(nèi)嵌國(guó)有企業(yè)治理的法治邏輯：理?yè)?jù)與進(jìn)路

王 貴

黨組織內(nèi)嵌國(guó)有企業(yè)治理的提出，是中國(guó)政治現(xiàn)實(shí)和歷史形成的路徑依賴共同作用的結(jié)果，也存在正當(dāng)性基礎(chǔ)和法理依據(jù)?！罢巍髽I(yè)”聯(lián)系的存在普遍而客觀，正視“政治—企業(yè)”聯(lián)系深刻影響著國(guó)有企業(yè)，就能以一種更為冷靜、審慎的態(tài)度來(lái)管窺政黨(中國(guó)共產(chǎn)黨)與國(guó)有企業(yè)的聯(lián)系，并分析其在中國(guó)國(guó)情下的政治意蘊(yùn)和法理基礎(chǔ)。考察中國(guó)的政黨、階級(jí)與所有制可知，黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、黨組織參與國(guó)有企業(yè)治理現(xiàn)在并且將來(lái)也會(huì)一以貫之，從國(guó)企所有權(quán)、利益相關(guān)者理論、路徑依賴?yán)碚摰冉嵌染商皆雌浞ɡ?。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，需要將黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理放置于一種更為規(guī)范的進(jìn)路來(lái)考察，可從注重黨內(nèi)法規(guī)、政策與法律的銜接和協(xié)調(diào)，確立法律原則基準(zhǔn)，分類參與區(qū)別對(duì)待等三個(gè)方面達(dá)致法治化、規(guī)范化。

黨組織 國(guó)有企業(yè)治理 法治邏輯 “政治—企業(yè)”聯(lián)系

遍觀世界各國(guó)，國(guó)有企業(yè)(政府企業(yè))數(shù)量或多或少、形式或類或異，存在于政治背景、市場(chǎng)體制、文化淵源不同的諸多經(jīng)濟(jì)體之中，并且在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)仍將繼續(xù)存在下去，發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、英國(guó)，轉(zhuǎn)軌國(guó)家如俄羅斯、波蘭，均概莫能外。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)之于中國(guó)則意義更為凸顯，“一個(gè)公有制占主體，一個(gè)共同富裕，這是我們所必須堅(jiān)持的社會(huì)主義的根本原則”*《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，2001年，第111頁(yè)。，“國(guó)有企業(yè)是社會(huì)主義革命與建設(shè)的產(chǎn)物，在實(shí)踐社會(huì)主義公有制的同時(shí)，體現(xiàn)著工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)地位，是中國(guó)社會(huì)主義制度基本結(jié)構(gòu)的重要支撐力量”*林尚立：《階級(jí)、所有制與政黨：國(guó)有企業(yè)黨建的政治學(xué)分析》，《天津社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。。如憲法序言中所言：“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下……不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制……”中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)核心，而國(guó)有企業(yè)發(fā)展則關(guān)系到中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政之經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以，國(guó)有企業(yè)黨建工作始終是黨執(zhí)政興國(guó)重而又重之問(wèn)題，歷次黨章修改、重大改革決議等頂層設(shè)計(jì)中都有涉及。

2016年10月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，開(kāi)創(chuàng)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)新局面。值得關(guān)注的是講話中提到“把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位”*新華社：《習(xí)近平在全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào):堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖》，http://news.xinhuanet.com/2016-10/11/c_1119697415.htm，2017年3月20日訪問(wèn)。。這表明，在堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的原則一以貫之的前提下，與之前國(guó)有企業(yè)黨建頂層部署不同的是，明確提出黨組織的法定地位問(wèn)題。這實(shí)質(zhì)上是習(xí)近平同志在提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”方略后，運(yùn)用“法治思維”治國(guó)理政的典型體現(xiàn)和實(shí)踐推行；同時(shí)，還隱含了一個(gè)更為深刻的命題，即對(duì)于長(zhǎng)期以來(lái)黨組織實(shí)質(zhì)主導(dǎo)或參與國(guó)有企業(yè)治理之事實(shí)的一種法治化反思和合法性承認(rèn)。那么，在全面深化改革和推進(jìn)依法治國(guó)的宏大背景下，如何實(shí)現(xiàn)黨組織內(nèi)嵌國(guó)有企業(yè)治理的法治化、規(guī)范化，也是法學(xué)界所面臨的一個(gè)新課題、新挑戰(zhàn)。在理論研究層面，對(duì)于國(guó)有企業(yè)黨建問(wèn)題研究頗多，但是對(duì)于黨組織內(nèi)嵌國(guó)有企業(yè)治理法治化問(wèn)題則著述寥寥。因此，本文試圖從多個(gè)角度出發(fā)，闡釋黨組織內(nèi)嵌國(guó)有企業(yè)治理在現(xiàn)實(shí)國(guó)情下的內(nèi)在合理性和法理基礎(chǔ)，以及如何實(shí)現(xiàn)法治化的未來(lái)框架。

一、“政治—企業(yè)”聯(lián)系之客觀性：多維度的考察

一般認(rèn)為，公司是一種經(jīng)濟(jì)和法律組織，我們也習(xí)慣運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律思維來(lái)建構(gòu)公司的運(yùn)行框架，而政治、社會(huì)要素對(duì)企業(yè)治理之影響往往會(huì)被忽略。但如列寧所言“政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)”，作為當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最主要主體組織形式的企業(yè)，不可避免或主動(dòng)或被動(dòng)地與政治產(chǎn)生聯(lián)系。事實(shí)上，并非一般企業(yè)與政治沒(méi)有聯(lián)系，恰恰可能是我們忽略了這種客觀存在的聯(lián)系，正如馬克·羅伊寫道：“盡管政治社會(huì)條件的變化深刻影響著公司、所有權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理安排的產(chǎn)生和發(fā)展，但這些影響大公司成立和存在形式的政治與社會(huì)條件卻沒(méi)有得到仔細(xì)的審視，或者甚至可以說(shuō)這種檢視根本不存在”*馬克·羅伊：《公司治理的政治維度：政治環(huán)境與公司影響》，陳宇峰等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年，第1頁(yè)，第3頁(yè)。。

欲全面、深刻地理解企業(yè)組織的生成與運(yùn)行邏輯，絕不能遺忘政治性決定因素，它“就像月亮決定潮汐一樣強(qiáng)烈地影響著企業(yè)的運(yùn)作”*馬克·羅伊：《公司治理的政治維度：政治環(huán)境與公司影響》，陳宇峰等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年，第1頁(yè)，第3頁(yè)。。而從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，黨組織參與國(guó)有企業(yè)治理是中國(guó)“政治—企業(yè)”聯(lián)系的典型表征，因此，本部分從縱向、橫向、一般到特殊等三個(gè)層面考察“政治—企業(yè)”聯(lián)系的客觀性和普遍性，以期為黨組織內(nèi)嵌國(guó)有企業(yè)治理提供一種更為普適性的視角。

(一)“政治—企業(yè)”聯(lián)系的縱向考察：政商關(guān)系的視角

“政治—企業(yè)”之關(guān)系，在現(xiàn)代企業(yè)尚未產(chǎn)生的古代，一定程度上仍可從政商關(guān)系中管窺一二，兩者之間誰(shuí)占優(yōu)勢(shì)、由誰(shuí)主導(dǎo)、誰(shuí)捕獲誰(shuí)取決于兩者之間的博弈與斗爭(zhēng)。*參見(jiàn)蔣大興：《公司法的政治約束——一種政治解釋的路徑》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期。在西方，政府與商人關(guān)系之主導(dǎo)權(quán)在歷史長(zhǎng)河中可謂各擅勝場(chǎng)、攻守易位，在中世紀(jì)晚期商人地位的崛起與商人法的勃興，正是源于彼時(shí)世俗國(guó)家政治權(quán)力逐漸薄弱。而在中國(guó)數(shù)千年歷史進(jìn)程中，政治權(quán)力始終占據(jù)主導(dǎo)，封建時(shí)代的全部經(jīng)濟(jì)關(guān)系都籠罩在政治統(tǒng)治之下，而這種統(tǒng)治關(guān)系在農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、商業(yè)中均有明顯體現(xiàn)。*參見(jiàn)蔣大興：《國(guó)企改革、國(guó)家所有權(quán)的法律迷思》，吳越主編：《公司治理：國(guó)企所有權(quán)與治理目標(biāo)》，法律出版社，2006年，第38-42頁(yè)。在農(nóng)業(yè)方面，毫無(wú)疑問(wèn)封建國(guó)家對(duì)土地及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料控制極其嚴(yán)密，也是統(tǒng)治基礎(chǔ)之所在，“普天之下，莫非王土”就是最有力的表述，“在這里，國(guó)家就是最高的地主；在這里，主權(quán)就是在全國(guó)范圍內(nèi)集中的土地所有權(quán)”*《資本論》第3卷，人民出版社，1975年，第891頁(yè)。。在手工業(yè)領(lǐng)域，官營(yíng)形式在“為官所有、所管、所用”的特征下占支配地位，官營(yíng)手工業(yè)一方面保證和維持整個(gè)國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)所需的主要和絕大部分手工業(yè)品的供應(yīng)；另一方面，它控制著社會(huì)最重要的生產(chǎn)和生活用品如鹽鐵的生產(chǎn)。*參見(jiàn)劉澤華，等：《專制權(quán)力與中國(guó)社會(huì)》，吉林文史出版社，1988年，第151頁(yè)。在商業(yè)領(lǐng)域，雖然“重農(nóng)抑商”一直是古代意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域宣揚(yáng)的社會(huì)主流價(jià)值觀，但所謂“抑商”也主要抑制可能威脅到既存的政治權(quán)威和價(jià)值體系的私商，政治管控下的官商仍然是統(tǒng)治階級(jí)控制社會(huì)產(chǎn)品流通、進(jìn)而強(qiáng)化人身支配的重要手段，通過(guò)利用政府雄厚資本、政府專賣、征稅設(shè)卡等方式來(lái)強(qiáng)化官營(yíng)商業(yè)、限制私商。中國(guó)文明在幾千年的延續(xù)更迭過(guò)程中，政權(quán)統(tǒng)治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基本保持了一種較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，行政治理上追求集權(quán)統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)商業(yè)關(guān)系上保持政治權(quán)力的強(qiáng)烈干預(yù)或參與，并且這種模式一直延續(xù)至近代乃至現(xiàn)代，一直潛移默化地影響“政治—企業(yè)”之間的關(guān)系。

在近代，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)可謂嘗試突破“政治—企業(yè)”聯(lián)系桎梏之先河，在檢討官營(yíng)或官辦企業(yè)之弊端的背景下，提出“官督商辦”，試圖一定程度上疏離“政治—企業(yè)”間的距離。但是實(shí)踐證明，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)之努力仍然未能擺脫政治權(quán)力強(qiáng)力介入企業(yè)之慣性，“作為官方經(jīng)理人兼投資者，他們自然就有混淆政府和官僚控制的傾向，并背離為國(guó)效勞的目的，去尋求個(gè)人私利”*陳錦江：《清末現(xiàn)代企業(yè)與官商關(guān)系》，王笛、張箭譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1997年，第91頁(yè)。，導(dǎo)致“官督商辦”不得不變?yōu)椤肮偕毯限k”，最終洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的失敗也意味著這種嘗試之終結(jié)。在整個(gè)風(fēng)云變幻的20世紀(jì)的中國(guó)，尤其是民國(guó)時(shí)期，政商關(guān)系始終是影響整個(gè)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)格局的一根潛在線索，官僚資本主義之興盛就是明證。*參見(jiàn)馮筱才：《民國(guó)時(shí)期的政商關(guān)系》，http://money.163.com/15/0512/10/APDJU62P00253B0H.html#，2017年3月21日訪問(wèn)。即便在中華人民共和國(guó)成立后，政商關(guān)系、“政治—企業(yè)”聯(lián)系也依然存在，圍繞政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)之間關(guān)系和國(guó)有企業(yè)改革的動(dòng)態(tài)變化而嬗變，從改革開(kāi)放前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下相對(duì)簡(jiǎn)單的政商關(guān)系，到改革開(kāi)放后政商關(guān)系的漸次演變，再到國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下新型健康政商關(guān)系的塑造。*邱實(shí)，趙暉：《國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政商關(guān)系的演變和發(fā)展》，《人民論壇》2015年第5期。

從政商關(guān)系視角來(lái)看，歷史證明“政治—企業(yè)”聯(lián)系已然內(nèi)化為我國(guó)超穩(wěn)定政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之特質(zhì)，根植于社會(huì)現(xiàn)實(shí)和文化土壤之中，滲透在政治發(fā)展史之始終。我們不能因其易與“權(quán)錢交易、政治腐敗”聯(lián)想在一起而聞之色變，或者避而不談實(shí)則掩耳盜鈴，正確做法是正視這種聯(lián)系，并在當(dāng)前市場(chǎng)化、法治化圖景下重塑、規(guī)范這種聯(lián)系。

(二)“政治—企業(yè)”聯(lián)系的橫向考察：比較的視角

我國(guó)政商關(guān)系、“政治—企業(yè)”聯(lián)系源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，但是從更廣闊范圍看，“企業(yè)建立政治聯(lián)系的現(xiàn)象在全世界普遍存在”*張奇峰，等：《企業(yè)政治聯(lián)系研究述評(píng)》，《會(huì)計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2013年第6期。。盡管在西方企業(yè)發(fā)展史上，自由企業(yè)制度或“企業(yè)自治”被奉為圭臬，企業(yè)與政治/政黨保持足夠的距離是實(shí)現(xiàn)企業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)、自由發(fā)展的基石。但是，實(shí)踐中并非如此，企業(yè)不僅是商業(yè)工具，也是政治的工具，無(wú)法脫離政治而存在。而經(jīng)濟(jì)學(xué)家也較早地在關(guān)注政治與企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)，并逐漸形成一個(gè)固定術(shù)語(yǔ)“政治聯(lián)系企業(yè)”(Politically-Connected Firms)。Faccio Mara是最早開(kāi)始并持續(xù)關(guān)注兩者相關(guān)性研究的學(xué)者之一，其在2002年對(duì)42個(gè)國(guó)家包含的19884家企業(yè)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，議會(huì)與政府官員和企業(yè)股東、高管之間重疊的情形非常普遍，有532家屬于政治聯(lián)系企業(yè)；有政治聯(lián)系的企業(yè)往往能享受到更便捷的舉債融資、更低的稅負(fù)和更高的市場(chǎng)占有率；與政治聯(lián)系越緊密，企業(yè)越能獲得更多利益；腐敗率高的國(guó)家相較于腐敗率低的國(guó)家，與政治的聯(lián)系帶來(lái)的利益所實(shí)現(xiàn)的價(jià)值更高。*Faccio Mara, “Politically-Connected Firms: Can They Squeeze the State?”，Social Science Electronic Publishing, 2002, volume 96(1):369-386(18).在后續(xù)的研究中，他又將樣本擴(kuò)充到47個(gè)國(guó)家的20202個(gè)企業(yè)之中，發(fā)現(xiàn)有541家屬于政治聯(lián)系企業(yè)，高層政客和政黨也會(huì)與企業(yè)產(chǎn)生聯(lián)系；除了腐敗水平之外，相對(duì)于對(duì)官員行為有更多嚴(yán)格限制的國(guó)家，外國(guó)投資壁壘更高、系統(tǒng)更透明的國(guó)家企業(yè)與政府聯(lián)系的情況更為普遍；并在資產(chǎn)利潤(rùn)、股東權(quán)益報(bào)酬率、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量等多方面對(duì)有、無(wú)政治聯(lián)系的兩類企業(yè)進(jìn)行了比較；此外，樣本國(guó)家的選取廣泛且有代表性，發(fā)展中國(guó)家如巴西、哥倫比亞、印度等，發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等，均普遍存在政治聯(lián)系企業(yè)的現(xiàn)象，盡管程度和表現(xiàn)形式不同，但不可否認(rèn)在自由企業(yè)制度較為推崇的國(guó)家，也不能完全避免和否認(rèn)政治聯(lián)系企業(yè)的發(fā)生。*Faccio M., “Politically Connected Firms”，Social Science Electronic Publishing, 2006, 96(1):369-386；Faccio M.， “Differences between Politically Connected and Nonconnected Firms: A Cross-Country Analysis”， Financial Management, 2010, 39(3):905-928； Chaney P. K., Faccio M., Parsley D., “The quality of accounting information in politically connected firms”， Ssrn Electronic Journal, 2010, 51(1):58-76.還有學(xué)者在Faccio Mara的研究基礎(chǔ)上做了進(jìn)一步推進(jìn)，發(fā)現(xiàn)不僅在法律體系脆弱和腐敗高發(fā)的國(guó)家，政治聯(lián)系對(duì)于企業(yè)價(jià)值顯著；而且在以金融市場(chǎng)發(fā)達(dá)、法制健全如美國(guó)者，政治聯(lián)系對(duì)于公共企業(yè)依然有滲透性的影響。該研究選取了S&P500家公司為樣本，這些公司被劃分為與民主黨有關(guān)聯(lián)、與共和黨有關(guān)聯(lián)兩類，在2000年大選共和黨獲勝之時(shí)，兩類企業(yè)收益差別明顯，與共和黨有聯(lián)系的企業(yè)收益上升，反之則下降；而且，往往一個(gè)有政治聯(lián)系的董事會(huì)成員的任命，伴隨著該企業(yè)股價(jià)的明顯上升；上述影響對(duì)于更大企業(yè)更加明顯。*Goldman E., Rocholl J., So J., “Do Politically Connected Boards Affect Firm Value?”， Review of Financial Studies, 2006, 22(6):2331-2360.

從上述研究不難看出，在全球范圍內(nèi)，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，“政治—企業(yè)”聯(lián)系乃至政黨與企業(yè)聯(lián)系廣泛存在，程度或輕或重，形式多樣不一。而在我國(guó)來(lái)說(shuō)，企業(yè)與政治/政黨建立聯(lián)系或許更加凸顯重要性和普遍化。處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期的我國(guó)，政府對(duì)市場(chǎng)的管控力度仍然較大，對(duì)于關(guān)鍵資源的分配仍然處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，“差序格局”的文化傳統(tǒng)影響下親疏遠(yuǎn)近對(duì)待方式不同，*參見(jiàn)費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1985年。再加上法律規(guī)范、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、金融制度等建構(gòu)不完善，使得尋求與政治建立聯(lián)系成為影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)價(jià)值的重要資源。*Fisman R.， “Estimating the Value of Political Connections”， American Economic Review, 2001, 94(4):1095-1102.當(dāng)然，關(guān)于我國(guó)“政治—企業(yè)”聯(lián)系的進(jìn)一步論述和相應(yīng)例證將在下文進(jìn)一步展開(kāi)。

(三)“政治—企業(yè)”聯(lián)系的類型化考察：一般到特殊的視角

在對(duì)國(guó)外、國(guó)內(nèi)進(jìn)行比較考察后，我們?cè)倩氐街袊?guó)，從一般性與特殊性視角來(lái)檢視我國(guó)民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)的政治聯(lián)系企業(yè)之現(xiàn)實(shí)?！罢巍髽I(yè)”產(chǎn)生聯(lián)系從根本誘因來(lái)說(shuō)，源于公權(quán)力尤其是行政權(quán)力擁有對(duì)于私人部門之企業(yè)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)干預(yù)之權(quán)限。政府干預(yù)企業(yè)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)理由就在于市場(chǎng)缺陷，當(dāng)市場(chǎng)中出現(xiàn)缺陷，這些缺陷包含自然壟斷、自然資源干預(yù)、破壞性競(jìng)爭(zhēng)、外部性、信息不對(duì)稱等，而且這些缺陷會(huì)產(chǎn)生人們不希望的結(jié)果時(shí)，政府就有理由進(jìn)行干預(yù)；再加上其他的社會(huì)、政治原因，如生活質(zhì)量的要求、保護(hù)個(gè)人權(quán)利、國(guó)家和全球問(wèn)題的解決等，使得政府干預(yù)不斷增加。以美國(guó)為例，政府與企業(yè)關(guān)系的范圍就包含政府制定游戲規(guī)則、政府是企業(yè)產(chǎn)品的主要購(gòu)買者、政府利用其簽約的權(quán)力迫使企業(yè)做政府需要的事情、政府促進(jìn)和資助企業(yè)、政府擁有大量的設(shè)備和財(cái)富、政府是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的建筑設(shè)計(jì)師、政府直接管理私有企業(yè)的各個(gè)方面、政府是社會(huì)良知的代表、從滿足社會(huì)需要出發(fā)進(jìn)行資源再分配、政府是國(guó)家安全的保衛(wèi)者。*喬治·斯蒂納，約翰·斯蒂納：《企業(yè)、政府與社會(huì)》，張志強(qiáng)、王春香譯，華夏出版社，2002年，第301-304頁(yè)、312-313頁(yè)。政府對(duì)于私人企業(yè)干預(yù)之全面和深刻可見(jiàn)一斑，經(jīng)濟(jì)自由、企業(yè)自治如美國(guó)者尚且如此，更不要說(shuō)具有高度集權(quán)政府經(jīng)濟(jì)管控傳統(tǒng)的中國(guó)。在現(xiàn)代中國(guó)民營(yíng)企業(yè)商業(yè)體系中，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境仍然與政治、政府的公共政策有實(shí)質(zhì)且重要的依存關(guān)系，政府對(duì)重要資源的掌控、相關(guān)公共政策的制定、稅收優(yōu)惠的確立均會(huì)對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生巨大影響，“政治市場(chǎng)對(duì)于企業(yè)發(fā)展的意義絲毫不亞于產(chǎn)品市場(chǎng)”*王亮，趙定濤：《企業(yè)-政府互動(dòng)依賴關(guān)系與企業(yè)政治行為》，《公共管理學(xué)報(bào)》2006年第3期。，因此，現(xiàn)在中國(guó)民營(yíng)企業(yè)戰(zhàn)略管理中，競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容就是企業(yè)政治行為。經(jīng)濟(jì)學(xué)界和管理學(xué)界已有不少研究通過(guò)實(shí)證分析政治聯(lián)系對(duì)于民營(yíng)企業(yè)價(jià)值收益、績(jī)效、戰(zhàn)略選擇、財(cái)務(wù)活動(dòng)、會(huì)計(jì)信息等方面的影響；*黃嘉欣，等：《民營(yíng)企業(yè)的政治聯(lián)系與民營(yíng)企業(yè)成長(zhǎng)》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第12期；張奇峰，等：《企業(yè)政治聯(lián)系研究述評(píng)》，《會(huì)計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2013年第6期。而為了獲得有利的外部環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，企業(yè)就會(huì)制定相應(yīng)的政治策略，通過(guò)政治參與、政治經(jīng)營(yíng)、政府關(guān)聯(lián)等方式，建立和提升自身政治資源。*參見(jiàn)衛(wèi)武：《中國(guó)環(huán)境下企業(yè)政治資源、政治策略和政治績(jī)效及其關(guān)系研究》，《管理世界》2006年第2期。

但是需要注意的是，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，由于所有制結(jié)構(gòu)的不同，政治聯(lián)系建立的途徑自然不相同，國(guó)有企業(yè)國(guó)家所有制性質(zhì)使其天然地、被動(dòng)地會(huì)與政治存在聯(lián)系，民營(yíng)企業(yè)建立政治聯(lián)系的方式則多種多樣，而這種不同途徑也會(huì)對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生不同影響。*江雅雯，等：《政治聯(lián)系、制度因素與企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)》，《南方經(jīng)濟(jì)》2011年第11期。對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，剖析其政治聯(lián)系則需厘清公眾、政府、國(guó)有企業(yè)三者關(guān)系。*參見(jiàn)邁克爾·J. 溫考普：《政府公司的法人治理》，高明華譯校，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010年，第7-9頁(yè)，第3頁(yè)。在公眾和國(guó)有企業(yè)之間，一方面公眾是國(guó)有企業(yè)的剩余索取者，至少?gòu)睦碚撋蟻?lái)說(shuō)，公眾擁有如經(jīng)營(yíng)性公司的股東一樣對(duì)國(guó)有企業(yè)支付公司固定收益后的剩余回報(bào)權(quán)(盡管這種機(jī)會(huì)很小)；另一方面，公眾也是國(guó)有企業(yè)所提供的商品或服務(wù)的接受者。在政府與國(guó)有企業(yè)之間，政府既是政府公司的股東又是國(guó)有企業(yè)的規(guī)制者，決定政府公司存在和經(jīng)營(yíng)的法律環(huán)境因素，還是國(guó)有企業(yè)的主要消費(fèi)者和主要貸款者。此外，還存在一個(gè)不可避免的沖突，作為股東時(shí)的政府，最大化公司的價(jià)值符合其利益訴求，但政府也是公眾利益的維護(hù)者，需要以最大化社會(huì)福利為責(zé)任；以上兩種地位也造成政治過(guò)度介入國(guó)有企業(yè)的治理和經(jīng)營(yíng)。從上述分析可見(jiàn)，國(guó)有企業(yè)的政治聯(lián)系絕非如一般民營(yíng)企業(yè)與政治間規(guī)制與被規(guī)制那么簡(jiǎn)單，基于不同的角色定位，國(guó)有企業(yè)與政治間的聯(lián)系，可能會(huì)存在多個(gè)關(guān)系域，需要我們更為慎重和透徹地審視。

(四)小結(jié)

我們暫且放下政治與企業(yè)聯(lián)系會(huì)存在的管制俘獲、官商勾結(jié)抑或高發(fā)腐敗等弊端的爭(zhēng)論，放下對(duì)企業(yè)自治、自主經(jīng)營(yíng)、自由市場(chǎng)的絕對(duì)追求，用一種更為客觀、冷靜、現(xiàn)實(shí)的眼光去審視“政治—企業(yè)”聯(lián)系。不難發(fā)現(xiàn)，它在全世界都普遍存在，浸潤(rùn)于我國(guó)文化和價(jià)值土壤之中，并至今影響著包含民營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)戰(zhàn)略和活動(dòng)，不管承認(rèn)與否，“政治—企業(yè)”聯(lián)系對(duì)于企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)都是一種普遍性的“事實(shí)存在”，甚至是一種“政治定律”*參見(jiàn)蔣大興：《公司法的政治約束——一種政治解釋的路徑》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期。。

在承認(rèn)“政治—企業(yè)”普遍性與客觀性的視閾下，我們?cè)賮?lái)審視政黨(中國(guó)共產(chǎn)黨)——中國(guó)最典型的政治生態(tài)——參與或內(nèi)嵌國(guó)有企業(yè)治理，并產(chǎn)生國(guó)有企業(yè)的政黨聯(lián)系，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)這種聯(lián)系的特殊性，再通過(guò)法治途徑規(guī)范并治理這種聯(lián)系，就不會(huì)顯得突兀和令人不解，也具有更強(qiáng)的正當(dāng)性和適用性。

二、中國(guó)視野下黨組織內(nèi)嵌國(guó)有企業(yè)治理：政治現(xiàn)實(shí)與法理探源

(一)階級(jí)、所有制與政黨：黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理的政治意蘊(yùn)

即使是在20世紀(jì)八九十年代的私有化改革浪潮之后，政府公司(國(guó)有企業(yè))在世界許多經(jīng)濟(jì)體中仍然發(fā)揮著關(guān)鍵作用，西方經(jīng)濟(jì)體中政府公司在自然壟斷性質(zhì)的市場(chǎng)中普遍存在，而在新興經(jīng)濟(jì)體中政府公司甚至將發(fā)揮更重要的作用。*參見(jiàn)邁克爾·J. 溫考普：《政府公司的法人治理》，高明華譯校，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010年，第7-9頁(yè)，第3頁(yè)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下中國(guó)的國(guó)有企業(yè)，與絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)體的政府公司則又存在更為根本的區(qū)分。

欲科學(xué)地面對(duì)和分析國(guó)有企業(yè)治理中黨組織的定位，中國(guó)特定的政黨制度、生產(chǎn)方式、所有制結(jié)構(gòu)是我們必須要考慮的重要因素，正如馬克思所指出的，“經(jīng)驗(yàn)的觀察在任何情況下都應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)驗(yàn)來(lái)揭示社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)同生產(chǎn)的聯(lián)系，而不應(yīng)當(dāng)帶有任何神秘和思辨的色彩”*《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社，1995年，第71頁(yè)，第144頁(yè)。。觀察中國(guó)的建設(shè)與發(fā)展，國(guó)有企業(yè)及其資產(chǎn)一方面代表了我國(guó)的公有制之取向，其特定的組織形態(tài)是生產(chǎn)資料公有制的有力擔(dān)當(dāng)者，奠定了國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度乃至政治制度之基礎(chǔ)；另一方面國(guó)有企業(yè)也容蓄大量工人而代表工人階級(jí)，又因工人階級(jí)在我國(guó)政治區(qū)劃中的特定地位，決定了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義之國(guó)家性質(zhì)，反過(guò)來(lái)，國(guó)有企業(yè)的發(fā)展也為工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)地位的保障提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和關(guān)鍵平臺(tái)。*參見(jiàn)林尚立：《階級(jí)、所有制與政黨：國(guó)有企業(yè)黨建的政治學(xué)分析》，《天津社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。從中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政來(lái)看，國(guó)有企業(yè)的意義突出。我國(guó)社會(huì)主義制度得以確立很大程度上歸功于國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展。從一定意義上講，國(guó)有企業(yè)建設(shè)的重要性不亞于社會(huì)主義制度建設(shè)，中國(guó)共產(chǎn)黨的基本使命是領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民建設(shè)和鞏固社會(huì)主義制度，所以，國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略意義重大，是保障并鞏固提升黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)、制度、階級(jí)基礎(chǔ)。

所以，國(guó)有企業(yè)在誕生之初就與中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政、社會(huì)主義制度以及我國(guó)國(guó)家政權(quán)組織形式緊密聯(lián)系在一起，共同鑄就了國(guó)家運(yùn)行的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和基本樣態(tài)，成為中國(guó)特色的邏輯原點(diǎn)和堅(jiān)定基石。盡管改革開(kāi)放后變化日新月異，但只要這種基本結(jié)構(gòu)不變，國(guó)有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)就是“根”和“魂”，黨組織內(nèi)嵌國(guó)有企業(yè)治理也就是應(yīng)有、不變之義。

(二)黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理的法理探源

政治正確并非完全能夠解釋黨組織內(nèi)嵌國(guó)有企業(yè)的合理性，除此之外，我們?nèi)匀荒軌驈囊恍﹤?cè)面發(fā)現(xiàn)并論證它法理上的正當(dāng)性。

1.國(guó)企所有權(quán)與黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理

一般意義上的所有權(quán)將其進(jìn)行法律抽象之后，可概括為占有、使用、收益、處分并不受他人干涉等權(quán)能，國(guó)家所有權(quán)除了具備一般所有權(quán)的特征之外，還因全社會(huì)成員共有之特質(zhì)而有不同之處?！皣?guó)家所有權(quán)是社會(huì)全體成員共同占有生產(chǎn)資料的所有制形式在法律上的反映”*楊麗萍：《論國(guó)有企業(yè)中的國(guó)家所有權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2000年第4期。，從根本上來(lái)看，生產(chǎn)資料的真正所有者是社會(huì)全體成員，但是由于社會(huì)全體成員數(shù)量眾多、獨(dú)立分散、無(wú)法集合行使所有權(quán)，為了保護(hù)生產(chǎn)資料的安全、不被私人侵蝕，于是法律上將國(guó)家確立為生產(chǎn)資料的唯一所有人。*參見(jiàn)陳旭琴：《論國(guó)家所有權(quán)的法律性質(zhì)》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2001年第2期。此時(shí)，國(guó)家作為一個(gè)政治實(shí)體，進(jìn)行組織生產(chǎn)活動(dòng)自然具有行政特征，并且國(guó)家多數(shù)時(shí)候也通過(guò)行政決策和行政手段來(lái)行使所有權(quán)、分配收益以求惠及全民，所以國(guó)家所有權(quán)具有政治性或行政性。而對(duì)于社會(huì)主義公有制國(guó)家來(lái)說(shuō)，國(guó)家所有權(quán)的行政性更為凸顯，如馬克思所言，“在每個(gè)歷史時(shí)代中所有權(quán)以各種不同的方式、在完全不同的社會(huì)關(guān)系下面發(fā)展著”*《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社，1995年，第71頁(yè)，第144頁(yè)。。在中華人民共和國(guó)成立后實(shí)施的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制中，國(guó)家作為國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有人直接組織和管理所有生產(chǎn)資料，國(guó)家所有權(quán)的政權(quán)屬性不斷強(qiáng)化、財(cái)產(chǎn)屬性不斷弱化；當(dāng)然，這種情況在改革開(kāi)放后逐漸改變，越來(lái)越多地強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性和私法調(diào)整。

國(guó)有企業(yè)在我國(guó)實(shí)質(zhì)上是“社會(huì)主義全民所有制企業(yè)”的簡(jiǎn)稱，憲法中規(guī)定國(guó)有經(jīng)濟(jì)就是社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，所以國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)有財(cái)產(chǎn)的重要載體就是國(guó)有企業(yè)，那么國(guó)企所有權(quán)就是國(guó)家所有權(quán)的重要組成部分，國(guó)企所有權(quán)當(dāng)然也兼具財(cái)產(chǎn)性和政治性，并且這種兩種性質(zhì)在國(guó)有企業(yè)發(fā)展不同階段也表征和強(qiáng)度不同。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)企所有權(quán)，毫無(wú)疑問(wèn)完全服從于國(guó)家意志，行政支配性占據(jù)國(guó)企運(yùn)轉(zhuǎn)的主流。伴隨著1980年代國(guó)企改革轟轟烈烈地展開(kāi)和不斷深化，尤其是建立現(xiàn)代企業(yè)制度在國(guó)企改革目標(biāo)中的明確、產(chǎn)權(quán)清晰作為前提的提出，諸多國(guó)企的改革方案、政策措施乃至法律設(shè)計(jì)，均或多或少、自覺(jué)或不自覺(jué)地將國(guó)企所有權(quán)和一般所有權(quán)等而視之，認(rèn)為國(guó)企所有權(quán)也能在現(xiàn)代企業(yè)制度框架下平等經(jīng)營(yíng)、平等適用，這樣還能破解“政企不分”之難題*參見(jiàn)王軍：《國(guó)企改革與國(guó)家所有權(quán)神話》，《中外法學(xué)》2005年第3期。。我國(guó)《公司法》設(shè)計(jì)的企業(yè)制度統(tǒng)一適用于國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)，即是這種理念信條的集中體現(xiàn)。在這個(gè)階段，國(guó)企所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)性得以彰顯，并以此作為國(guó)企改革的重要抓手、提升國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率。

盡管如此，我們真的能摒棄或否認(rèn)國(guó)企所有權(quán)的政治性而實(shí)現(xiàn)國(guó)企與私企“同一”經(jīng)營(yíng)嗎？答案顯然是否定的。國(guó)有企業(yè)屬全民所有，這種所有權(quán)的成本和收益難以準(zhǔn)確量化到個(gè)人，全民也只是一個(gè)不可分割、抽象的集合概念，單獨(dú)個(gè)體無(wú)法獲知其份額所有權(quán)，無(wú)法像一般股東那樣行使表決權(quán)、收益權(quán)及承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，并且只能由國(guó)家代理行使所有權(quán)，所以國(guó)企所有權(quán)也必須通過(guò)公共權(quán)力、政治安排來(lái)分配收益和風(fēng)險(xiǎn)。從宏觀上看，需要通過(guò)政治機(jī)制而不單單是公司治理機(jī)制來(lái)約束國(guó)企所有權(quán)行使的行為，比如全民選舉人大代表組成權(quán)力機(jī)關(guān)，權(quán)力機(jī)關(guān)任命或委派政府機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)企進(jìn)行監(jiān)管和制約，比如國(guó)企在所有權(quán)結(jié)構(gòu)、具體運(yùn)營(yíng)、發(fā)展結(jié)構(gòu)等方面帶有明顯的行政化治理色彩*參見(jiàn)蔣大興：《國(guó)企為何需要行政化的治理——一種被忽略的效率性解釋》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第5期。；從微觀上看，應(yīng)當(dāng)保障全民中的任何人都可以通過(guò)合法的途徑對(duì)國(guó)企的治理行使監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)*參見(jiàn)吳越：《國(guó)企所有權(quán)四重奏與治理目標(biāo)論戰(zhàn)》，吳越主編：《公司治理：國(guó)企所有權(quán)與治理目標(biāo)》，法律出版社，2006年，第19-32頁(yè)。。

黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、黨組織內(nèi)嵌國(guó)有企業(yè)治理，實(shí)質(zhì)上也是控制國(guó)企所有權(quán)行使、保障全民權(quán)益不被破壞的一種宏觀政治安排和微觀監(jiān)督方式?！饵h章》中明確中國(guó)共產(chǎn)黨代表中國(guó)最廣大人民的根本利益，黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)就代表了一種約束國(guó)企所有權(quán)行使的宏觀安排；而各級(jí)黨組織內(nèi)嵌各級(jí)國(guó)企治理之中則更多地體現(xiàn)為黨組織可以代表全民對(duì)國(guó)企的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和追責(zé)，而民眾也可直接就國(guó)有企業(yè)人事、運(yùn)營(yíng)、治理中的問(wèn)題向黨組織舉報(bào)或提建議，實(shí)質(zhì)上也拓寬了民眾的監(jiān)督建議途徑。

2.利益相關(guān)者理論與黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理

長(zhǎng)期以來(lái)，公司治理遵循“股東中心主義”，股東理所當(dāng)然地享有企業(yè)剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)。但是20世紀(jì)60年代以來(lái)，伴隨著企業(yè)經(jīng)營(yíng)中職業(yè)經(jīng)理人的大量出現(xiàn)、人力及技術(shù)資本在生產(chǎn)要素中的重要性凸顯，再加上對(duì)企業(yè)最大化利潤(rùn)追求的批判和企業(yè)社會(huì)責(zé)任的興起，以及員工糾紛、企業(yè)倫理和環(huán)境管理等問(wèn)題，使得股東中心主義受到越來(lái)越多的質(zhì)疑；如何對(duì)員工、消費(fèi)者、供應(yīng)商、債權(quán)人等利益相關(guān)者在企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中進(jìn)行保護(hù)，也成為需要思考的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。于是，在這種背景下，從利益相關(guān)者角度再審視公司治理的利益相關(guān)者理論就順勢(shì)而生。*李維安，王世權(quán)：《利益相關(guān)者治理理論研究脈絡(luò)及其進(jìn)展探析》，《外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理》2007年第4期。這種理論認(rèn)為，企業(yè)不僅是股東一方的企業(yè)，而且還是利益相關(guān)者的企業(yè)，因?yàn)槔嫦嚓P(guān)者在企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中或是為企業(yè)分擔(dān)了一定的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，或是投入了一定的專用性投資，或是付出了應(yīng)有的代價(jià)，那么企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策時(shí)就不應(yīng)拋開(kāi)這些主體利益，應(yīng)該加以考量并給予適當(dāng)補(bǔ)償或報(bào)酬。*Freeman Edward R., Strategic Management：A Stakeholder Approach，Boston：Pitman, 1984；Blair Margaret M.， Ownership and Control: Rethinking Corporate Governance for the 21st Century，Washington DC: Brookings Institute, 1995．關(guān)于如何界定利益相關(guān)者的范圍，國(guó)外許多學(xué)者進(jìn)行了較為豐富的劃分和表述，并有人進(jìn)行了歸納和梳理，*Mitchell R. K., Agle B. R., Wood D. J., “Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience: Defining the Principle of Who and What Really Counts”， Academy of Management Review, 1997, 22(4):853-886.典型劃分如根據(jù)所有權(quán)、經(jīng)濟(jì)依賴性和社會(huì)利益的三分法，直接與間接利益相關(guān)者、契約型與公眾型利益相關(guān)者的兩分法等，*付俊文，趙紅：《利益相關(guān)者理論綜述》，《首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。擇其一種在下圖中表述。在利益相關(guān)者理論的鋪墊下，企業(yè)社會(huì)責(zé)任研究也逐步完善。*田田，李傳峰：《論利益相關(guān)者理論在企業(yè)社會(huì)責(zé)任研究中的作用》，《江淮論壇》2005年第1期。

類別定義范圍直接利益相關(guān)者與企業(yè)有直接利益或市場(chǎng)關(guān)系的主體股東、企業(yè)員工、債權(quán)人、供應(yīng)商、消費(fèi)者、競(jìng)爭(zhēng)者等間接利益相關(guān)者與企業(yè)有間接利益或非市場(chǎng)關(guān)系的主體政府、政府領(lǐng)導(dǎo)人、社會(huì)團(tuán)體、媒體、一般公眾等

利益相關(guān)者理論對(duì)于國(guó)有企業(yè)治理和黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理當(dāng)然也有極大的“用武之地”。已有學(xué)者著眼利益相關(guān)者理論對(duì)于國(guó)有企業(yè)治理的積極作用，提出國(guó)企治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該破除對(duì)“股東至上”的迷信，實(shí)現(xiàn)一種由利益相關(guān)者合作的共同治理模式，發(fā)動(dòng)工人代表、黨委、債權(quán)人等利益相關(guān)者共同參與決策、互相監(jiān)督制約。*楊瑞龍，周業(yè)安：《論利益相關(guān)者合作邏輯下的企業(yè)共同治理機(jī)制》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》1998年第1期。進(jìn)一步來(lái)看，黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理實(shí)質(zhì)上是協(xié)調(diào)相關(guān)方利益的重要機(jī)制，黨組織中組成人員既有代表國(guó)家所有權(quán)的股東代表，又有企業(yè)管理層，還有一線職工，而且黨組織又天然地與中央或地方政府聯(lián)系緊密，重視社會(huì)公眾利益和公益性目的，這就使得黨組織能夠代表更多方的主體、考量多重利益、著眼全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)、實(shí)現(xiàn)多元化目標(biāo)。

3.路徑依賴?yán)碚撆c黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理

路徑依賴這一命題最先由David和Arthur先后在20世紀(jì)80年代提出，主要是在分析技術(shù)變遷的基礎(chǔ)上，認(rèn)為“路徑依賴是指技術(shù)選擇的不可預(yù)見(jiàn)、難以改變(被鎖住)和缺乏效率的情況”*劉漢民：《路徑依賴?yán)碚撗芯烤C述》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2003年第6期。。后來(lái)，在90年代，諾斯將路徑依賴的研究理路從以技術(shù)變遷為中心向社會(huì)制度變遷進(jìn)行了拓展，他認(rèn)為報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制在制度變遷過(guò)程中依然適用，制度一旦沿著一條具體發(fā)展路線前進(jìn)時(shí)，制度本身的創(chuàng)設(shè)成本、系統(tǒng)外部性、學(xué)習(xí)效應(yīng)、互補(bǔ)活動(dòng)中的協(xié)調(diào)效應(yīng)以及不確定性的適應(yīng)性預(yù)期減少等因素會(huì)增強(qiáng)這一過(guò)程，而循著這既定的路徑，可能會(huì)產(chǎn)生不同的效果。*參見(jiàn)道格拉斯·諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，劉守英譯，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，1994年。路徑依賴更加注重歷史在制度變遷中的重要作用，“人們過(guò)去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”，曾經(jīng)的歷史選擇會(huì)使政治和經(jīng)濟(jì)制度形成特定的發(fā)展模式，伴隨著其他因素的強(qiáng)化，就會(huì)閉鎖于一定發(fā)展路徑的依賴或產(chǎn)生較強(qiáng)的慣性，制度可能會(huì)因進(jìn)入良性軌道中得以循環(huán)優(yōu)化；也可能在錯(cuò)誤軌道上漸行漸遠(yuǎn)，甚至深陷于“泥潭”之中，情況不斷惡化而積重難返。而要實(shí)現(xiàn)對(duì)既定路徑的根本轉(zhuǎn)向，則需要引入較強(qiáng)的外生變量或依靠政治力量。

路徑依賴?yán)碚撎岢鲋螅绕涫瞧湓谏鐣?huì)制度變遷分析視野中的拓展，被廣泛運(yùn)用于各項(xiàng)具體制度的分析框架之中，在公司治理的探索中也引入了路徑依賴?yán)碚?。有?guó)外學(xué)者在分析世界各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體公司所有權(quán)和公司治理時(shí)認(rèn)為，盡管在二戰(zhàn)后的半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，西歐、美國(guó)和日本在經(jīng)濟(jì)、商業(yè)和生活標(biāo)準(zhǔn)方面已經(jīng)趨同，但是所有權(quán)結(jié)構(gòu)上仍然存在差異并且有顯著的路徑依賴。由于路徑依賴，一個(gè)國(guó)家在任何時(shí)點(diǎn)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，都部分地依賴于該國(guó)先前所擁有的結(jié)構(gòu)；相應(yīng)地，如果各國(guó)在先前任何時(shí)點(diǎn)擁有了不同的所有權(quán)結(jié)構(gòu)——由于那時(shí)不同的環(huán)境，或者甚至歷史上的意外事件——這些差異都有可能會(huì)在以后的時(shí)點(diǎn)存續(xù)下去，即使各國(guó)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)變得非常相似。*杰弗里·N. 戈登，馬克·J. 羅主編：《公司治理:趨同與存續(xù)》，趙玲、劉凱譯，北京大學(xué)出版社，2006年，第75-76頁(yè)。也有學(xué)者以更加審慎、務(wù)實(shí)的態(tài)度站在中國(guó)的立場(chǎng)上去思考中國(guó)公司治理中的路徑依賴，比如具體的模式及法律規(guī)則發(fā)展模式等問(wèn)題。*參見(jiàn)鄧峰：《中國(guó)公司治理中的路徑依賴》，《中外法學(xué)》2008年第1期；周天舒：《中國(guó)公司治理法律規(guī)則發(fā)展模式的再探討：一個(gè)路徑依賴的視角》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第3期。對(duì)于國(guó)有企業(yè)改革、國(guó)有企業(yè)治理也有許多人結(jié)合路徑依賴?yán)碚撨M(jìn)行研究，梳理我國(guó)國(guó)企改革進(jìn)程中路徑依賴的客觀存在性，提出優(yōu)化和改進(jìn)建議。*參見(jiàn)崔樹(shù)霖：《國(guó)有企業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度中存在的路徑依賴問(wèn)題分析》，《北京工商大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2004年第5期；湯吉軍，年海石：《國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)變遷、路徑依賴與制度創(chuàng)新》，《江漢論壇》2013年第2期。

從我國(guó)國(guó)有企業(yè)誕生起就脫離不了的黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨組織參與治理，當(dāng)然屬于路徑依賴的一種表現(xiàn)形式，在中國(guó)現(xiàn)有體制下不可能完全打破這種路徑依賴，徹底放棄黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、徹底將黨組織驅(qū)逐出國(guó)企治理場(chǎng)域亦如癡人說(shuō)夢(mèng)，因?yàn)檫@樣可能會(huì)付出巨大的成本甚至破壞國(guó)家的統(tǒng)一與穩(wěn)定，而這種成本或代價(jià)是我們無(wú)法承受之重。所以，應(yīng)理性認(rèn)知這種路徑依賴，在保持政治不變的前提下，盡可能依賴既有制度資源，不斷加以修正和優(yōu)化，使其進(jìn)入良性循環(huán)，推動(dòng)而不是阻礙國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，“要求人們?cè)谥贫茸冞w的目標(biāo)已定的情況下,合理選擇變遷路徑并不斷調(diào)整變遷中出現(xiàn)的偏差，以免進(jìn)入鎖定狀態(tài)”*王仕軍：《國(guó)有企業(yè)改革的路徑依賴與對(duì)策》，《財(cái)經(jīng)研究》1998年第9期。。

三、黨組織參與國(guó)有企業(yè)治理的動(dòng)態(tài)演進(jìn)

國(guó)有企業(yè)黨建、黨組織參與國(guó)企治理從未在國(guó)企變革中缺位，但是其地位、參與方式和工作中心卻并非一成不變，而是隨著經(jīng)濟(jì)改革形勢(shì)、大政方針、實(shí)際需求而不斷自我革新、因時(shí)而變。

第一個(gè)階段為中華人民共和國(guó)成立后到改革開(kāi)放(1978年)以前。中華人民共和國(guó)成立初期根據(jù)《共同綱領(lǐng)》要求國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)中設(shè)立廠長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的管理委員會(huì)；但隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和“一五計(jì)劃”的開(kāi)展，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步確立，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制也開(kāi)始探索，除思政工作外，國(guó)企黨組織還承擔(dān)監(jiān)督、保證生產(chǎn)和行政工作，此時(shí)黨組織職權(quán)和責(zé)任并未明確劃分。

第二個(gè)階段為改革開(kāi)放初期到20世紀(jì)90年代初。在這個(gè)階段，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革逐漸開(kāi)始放松計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的桎梏，國(guó)有企業(yè)自主權(quán)得以松綁并獲得較為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體地位。在堅(jiān)持并完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下一元化領(lǐng)導(dǎo)格局被打破，國(guó)有企業(yè)黨政工作初步分開(kāi)，黨組織逐漸放松對(duì)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)、行政管理活動(dòng)的干預(yù)，強(qiáng)化廠長(zhǎng)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使黨組織的工作中心轉(zhuǎn)到政治、保證監(jiān)督工作。在這一時(shí)期，黨政不分、經(jīng)營(yíng)效率低下的情況得到一定程度的改變。值得一提的是，1988年《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》頒行，正式在法律上確立廠長(zhǎng)責(zé)任制，并且明確國(guó)有企業(yè)基層黨組織的保證監(jiān)督功能*參見(jiàn)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第8條：“中國(guó)共產(chǎn)黨在企業(yè)中的基層組織，對(duì)黨和國(guó)家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行實(shí)行保證監(jiān)督?！薄?/p>

第三個(gè)階段為1993—2012年。1993年黨的十四屆三中全會(huì)號(hào)召建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在國(guó)企改革方面提出轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)，對(duì)國(guó)有企業(yè)治理機(jī)制影響重大，也給黨組織如何與現(xiàn)代企業(yè)制度結(jié)合提出了嶄新的課題，黨組織在國(guó)企治理中的地位確立為現(xiàn)代企業(yè)制度下的政治核心。黨的十四屆四中全會(huì)要求“國(guó)有企業(yè)黨組織要按照黨章規(guī)定的職責(zé)和國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)，開(kāi)展工作”，“要堅(jiān)持發(fā)揮黨組織的政治核心作用，在實(shí)踐中積極探索，逐步完善企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度，改進(jìn)和加強(qiáng)黨的工作”；*中共中央文獻(xiàn)研究室：《十四大以來(lái)重要文件選編》，人民出版社，1996年，第953頁(yè)。將黨組織工作有效融入企業(yè)治理之中，讓政治核心作用發(fā)揮更加科學(xué)化和制度化。在這一階段，《公司法》的制定和修改，確定該法統(tǒng)一適用于一般公司和國(guó)有企業(yè)，其中涉及相關(guān)內(nèi)容也使得黨組織參與國(guó)企治理更加法定化，并以法律的形式確定黨組織的相關(guān)活動(dòng)必要條件應(yīng)當(dāng)由公司提供。比如1993年《公司法》第17條“公司中中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織的活動(dòng)，依照中國(guó)共產(chǎn)黨章程辦理”，并在2005年修訂后第19條作了更進(jìn)一步的規(guī)定*參見(jiàn)《公司法》(2005年)第19條：“在公司中，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，開(kāi)展黨的活動(dòng)。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件。”。

第四個(gè)階段為黨的十八大至今。在這個(gè)階段，為同全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)相協(xié)調(diào)，為解決新時(shí)期國(guó)有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)弱化、淡化、虛化、邊緣化問(wèn)題，在深化國(guó)有企業(yè)改革的同時(shí)，黨的頂層設(shè)計(jì)更加重視國(guó)企黨建、黨組織參與國(guó)企治理的問(wèn)題。多個(gè)中央文件和講話中均予以強(qiáng)調(diào)，要求在國(guó)有企業(yè)章程納入黨建工作要求，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。

從上述梳理至少可以看出幾個(gè)方面的傾向：首先，不論是過(guò)去還是現(xiàn)在，黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、黨組織參與國(guó)企治理從未缺位，也是一種常態(tài)，而且可以預(yù)見(jiàn)的是，在未來(lái)時(shí)間內(nèi)也將繼續(xù)存在，這也印證了本文上面的觀點(diǎn)；其次，黨組織參與國(guó)有企業(yè)治理并非一成不變，而是隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政策走向、社會(huì)發(fā)展等因素的變化，其工作方式、指導(dǎo)思想、參與路徑均會(huì)相應(yīng)調(diào)整、適應(yīng)并與時(shí)俱進(jìn)；最后，對(duì)于黨組織參與國(guó)企治理法治化、規(guī)范化程度不斷深化，越來(lái)越重視黨的關(guān)系的法律調(diào)整，尤其是全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，這一點(diǎn)尤為凸顯。因此，我們當(dāng)前要做的并不是罔顧現(xiàn)實(shí)而試圖脫離黨組織對(duì)于國(guó)企治理的參與，而是在法治背景下、在國(guó)有企業(yè)分類改革環(huán)境下，將黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理置于一種更為規(guī)范的進(jìn)路來(lái)考察，用法治來(lái)推進(jìn)改革，達(dá)到發(fā)揮黨組織優(yōu)勢(shì)、規(guī)避缺陷的目的。

四、黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理的法治進(jìn)路

習(xí)近平在談到改革與法治之關(guān)系時(shí)說(shuō)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！?宋識(shí)徑：《習(xí)近平：凡屬重大改革都要于法有據(jù)》，《新京報(bào)》2014年3月1日第A04版。黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理應(yīng)當(dāng)在法治軌道上進(jìn)行。

(一)注重黨內(nèi)法規(guī)、政策與法律的銜接和協(xié)調(diào)

促使黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理法治化首要解決的一個(gè)問(wèn)題就是注重黨內(nèi)法規(guī)、政策與法律之間的銜接和協(xié)調(diào)。當(dāng)前對(duì)于黨組織內(nèi)嵌國(guó)有企業(yè)治理的提出和實(shí)現(xiàn)，主要是基于黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策文件的要求。在黨內(nèi)法規(guī)方面，如《黨章》第32條第2、3款之規(guī)定，*《黨章》第32條：“國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織，發(fā)揮政治核心作用，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)展工作。保證監(jiān)督黨和國(guó)家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行；支持股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理(廠長(zhǎng))依法行使職權(quán)；全心全意依靠職工群眾，支持職工代表大會(huì)開(kāi)展工作；參與企業(yè)重大問(wèn)題的決策；加強(qiáng)黨組織的自身建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)思想政治工作、精神文明建設(shè)和工會(huì)、共青團(tuán)等群眾組織。 非公有制經(jīng)濟(jì)組織中黨的基層組織，貫徹黨的方針政策，引導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)遵守國(guó)家的法律法規(guī)，領(lǐng)導(dǎo)工會(huì)、共青團(tuán)等群眾組織，團(tuán)結(jié)凝聚職工群眾，維護(hù)各方的合法權(quán)益，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展?！比纭吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》第15條第3款之規(guī)定；*《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》第15條第3款：“國(guó)有企業(yè)黨組討論和決定重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與公司法、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法等法律法規(guī)相一致，并與公司章程相銜接。經(jīng)營(yíng)管理方面事項(xiàng)一般按照企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由董事會(huì)或者經(jīng)理層決定，涉及國(guó)家宏觀調(diào)控、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家安全等重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)黨組研究討論后由董事會(huì)或者經(jīng)理層作出決定?！痹谡呶募蟿t不勝枚舉，最新的如《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見(jiàn)》等。至于法律方面，則在《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第8條和《公司法》第19條中稍有涉及。

黨內(nèi)法規(guī)這一概念在中國(guó)已經(jīng)經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展演變，在黨的十八屆四中全會(huì)中被正式定性為與法律規(guī)范共同構(gòu)成我國(guó)社會(huì)主義特色法治體系，具有軟法和社會(huì)法的性質(zhì)，能夠促進(jìn)和規(guī)范黨在憲法、法律框架內(nèi)創(chuàng)新社會(huì)管理和公共治理，能夠幫助厘清和調(diào)整黨內(nèi)縱橫多層關(guān)系并使之法治化，能夠提升黨的各級(jí)干部的法治思維和法律治理手段。*參見(jiàn)姜明安：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第3期。但是由于國(guó)情和客觀條件的限制，使得黨內(nèi)法規(guī)與法律之間存在混淆、不盡協(xié)調(diào)、互相轉(zhuǎn)化路徑供給不足乃至互相沖突等問(wèn)題。*參見(jiàn)謝宇：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法治化》，《云南社會(huì)科學(xué)》2016年第3期。

對(duì)于黨的政策文件來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)治理中不僅需要法律也需要發(fā)揮政策的靈活性、應(yīng)急性、補(bǔ)充性等功能，尤其是在法治推進(jìn)過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)并認(rèn)真對(duì)待黨的政策與法律的關(guān)系。黨的政策對(duì)我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)生活影響重大，完全將兩者割裂既不理智也不現(xiàn)實(shí)，而需要的是推進(jìn)黨的政策法治化進(jìn)而調(diào)適兩者之間的關(guān)系，使之相輔相成、內(nèi)在統(tǒng)一協(xié)調(diào)。*參見(jiàn)肖金明：《為全面法治重構(gòu)政策與法律關(guān)系》，《中國(guó)行政管理》2013年第5期。在黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理法治化過(guò)程中，黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的政策在長(zhǎng)期運(yùn)作、嬗變、更替實(shí)質(zhì)上已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，法律對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)的吸收一定大有裨益。

因此，欲實(shí)現(xiàn)黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理的法治化，需要尋求黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策與法律之間的承接與協(xié)調(diào)，并形成相互之間的良性互動(dòng)，最終達(dá)到“內(nèi)在統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的狀態(tài)，形成相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”*秦前紅，蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)》2016年第5期。。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)公司法中應(yīng)進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定黨組織如何參與企業(yè)治理，并根據(jù)國(guó)有企業(yè)和非公有制企業(yè)的不同，參考《黨章》中的相關(guān)規(guī)定、堅(jiān)持黨的政策中的政治導(dǎo)向、吸收政策中的有益經(jīng)驗(yàn)，分別規(guī)定不同的功能定位、參與原則、參與方式、參與內(nèi)容、制度保障等內(nèi)容，并加以完善。甚至，如學(xué)者所言，根據(jù)國(guó)有企業(yè)的特殊性，制定單獨(dú)的國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)和國(guó)家出資企業(yè)的特殊規(guī)范，國(guó)有企業(yè)法律適用獨(dú)立于一般公司法，實(shí)現(xiàn)特別企業(yè)立法和普通企業(yè)立法二元并行的立法體制；*參見(jiàn)孫晉：《中國(guó)企業(yè)法律制度的演進(jìn)與變革》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011年，第281-282頁(yè)。然后在特殊規(guī)范中詳細(xì)規(guī)定黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理的特殊法律問(wèn)題。

(二)確立黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理的法律原則

法律原則是隱藏在具體法律規(guī)則之中，作為規(guī)則產(chǎn)生本源或依據(jù)的一種穩(wěn)定的處理問(wèn)題的準(zhǔn)繩，效力貫穿于具體規(guī)則的始終，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)規(guī)則的根本價(jià)值傾向。*參見(jiàn)邁克爾·D. 貝勒斯：《法律的原則——一個(gè)規(guī)范的分析》，張文顯等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1996年，第468頁(yè)；董玉庭：《論法律原則》，《法制與社會(huì)發(fā)展》1999年第6期。黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理具體法律的制定、實(shí)施實(shí)踐和解釋，均需要相應(yīng)的法律原則予以指引和協(xié)調(diào)，至少應(yīng)包含合法性原則、民主性原則和有限參與原則。

合法性原則在此不僅僅指法律意義上的一般合法性，還從中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性方面予以延伸。從法律意義上講，黨組織內(nèi)嵌國(guó)有企業(yè)治理需要符合形式意義和實(shí)質(zhì)意義上的合法性。形式意義上指在依法治國(guó)的背景下，應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定，不能與憲法法律相違背，憲法上確立了黨對(duì)社會(huì)主義建設(shè)、國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》與《公司法》也承認(rèn)了黨組織的合法地位，但是如上文所說(shuō)法律制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步詳細(xì)和完善；從實(shí)質(zhì)意義上應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性、符合科學(xué)規(guī)律，正當(dāng)性上文已從“政治—企業(yè)”聯(lián)系之客觀性、政治正確、國(guó)企所有權(quán)、利益相關(guān)者理論、路徑依賴?yán)碚摰冉嵌冗M(jìn)行了論證，科學(xué)規(guī)律性則需要隨著社會(huì)及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化不斷因應(yīng)調(diào)整并修改相關(guān)法律規(guī)范，以有利于黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、有利于國(guó)有企業(yè)健康發(fā)展。在黨執(zhí)政合法性方面，主要包含歷史使命原則、治理效度原則、社會(huì)理想原則、治理方式原則。*陳建，姚潤(rùn)皋：《合法性原則與執(zhí)政的選擇——中共執(zhí)政合法性資源積累之考察》，《學(xué)?！?008年第6期。黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理也應(yīng)當(dāng)注意這四個(gè)方面的考量，即牢記國(guó)有企業(yè)根本所有者是全體民眾、始終維護(hù)全民之利益，注重國(guó)有企業(yè)治理效能的提升，促使國(guó)有企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)、設(shè)立分布、稅利分配的實(shí)質(zhì)公平正義，提高法治水準(zhǔn)。

民主性原則是《黨章》確定的黨組織活動(dòng)的基本原則，當(dāng)然也適用于黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理，結(jié)合民主一般要義，包含民主參與和民主決策。民主參與，從國(guó)企所有權(quán)微觀考察視角來(lái)說(shuō)，全民中的任何人均有權(quán)監(jiān)督國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)及國(guó)有企業(yè)管理人員，有權(quán)向黨組織舉報(bào)，有權(quán)向黨組織提出關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展的建議；從利益相關(guān)者視角來(lái)說(shuō)，與國(guó)有企業(yè)利益密切相關(guān)者，投入了各種成本、承擔(dān)了相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)甚至付出了代價(jià)，不應(yīng)當(dāng)被排除在國(guó)企治理之外。民主決策則需警惕兩個(gè)傾向：一是警惕個(gè)別黨員代替黨組織決策，民主決策的主體是黨組織而不是個(gè)別黨員或黨委書(shū)記，按照“雙向進(jìn)入，交叉任職”方式進(jìn)入國(guó)有企業(yè)管理層的黨員，應(yīng)當(dāng)按照黨組織根據(jù)民主集中制形成的統(tǒng)一意見(jiàn)和要求履行職責(zé)，并在相應(yīng)公司治理組織內(nèi)，如股東(大)會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等，反映黨組織意見(jiàn)、提出建議，防止個(gè)人意志強(qiáng)行代替或凌駕于黨組織意志之上；二是警惕以黨組織完全代替國(guó)有企業(yè)的民主決策，黨組織作出的決定并非代表國(guó)有企業(yè)的最終決議，也不能直接以黨組織名義要求企業(yè)直接執(zhí)行黨組織決定，仍需經(jīng)過(guò)相應(yīng)黨員在股東(大)會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)上提出提案或意見(jiàn)，并經(jīng)過(guò)審議和相關(guān)程序表決之后形成決議。

有限參與原則是指黨組織內(nèi)嵌國(guó)有企業(yè)治理并非無(wú)所不包，而是應(yīng)當(dāng)有一定的邊界，參與方式有一定的限制，參與強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重。從邊界來(lái)說(shuō)，應(yīng)做到不越位、不缺位，在明確法律對(duì)黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理范圍和權(quán)限的前提下，黨組織不得超越法律和公司章程規(guī)定的權(quán)限，不得代替董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高管行使職權(quán)，對(duì)于應(yīng)由黨組織處理的事務(wù)如黨建思政工作、強(qiáng)化與職工聯(lián)系等，應(yīng)不推諉、不缺位。參與方式應(yīng)如上文所講做到民主參與、民主決策，參與強(qiáng)度上應(yīng)“有深有淺”，對(duì)于權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)應(yīng)當(dāng)集中精力深耕細(xì)作，真正把黨組織的作用發(fā)揮好，而對(duì)于其他事務(wù)如行政事務(wù)、技術(shù)管理等，要充分信任企業(yè)管理層并交給更專業(yè)的人做。

(三)把握黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理的分類進(jìn)向

自1993年以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革的方向就是進(jìn)行公司化改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，到現(xiàn)在絕大多數(shù)國(guó)企完成公司化改制，且似乎“一刀切”地將商業(yè)效率和經(jīng)濟(jì)效率作為企業(yè)追求的主要目標(biāo)甚至首要目標(biāo)，國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理部門經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為國(guó)有企業(yè)評(píng)價(jià)體系的最大權(quán)重指標(biāo)，導(dǎo)致對(duì)于國(guó)企的批評(píng)不絕于耳，使得諸多應(yīng)當(dāng)以公共利益為唯一目標(biāo)或主要目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)也“不甘寂寞”，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)效益的追逐，將觸角伸至其他領(lǐng)域，而一定程度弱化了對(duì)社會(huì)效益、公共利益的本真追求。在這種現(xiàn)象下，越來(lái)越多的人開(kāi)始反思國(guó)有企業(yè)“一刀切”的改革進(jìn)路是否真的合理，提出應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類治理、采取不同的改革思路。較早有人提出將其劃分為政府企業(yè)、特殊法人企業(yè)、國(guó)有股份公司，分別確立不同改革目標(biāo)*參見(jiàn)張淑敏：《國(guó)有企業(yè)分類改革的目標(biāo)模式探討》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2008年第8期。；后來(lái)有人提出按照公共領(lǐng)域和非公共領(lǐng)域分類深化國(guó)有企業(yè)改革*參見(jiàn)藍(lán)定香：《建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度與國(guó)有企業(yè)分類改革》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2006年第1期。；近來(lái)，也有人按照公共政策性、特定功能性、一般商業(yè)性三分法推進(jìn)*黃群慧，余菁：《新時(shí)期的新思路:國(guó)有企業(yè)分類改革與治理》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2013年第11期。，以及競(jìng)爭(zhēng)性和公益性國(guó)有企業(yè)的分類推進(jìn)改革*參見(jiàn)孫晉：《競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企市場(chǎng)支配地位取得與濫用以及規(guī)制的特殊性》，《法學(xué)評(píng)論》2016年第1期。；在法律適用上，也有學(xué)者提出根據(jù)公用企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的分類，分別制定《公用企業(yè)法》和適用《公司法》*參見(jiàn)李建偉：《中國(guó)企業(yè)立法體系改革：歷史、反思與重構(gòu)》，法律出版社，2012年，第77-79頁(yè)。。2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式從頂層設(shè)計(jì)上確立了公益類和商業(yè)類國(guó)有企業(yè)的分類改革，為理論爭(zhēng)議蓋棺定論，并對(duì)如何推進(jìn)做了初步部署。既然我國(guó)已經(jīng)確立了兩類國(guó)有企業(yè)的不同改革框架，相應(yīng)地黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理的內(nèi)容、方式、強(qiáng)度上應(yīng)該有所差異，這既是現(xiàn)有形勢(shì)的客觀要求，也是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)有企業(yè)方式與時(shí)俱進(jìn)的典型表現(xiàn)。

公益類國(guó)企以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，以社會(huì)效益和公共利益為先，主要為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而存在，承擔(dān)了更多的社會(huì)職能乃至政治職能。因此，這一類企業(yè)中政府與企業(yè)的聯(lián)系更加密切，不純粹是股東權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，政府介入企業(yè)管理經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相對(duì)更多更深，政府不僅通過(guò)出資人職能控制公益性意圖實(shí)現(xiàn)，還以社會(huì)管理者身份給予相應(yīng)的外部監(jiān)督和政策支持。*顧功耘，胡改蓉：《國(guó)企改革的政府定位及制度重構(gòu)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第3期。黨組織參與這一類企業(yè)的治理，對(duì)企業(yè)決策權(quán)的影響應(yīng)更加深入、強(qiáng)度更大，更多參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)，甚至在特定情況下直接行使重大事項(xiàng)決策權(quán)，以貫徹特定政治和社會(huì)意圖，以協(xié)調(diào)公益目的與營(yíng)利驅(qū)動(dòng)的沖突，保障公共利益“不變質(zhì)”，注重公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率的保證、促進(jìn)企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本控制。此外，該類企業(yè)提供特定產(chǎn)品或服務(wù)以實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)，因?yàn)橥顿Y周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、投入高，民營(yíng)企業(yè)不愿進(jìn)入，故企業(yè)可能存在“策略性虧損經(jīng)營(yíng)”，為此國(guó)家往往會(huì)給予一定的政策優(yōu)惠或政策支持、特權(quán)和優(yōu)待；此時(shí)，黨組織也可以發(fā)揮與政府聯(lián)系密切的優(yōu)勢(shì)和作用，妥善保證政策優(yōu)惠和政策支持的實(shí)現(xiàn)。

商業(yè)類國(guó)有企業(yè)按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，諸多學(xué)者提出此類企業(yè)不適合參與到競(jìng)爭(zhēng)中來(lái)，不應(yīng)該通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)與民爭(zhēng)利，應(yīng)該從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和行業(yè)完全退出*參見(jiàn)楊國(guó)才：《國(guó)企必須退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)——與周靖南商榷》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2000年第7期；陳學(xué)法：《國(guó)有企業(yè)退出的產(chǎn)業(yè)組織政策的選擇》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2003年第12期。；但是，我國(guó)以公有制為主體的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前提下，商業(yè)類國(guó)有企業(yè)一下子完全退出市場(chǎng)，既不現(xiàn)實(shí)，也不具有可操作性，“因此，在一定時(shí)期內(nèi)，營(yíng)利性(商業(yè)類)的國(guó)有企業(yè)在我國(guó)還將存在和發(fā)展”*顧功耘，胡改蓉：《國(guó)企改革的政府定位及制度重構(gòu)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第3期。。該類企業(yè)獨(dú)立自主開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以資產(chǎn)保值增值、提高經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)，更多地需要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的環(huán)境和要求，因此，在黨組織參與治理方面，與公益類國(guó)企也應(yīng)有所區(qū)別。總體上，黨組織保持一定的謙抑性，更加注重有限參與原則，更多地讓企業(yè)本身自主決定、自我經(jīng)營(yíng)，黨組織扮演好指導(dǎo)者和監(jiān)督者角色。一方面，作為指導(dǎo)者，以“把方向、管大局”為主要工作重心，黨組織一定不能直接代替企業(yè)決策；同時(shí)注重思政工作和企業(yè)文化建設(shè)，逐步將社會(huì)責(zé)任意識(shí)灌入企業(yè)文化土壤之中，防止國(guó)有企業(yè)社會(huì)責(zé)任被虛化。另一方面，作為監(jiān)督者，重視監(jiān)督企業(yè)決策是否依法作出、是否嚴(yán)格執(zhí)行黨和國(guó)家的方針政策，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，切實(shí)做好“保落實(shí)”；同時(shí)監(jiān)督黨管干部原則和經(jīng)營(yíng)者選聘制度的落實(shí)，嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)營(yíng)者、領(lǐng)導(dǎo)層的選拔程序，增強(qiáng)其專業(yè)性和職業(yè)化，任前考察、任中監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制必不可少，暢通職工和其他人員的投訴和舉報(bào)渠道，協(xié)調(diào)企業(yè)各級(jí)人員之間的關(guān)系。

五、結(jié) 語(yǔ)

“制度形成的邏輯， 并不如同后來(lái)學(xué)者構(gòu)建的那樣是共識(shí)性的，而更多是歷史性的”*蘇力：《制度是如何形成的》(增訂版)，北京大學(xué)出版社，2007年，第53頁(yè)。。我國(guó)黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理的提出，既不乏歷史形成的路徑依賴，具有政治現(xiàn)實(shí)的客觀需要，也并非沒(méi)有其正當(dāng)性和法理依據(jù)。

“政治—企業(yè)”聯(lián)系的存在普遍而客觀，從古代到現(xiàn)代、從國(guó)外到國(guó)內(nèi)、從民營(yíng)企業(yè)到國(guó)有企業(yè)均有其生存空間和土壤，正視國(guó)有企業(yè)被“政治—企業(yè)”聯(lián)系深刻影響著，也就能以一種冷靜、客觀的態(tài)度來(lái)管窺政黨(中國(guó)共產(chǎn)黨)與國(guó)有企業(yè)的聯(lián)系，并分析其在中國(guó)國(guó)情下的政治意蘊(yùn)和法理基礎(chǔ)?？疾熘袊?guó)的政黨、階級(jí)與所有制可知，黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、黨組織參與國(guó)有企業(yè)治理現(xiàn)在并且將來(lái)也會(huì)一以貫之，這種情形從國(guó)企所有權(quán)、利益相關(guān)者理論、路徑依賴?yán)碚搧?lái)分析，也能找尋到法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性。回顧歷史，黨組織參與國(guó)企治理從未缺位且并非一成不變，而是隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政策走向、社會(huì)發(fā)展等因素的變化，其工作方式、指導(dǎo)思想、參與路徑均會(huì)相應(yīng)調(diào)整、適應(yīng)并與時(shí)俱進(jìn)，尤其是在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，需要將黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理放置于一種更為規(guī)范的進(jìn)路來(lái)考察，用法治來(lái)予以優(yōu)化。基于此，本文提出注重黨內(nèi)法規(guī)、政策與法律的銜接和協(xié)調(diào)，通過(guò)法律確立黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理的定位、原則、方式、內(nèi)容、制度保障等；宜確立合法性原則、民主性原則、有限參與原則作為規(guī)范黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理的基本準(zhǔn)繩；在國(guó)企分類改革的背景下，公益類國(guó)企和商業(yè)類國(guó)企內(nèi)嵌方式也應(yīng)當(dāng)有所不同。

本文對(duì)于黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理法治邏輯的探討，更多的是基于一種對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的解釋分析，在保證政治不變的前提下，試圖讓黨組織內(nèi)嵌國(guó)企治理在法治化、規(guī)范化的軌道上推進(jìn)。相對(duì)于理想情形，本文內(nèi)容不可避免地存在局限和不足之處，留待以后深入研究。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)改革路徑的法律困境和出路”(編號(hào)：12BF088)、最高人民法院2016年度司法研究重大課題“供給側(cè)改革背景下相關(guān)司法對(duì)策研究”階段性成果，國(guó)家“2011 計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新項(xiàng)目部分研究成果。

2017-11-30

王貴，武漢大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法專業(yè)博士研究生，武漢大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法與競(jìng)爭(zhēng)政策研究中心助理研究員。 湖北武漢 430072

趙榮華)