施文君，曹秋迪，王朝霞，沈菊琴

(1.河海大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 南京 211100；2.江蘇省太湖水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，江蘇 蘇州 215128)

財(cái)政承受能力對(duì)PPP模式選擇偏好影響研究

施文君1，曹秋迪2，王朝霞1，沈菊琴1

(1.河海大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 南京 211100；2.江蘇省太湖水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，江蘇 蘇州 215128)

為了研究地方政府在選擇PPP模式時(shí)是否考慮財(cái)政承受能力，構(gòu)建了地方政府對(duì)PPP模式選擇偏好與財(cái)政承受能力和地區(qū)綜合能力之間的線(xiàn)性回歸。結(jié)果表明，財(cái)政承受能力在政府進(jìn)行PPP模式選擇時(shí)不存在正向影響，基礎(chǔ)設(shè)施水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平構(gòu)成的綜合能力是現(xiàn)階段地方政府是否選擇PPP模式的重要影響因素。

PPP模式；財(cái)政承受能力；財(cái)政支出責(zé)任

中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程正處于快速發(fā)展時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在巨大的投融資需求，“十三五”規(guī)劃建議提出，關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供方面，鼓勵(lì)政府吸收社會(huì)資本參與。這意味著在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，PPP(public-private partnership)模式將會(huì)成為政府在建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)時(shí)著重考慮的模式之一。PPP模式能夠緩解政府公共債務(wù)壓力又能夠推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但盲目實(shí)施PPP項(xiàng)目會(huì)給當(dāng)?shù)卣畮?lái)超額長(zhǎng)期財(cái)政負(fù)債。因此，在決定是否實(shí)施PPP項(xiàng)目前需考慮地區(qū)的財(cái)政承受能力，這對(duì)于合理控制PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)十分重要。

目前，我國(guó)對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制的主要依據(jù)為財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《論證指引》)，要求“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”?！墩撟C指引》的本質(zhì)是要求政府將每年P(guān)PP的財(cái)政支出責(zé)任控制在合理范圍之內(nèi)。

對(duì)于PPP財(cái)政承受能力的實(shí)踐和學(xué)術(shù)理論研究尚不夠廣泛深入，國(guó)外關(guān)于PPP的法規(guī)多集中于規(guī)范合同制定和規(guī)范政府采購(gòu)行為等方面，對(duì)于PPP財(cái)政和負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制缺乏明確有效的制約規(guī)范文件。在學(xué)術(shù)研究層面，國(guó)外的研究主要集中在降低融資成本[1]、保證運(yùn)營(yíng)期的平穩(wěn)支出[2]及通過(guò)建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制[3]控制政府的財(cái)政負(fù)債[4]。在國(guó)內(nèi)，PPP財(cái)政承受能力這一概念經(jīng)由《論證指引》提出，眾多學(xué)者對(duì)于這一概念在PPP項(xiàng)目中的實(shí)踐效果與存在問(wèn)題進(jìn)行了討論。目前地方政府為了響應(yīng)中央的號(hào)召和解決自身的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺口，沒(méi)有充分考慮到自身財(cái)政承受能力[5]。我國(guó)政府多用保證收益率來(lái)保證社會(huì)資本方收益，容易在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中因多重因素的影響給政府帶來(lái)難以預(yù)計(jì)的財(cái)政負(fù)擔(dān)[6]。地方政府雖然考慮到了財(cái)政承受能力，但為了規(guī)避10%紅線(xiàn)，出現(xiàn)了人為將項(xiàng)目打包的做法，不僅存在較大的法律障礙，同時(shí)也增加了項(xiàng)目的復(fù)雜程度[7]。與此同時(shí)，我國(guó)PPP項(xiàng)目多集中在交通領(lǐng)域，這不符合《論證指引》中所提的各基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域均衡發(fā)展的要求[8]。因此，PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)的財(cái)政部門(mén)，需要在明確政府財(cái)政支出責(zé)任、論證財(cái)政承受能力的工作上提高重視，落實(shí)好事前準(zhǔn)入、事中執(zhí)行、事后審核三位一體的監(jiān)管工作[9]。

綜上，財(cái)政承受能力論證對(duì)于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制具有重要意義，然而在實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究中發(fā)現(xiàn)存在輕視財(cái)政承受能力重要性和人為規(guī)避財(cái)政承受能力論證的問(wèn)題。因此，筆者根據(jù)全國(guó)各地方對(duì)于PPP模式的偏好程度，結(jié)合各地區(qū)的財(cái)政承受能力，探討財(cái)政承受能力對(duì)于PPP模式選擇偏好的影響，研究影響PPP模式選擇偏好的因素，以期為合理有效實(shí)施PPP項(xiàng)目提供建議。

1 模型構(gòu)建

筆者基于全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目庫(kù)中所包含的全國(guó)30個(gè)省、直轄市和自治區(qū)的PPP實(shí)施情況進(jìn)行分析(由于西藏自治區(qū)的兩個(gè)項(xiàng)目為2017年1月份入庫(kù)，且均處于識(shí)別階段，因此將西藏自治區(qū)從分析中剔除)，根據(jù)《論證指引》中的要求，以這30個(gè)省、直轄市和自治區(qū)公共財(cái)政支出中的10%作為反映該區(qū)域在PPP模式下財(cái)政承受能力的指標(biāo)。通過(guò)不同區(qū)域間PPP財(cái)政承受能力的差別，對(duì)相關(guān)影響因素進(jìn)行回歸分析，旨在發(fā)現(xiàn)其中是否存在線(xiàn)性回歸規(guī)律，確定“財(cái)政承受能力在政府進(jìn)行PPP模式選擇時(shí)存在正向影響”的假設(shè)成立與否，探討目前政府在測(cè)算財(cái)政承受能力時(shí)普遍存在的特點(diǎn)。

筆者的研究假設(shè)為：我國(guó)各區(qū)域在確定PPP項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮財(cái)政承受能力，即財(cái)政承受能力會(huì)正向影響區(qū)域?qū)PP模式選擇偏好。筆者使用3個(gè)模型：①地方政府對(duì)于PPP模式的偏好模型；②綜合能力模型；③通過(guò)對(duì)PPP偏好情況及影響因素進(jìn)行回歸，確定區(qū)域間財(cái)政承受能力和對(duì)PPP模式選擇偏好之間的關(guān)系，從而支持或否定假設(shè)。

數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心(以下簡(jiǎn)稱(chēng)CPPPC)發(fā)布的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)(截止至2017年1月31日)和各區(qū)域發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

1.1 PPP模式選擇偏好因子的確定

為了研究地區(qū)政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中對(duì)

PPP模式選擇偏好程度，筆者通過(guò)對(duì)CPPPC中發(fā)布的全國(guó)PPP綜合信息進(jìn)行了整理，數(shù)據(jù)包含截止至2017年1月31日，全國(guó)30個(gè)已經(jīng)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)的省、直轄市和自治區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)。用3個(gè)指標(biāo)判斷一個(gè)區(qū)域?qū)τ赑PP項(xiàng)目的選擇偏好程度：①該區(qū)域立項(xiàng)的PPP項(xiàng)目個(gè)數(shù)；②該區(qū)域已立項(xiàng)的PPP項(xiàng)目的總投資；③該區(qū)域選擇PPP模式所應(yīng)用的領(lǐng)域個(gè)數(shù)。通過(guò)SPSS對(duì)這3個(gè)指標(biāo)進(jìn)行降維，歸為一個(gè)因子以方便分析。

因子分析結(jié)果顯示，KMO值為0.643，Bartlett的球形度檢驗(yàn)中的Sig.值為0.000，說(shuō)明這3個(gè)指標(biāo)適合做因子分析。筆者運(yùn)用最大方差法進(jìn)行矩陣旋轉(zhuǎn)，得到一個(gè)公共因子及解釋的總方差，如表1所示。

表1 公共因子及解釋的總方差

從表1可以看出，成分1的方差累積貢獻(xiàn)率為78.504%，因此該公共因子能夠基本反映絕大部分信息，將整合出的這個(gè)公共因子稱(chēng)為偏好因子(PREFER)。將偏好因子的綜合得分進(jìn)行升序排列，結(jié)果如圖1所示。通過(guò)圖1可以看出，總體而言，區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度與偏好因子呈負(fù)相關(guān)，但部分區(qū)域的偏好因子得分分布并不符合這一規(guī)律，為解釋這一現(xiàn)象，筆者建立了區(qū)域的綜合能力因子(COMPRE)。

圖1 偏好因子得分分布圖

1.2 PPP模式選擇偏好影響因素(區(qū)域綜合能力)的確定

為了量化和比較不同區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，筆者選取了2015年度的6個(gè)指標(biāo)：①地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)，反映區(qū)域的經(jīng)濟(jì)情況；②城鎮(zhèn)化率，反映區(qū)域的現(xiàn)代化程度；③第三產(chǎn)業(yè)投資，反映區(qū)域在流通和服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資情況；④城鎮(zhèn)人均可支配收入，反映城鎮(zhèn)人民生活水平；⑤農(nóng)村人均可支配收入，反映農(nóng)村人民生活水平；⑥常住人口與戶(hù)籍人口比例。

為了評(píng)價(jià)各地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平，筆者選取了2015年度的14個(gè)指標(biāo)，在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上，選用德?tīng)柗品?，?qǐng)專(zhuān)家對(duì)于一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行打分，然后確定對(duì)應(yīng)的權(quán)重系數(shù)，最終得出區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)價(jià)模型，如表2所示。

表2 區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)價(jià)模型

筆者在30個(gè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平的專(zhuān)家評(píng)分基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的6個(gè)指標(biāo)，進(jìn)行因子分析。因子分析結(jié)果顯示，KMO值為0.639，Bartlett球形度檢驗(yàn)中顯著性概率Sig.值為0.000，表明該模型適合做因子分析。運(yùn)用最大方差法進(jìn)行矩陣旋轉(zhuǎn)，得到兩個(gè)公共因子及解釋的總方差，如表3所示。

表3 公共因子及解釋的總方差

從表3可以看出，成分1和成分2的方差累積貢獻(xiàn)率為83.391%，說(shuō)明這兩個(gè)公共因子能夠基本反映綜合能力的絕大部分信息，并將降維得到的兩個(gè)因子稱(chēng)為綜合能力因子(COMPRE)。

1.3 財(cái)政承受能力對(duì)于PPP模式選擇偏好影響的回歸分析

假設(shè)政府選擇PPP項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮自身的財(cái)政承受能力，根據(jù)《論證指引》的要求，筆者將30個(gè)地區(qū)2015年發(fā)布的公共預(yù)算支出金額的10%作為各區(qū)域的財(cái)政承受能力指標(biāo)(FINANCE)，標(biāo)準(zhǔn)化之后作為財(cái)政承受能力因子，從而建立PREFER偏好因子回歸方程：

PREFER=αFINANCE+βCOMPER1+

γCOMPER2+ξ

(1)

式中：α為自變量財(cái)政承受能力的系數(shù)，表示財(cái)政承受能力因子每變動(dòng)一單位對(duì)偏好因子的影響程度；β和γ為自變量綜合能力因子的系數(shù)，表示綜合能力因子每變動(dòng)一單位對(duì)偏好因子的影響程度；ξ為誤差項(xiàng)。

利用SPSS得到偏好因子模型匯總表和回歸系數(shù)表，分別如表4和表5所示，因此回歸方程如式(2)所示：

PREFRE=0.159FINANCE-

0.500COMPER1+0.114COMPER2

(2)

表4 偏好因子模型匯總表

表5 偏好因子回歸系數(shù)表

結(jié)合表4和表5可以看出，COMPER1因子通過(guò)了0.05水平的顯著性檢驗(yàn)；R2和調(diào)整R2分別為0.304和0.223，說(shuō)明擬合度一般；D-W檢驗(yàn)為1.730，表明不存在自相關(guān)。

同時(shí)建立因變量為財(cái)政承受能力因子，自變量為綜合能力因子的回歸模型：

FINANCE=δCOMPER1+εCOMPER2+ξ

(3)

式中：δ和ε為自變量綜合能力因子的系數(shù)，表示綜合能力因子每變動(dòng)一單位對(duì)財(cái)政承受能力因子的影響程度；ξ為誤差項(xiàng)。

利用SPSS得到財(cái)政承受能力因子模型匯總表和回歸系數(shù)表，分別如表6和表7所示，因此回

表6 財(cái)政承受能力因子模型匯總表

表7 財(cái)政承受能力因子回歸系數(shù)表

歸方程如式(4)所示：

FINANCE=0.428COMPER1+

0.799COMPER2

(4)

結(jié)合表6和表7可以看出，兩個(gè)自變量均通過(guò)了0.000的顯著性檢驗(yàn)；R2和調(diào)整R2分別為0.821和0.808，說(shuō)明擬合度較高；D-W檢驗(yàn)為2.261，表明不存在自相關(guān)。

2 模型回歸結(jié)論

(1)財(cái)政承受能力在政府進(jìn)行PPP模式選擇時(shí)不存在正向影響。通過(guò)表5可以看出，財(cái)政承受能力因子未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，即財(cái)政承受能力在政府進(jìn)行PPP模式選擇時(shí)不存在正向影響，原因除了地方對(duì)財(cái)政承受能力缺乏重視之外，也是由于PPP模式在我國(guó)全面推廣時(shí)間較短，并未對(duì)財(cái)政造成過(guò)大的負(fù)擔(dān)。

(2)綜合能力是PPP模式選擇偏好的主要影響因素。從表5可以看出，綜合能力因子COMPER1的系數(shù)為-0.500，表明該綜合能力對(duì)地方PPP模式選擇偏好具有負(fù)向影響。這是由于綜合能力高的地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平已經(jīng)較高，同時(shí)這部分地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)較輕，不需要通過(guò)PPP模式來(lái)進(jìn)行融資。因此，這一現(xiàn)象符合實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況。

(3)財(cái)政承受能力與當(dāng)?shù)氐木C合能力有較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。式(4)說(shuō)明地方的綜合能力是決定地方財(cái)政承受能力的決定性因素。這一正相關(guān)關(guān)系也解釋了偏好模型的回歸結(jié)果，由于財(cái)政承受能力受綜合能力的正向影響，而PPP模式選擇偏好受綜合能力的負(fù)向影響，因此在偏好模型的回歸結(jié)果中，財(cái)政承受能力因子對(duì)選擇偏好沒(méi)有影響。

3 結(jié)論

(1)落實(shí)《論證指引》要求。截止至2016年底，在CPPPC項(xiàng)目庫(kù)中，使用者付費(fèi)項(xiàng)目數(shù)量和投資金額分別占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)和總投資額的42%和34%，這意味著超過(guò)一半以上的項(xiàng)目需要政府在運(yùn)營(yíng)期進(jìn)行補(bǔ)助，這給政府帶來(lái)了較大的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任。目前，我國(guó)大部分地方政府的財(cái)政承受能力都較高，可以負(fù)擔(dān)短期內(nèi)的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任，但地方政府還是應(yīng)當(dāng)樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)目光，嚴(yán)格落實(shí)《論證指引》要求。

(2)合理預(yù)測(cè)財(cái)政支出責(zé)任。在我國(guó)的PPP模式支出責(zé)任測(cè)算中，股權(quán)投資和配套投入是可見(jiàn)的短期支出責(zé)任，測(cè)算較為簡(jiǎn)單和準(zhǔn)確，但在整體項(xiàng)目周期中，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)所帶來(lái)的支出責(zé)任，是不可忽視的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也是政府準(zhǔn)確測(cè)算財(cái)政承受能力的關(guān)鍵點(diǎn)。隨著全國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)的不斷更新，基礎(chǔ)設(shè)施建成運(yùn)營(yíng)后綜合社會(huì)效益數(shù)據(jù)可以有效獲得，將會(huì)提高測(cè)算的準(zhǔn)確度。

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TheInfluenceofFinancialCapacityonthePreferenceofPublic-PrivatePartnership

SHIWenjun,CAOQiudi,WANGZhaoxia,SHENJuqin

In order to study whether government has considered financial capacity when making choice of PPP programs,a linear regression of the local preference for PPP, the regional financial capacity and the comprehensive capacity are constructed . The results show that financial capacity has no positive impact on the preference of PPP, and the comprehensive ability composed of the level of infrastructure and economic development is an important factor for it at present.

public-private partnership model; financial capacity; expenditure responsibility

2095-3852(2017)06-0710-05

A

2017-06-09.

施文君(1992-)，女，江蘇南通人，河海大學(xué)商學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)楣芾頃?huì)計(jì)和環(huán)境會(huì)計(jì).

F283

10.3963/j.issn.2095-3852.2017.06.013

SHIWenjun:Postgraduate; School of Business,Hohai University, Nanjing 211100, China.