■ 溫 馨

（西南石油大學(xué)，四川 成都 610500）

英國(guó)頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及啟示

■ 溫 馨

（西南石油大學(xué)，四川 成都 610500）

對(duì)英國(guó)頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管法制、體制和機(jī)制建設(shè)情況及相關(guān)職能部門分工、職責(zé)進(jìn)行分析，并與我國(guó)企業(yè)自律為主、政府監(jiān)管為輔的環(huán)境監(jiān)管模式進(jìn)行比較，提煉出英國(guó)在頁巖氣環(huán)境監(jiān)管方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從經(jīng)驗(yàn)來看，英國(guó)建立了專門的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立了從頁巖氣開發(fā)的許可證頒發(fā)、鉆井作業(yè)直到恢復(fù)井場(chǎng)的全過程環(huán)境監(jiān)管制度，職能分工明確，監(jiān)管內(nèi)容詳實(shí)，監(jiān)管路線明晰，值得我國(guó)參考借鑒。我國(guó)可采取提高相關(guān)部門“條”“塊”協(xié)作效率、科學(xué)制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范、強(qiáng)化勘探開發(fā)“全過程”監(jiān)管制度等措施，進(jìn)一步完善頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管制度。

英國(guó)；頁巖氣；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；環(huán)境監(jiān)管制度

0 引 言

頁巖氣賦存于富有機(jī)質(zhì)泥頁巖及其夾層中，是一種采用常規(guī)技術(shù)難以開采的非常規(guī)天然氣資源。中英兩國(guó)都處于頁巖氣開發(fā)的初期階段，與中國(guó)相比，由于民眾對(duì)環(huán)境潛在影響的強(qiáng)烈反應(yīng)以及政府部門對(duì)環(huán)境影響方面的審慎態(tài)度，英國(guó)頁巖氣開發(fā)及商業(yè)性投產(chǎn)進(jìn)程更為緩慢。但一向以法制健全而著稱的英國(guó)，擁有50多年監(jiān)管全國(guó)陸上油氣產(chǎn)業(yè)的豐富經(jīng)驗(yàn)，制定了關(guān)于油氣勘探開發(fā)活動(dòng)的嚴(yán)格監(jiān)管法律，建立了相應(yīng)的監(jiān)管體制和機(jī)制[1]。近年來中國(guó)頁巖氣開發(fā)進(jìn)程不斷推進(jìn)，但隨著頁巖氣產(chǎn)量的上升，開發(fā)引發(fā)的環(huán)境負(fù)面影響以及環(huán)境監(jiān)管制度不健全的弊端日益顯現(xiàn)。本文通過對(duì)英國(guó)頁巖氣勘探開發(fā)環(huán)境監(jiān)管制度建設(shè)情況的分析，總結(jié)英國(guó)頁巖氣開發(fā)環(huán)境管理制度中的寶貴經(jīng)驗(yàn)，以期提出優(yōu)化中國(guó)頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管制度的途徑及策略。

1 頁巖氣開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

頁巖氣的開發(fā)有別于常規(guī)油氣，其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高于常規(guī)天然氣已成為業(yè)內(nèi)共識(shí)。頁巖氣開發(fā)給環(huán)境造成直接或間接的影響主要在于水源、大氣、地貌、土壤以及噪聲等方面。

1.1 水資源消耗和水污染風(fēng)險(xiǎn)

水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是頁巖氣勘查開發(fā)活動(dòng)可能帶來的水資源消耗和水污染的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，頁巖氣開采所依靠的水力壓裂技術(shù)，需要消耗大量的水資源，且這些水注入3000米地下巖層后不可回收。水資源的大量消耗，可能會(huì)造成當(dāng)?shù)睾恿鞯鹊乇硭偷叵滤Y源的枯竭、含水層儲(chǔ)水能力的喪失等問題。另一方面，水力壓裂技術(shù)中使用的壓裂液，主要由水、砂和少量化學(xué)添加劑組成。添加劑化學(xué)成分復(fù)雜，常常含有有毒化學(xué)物質(zhì)，包括苯、鉛甚至放射物質(zhì)鐳等，可能對(duì)地下水和地表水造成污染。

1.2 大氣污染及甲烷逸散排放風(fēng)險(xiǎn)

頁巖氣開發(fā)可能帶來因氣體泄漏和廢氣排放造成的大氣污染和溫室效應(yīng)。在頁巖氣開發(fā)、輸氣和配氣過程中，一般會(huì)有一定量的甲烷自然泄露。甲烷氣體是一種高強(qiáng)度的溫室氣體，其溫室效應(yīng)高于二氧化碳，不僅會(huì)造成當(dāng)?shù)乜諝馕廴?，還可能造成爆炸事故。另外，頁巖氣生產(chǎn)過程中，機(jī)械設(shè)備工作產(chǎn)生的廢氣也可能對(duì)人體健康產(chǎn)生不利影響。為減輕溫室氣體的危害，2012年4月，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署要求使用水力壓裂技術(shù)的頁巖氣井，必須安裝相關(guān)設(shè)備，同時(shí)還可以捕集具有較強(qiáng)溫室效應(yīng)的甲烷[2]。

1.3 其他環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

其他環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是頁巖氣開發(fā)過程中存在或潛在的風(fēng)險(xiǎn)，即使目前影響并不顯著，但不排除今后在某一區(qū)域發(fā)展成為主要風(fēng)險(xiǎn)。如油基巖屑處理可能造成的土壤污染、機(jī)器設(shè)備帶來的噪音污染、大規(guī)模開采容易誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)破壞等方面。油基巖屑處理難度大、處理成本高，雖然目前研發(fā)的技術(shù)有一定的可行性，但不成熟。在開發(fā)過程中產(chǎn)生的廢水、廢物，如果處置不當(dāng)，也會(huì)對(duì)土壤造成污染，給當(dāng)?shù)鼐用裆詈屯恋厥褂脦黼[患。頁巖氣開發(fā)過程中使用的鉆井發(fā)動(dòng)機(jī)是噪音污染的一個(gè)重要來源，如果使用柴油為動(dòng)力原料，噪音更大。另外，大面積、規(guī)?；亻_采頁巖氣，很可能誘發(fā)地震，給當(dāng)?shù)鼐用竦娜松戆踩蜕瞽h(huán)境造成嚴(yán)重影響。在生態(tài)脆弱地區(qū)，還會(huì)造成大面積的野生植被破壞，不僅影響野生動(dòng)植物的棲息環(huán)境和生態(tài)結(jié)構(gòu)，還會(huì)導(dǎo)致局部的水土流失和泥石流災(zāi)害等[3]。

2 英國(guó)頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管模式

2.1 環(huán)境監(jiān)管法制

歐盟制定了針對(duì)碳?xì)浠衔镢@探、開發(fā)和生產(chǎn)的法律指令（即“碳?xì)浠衔镏噶睢保?。該指令?guī)定了授權(quán)碳?xì)浠衔铮ò搸r氣）活動(dòng)的授權(quán)機(jī)構(gòu)、基本程序、信息公開等基本條件，是歐盟各國(guó)開發(fā)頁巖氣的重要法律依據(jù)。

歐盟各國(guó)開采頁巖氣的法律框架是在碳?xì)浠衔镏噶罨A(chǔ)上，以采礦法為核心，其他法律為補(bǔ)充。例如，德國(guó)的聯(lián)邦采礦法是對(duì)頁巖氣開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范的核心法律，而采礦過程中凸顯的其他問題，如土地所有權(quán)問題、勞工健康安全福利問題、化學(xué)藥劑使用問題則分別依照財(cái)產(chǎn)法、勞工法、環(huán)境法行事[4]。

與常規(guī)油氣一樣，英國(guó)頁巖氣的管理法律受《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《規(guī)劃和補(bǔ)償法》《環(huán)境法》《石油法》《能源法》《石油（勘探開發(fā)）許可條例》等法律法規(guī)約束。同時(shí)，英國(guó)陸上油氣開發(fā)活動(dòng)也受到歐洲指令的約束，這些措施包括水框架指令（WFD），地下水指令（GWD）和礦山廢棄物指令。水框架指令（WFD）確立了一系列的環(huán)保目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)良好的化學(xué)和水體的定量狀態(tài)（河流，湖泊，沿海和地下水），并防止其惡化。地下水指令是水框架指令的分指令，建立了保護(hù)地下水和實(shí)現(xiàn)相關(guān)的環(huán)保目標(biāo)制度。采礦廢棄物指令旨在“盡可能地從廢物管理的角度防止或減少采礦業(yè)的不利因素對(duì)于人體健康的影響”。該指令規(guī)定了提取廢物過程中的相應(yīng)程序和措施以達(dá)到既定目標(biāo)。

2.2 環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)

英國(guó)負(fù)責(zé)頁巖氣監(jiān)管的部門主要有石油和天然氣管理局（Oil and Gas Authority，縮寫為OGA）、地方礦產(chǎn)規(guī)劃管理局、環(huán)境局、健康與安全執(zhí)行局等機(jī)構(gòu)。其中石油和天然氣管理局是全國(guó)統(tǒng)一的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)陸上和大陸架油氣資源勘探開發(fā)、生產(chǎn)及相關(guān)活動(dòng)，包括油氣（含頁巖氣）區(qū)塊許可招標(biāo)、流轉(zhuǎn)和退出、油氣鉆探和開采、油氣田場(chǎng)址和油氣井的建設(shè)和退役、水力壓裂、碳儲(chǔ)存和天然氣存儲(chǔ)許可管理權(quán)等內(nèi)容。地方礦產(chǎn)規(guī)劃、健康與安全執(zhí)行局（（Health and Safety Executive（HSE）），環(huán)境局（英格蘭環(huán)境保護(hù)局、蘇格蘭環(huán)境保護(hù)局，威爾士和北愛爾蘭自然資源環(huán)境局）、健康與安全執(zhí)行局等部門被賦予相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)力，共同負(fù)責(zé)從頁巖氣開發(fā)的許可證頒發(fā)、鉆井作業(yè)直到恢復(fù)井場(chǎng)的全程環(huán)境監(jiān)管。如礦產(chǎn)規(guī)劃局重點(diǎn)負(fù)責(zé)土地規(guī)劃利用過程中對(duì)健康、自然環(huán)境、一般設(shè)施的潛在污染進(jìn)行監(jiān)管；健康與安全執(zhí)行局（HSE）負(fù)責(zé)礦井設(shè)計(jì)與操作的審查責(zé)任，確保未來油氣井開發(fā)運(yùn)營(yíng)的安全。英國(guó)環(huán)境局（EA），威爾士的自然資源保護(hù)局（NRW），蘇格蘭環(huán)境保護(hù)署（SEPA）和北愛爾蘭環(huán)境局（NIEA）負(fù)責(zé)水質(zhì)、資源及其他生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，并負(fù)責(zé)審核頒發(fā)礦業(yè)權(quán)人申請(qǐng)的環(huán)境許可證。

2.3 環(huán)境監(jiān)管機(jī)制

英國(guó)完成了從鉆井、開發(fā)到關(guān)閉井場(chǎng)的全過程監(jiān)管制度建設(shè)。在英國(guó)獲得鉆井許可權(quán)需要經(jīng)過多重關(guān)卡，除了獲取石油勘探開發(fā)許可證外，礦業(yè)權(quán)人在開始鉆井或生產(chǎn)活動(dòng)之前還必須從當(dāng)?shù)氐牡V產(chǎn)規(guī)劃管理局處獲得規(guī)劃許可證，從當(dāng)?shù)丨h(huán)境局獲得環(huán)境許可證。在獲得所有相關(guān)的許可證和權(quán)限后，才會(huì)被授予鉆井許可權(quán)。關(guān)閉井場(chǎng)的環(huán)境監(jiān)管主要涉及到健康與安全環(huán)境部門、環(huán)境監(jiān)管部門、礦產(chǎn)規(guī)劃局（MPA）和能源與產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部（BEIS），由這些部門來確保在此過程中環(huán)境保護(hù)和戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施。

2.3.1 環(huán)境許可證

礦業(yè)權(quán)人必須通過當(dāng)?shù)丨h(huán)境局提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境許可申請(qǐng)以獲得環(huán)境許可證。如英格蘭，環(huán)境機(jī)構(gòu)制定了《陸上油氣部門指南（2016）》，為運(yùn)營(yíng)方申請(qǐng)環(huán)境許可提供了參考。每個(gè)開發(fā)活動(dòng)都需要開礦廢物許可、放射性物質(zhì)活動(dòng)許可、設(shè)備和運(yùn)營(yíng)許可、地下水活動(dòng)許可、排水活動(dòng)許可等，在某些情況下還需要取得取水許可或洪水風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)許可。環(huán)境機(jī)構(gòu)列出的申請(qǐng)?jiān)S可的流程和時(shí)間表詳見圖1。許可批準(zhǔn)前有一個(gè)公開咨詢的時(shí)間，在該時(shí)間段內(nèi)，環(huán)境監(jiān)管者會(huì)要求運(yùn)營(yíng)商不能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響。

2.3.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)

作為一項(xiàng)重要的環(huán)境監(jiān)管制度，地方環(huán)境機(jī)構(gòu)制定的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)》內(nèi)容十分詳細(xì)，以英格蘭為例，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)》主要包括以下內(nèi)容：①開發(fā)過程的詳細(xì)描述；②在設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中將進(jìn)行的各種活動(dòng)描述；③運(yùn)營(yíng)過程中潛在排放的類型、數(shù)量、位置等信息，包括向空氣、地表水、地下水、廢物（從鉆井、返排水、采出水、放射性物質(zhì)、瓦斯）的排放；④對(duì)土壤、地下水、地表水積累的短期、中期、長(zhǎng)期的影響；⑤檢測(cè)器檢測(cè)到的短期和長(zhǎng)期對(duì)空氣質(zhì)量影響的評(píng)價(jià)；⑥避免土壤和水污染采取的防治措施和管理工作；⑦運(yùn)營(yíng)過程中重復(fù)利用或循環(huán)利用水的百分比；⑧潛在可能發(fā)生洪水的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)；⑨對(duì)全國(guó)性承認(rèn)的敏感生態(tài)監(jiān)測(cè)器的影響評(píng)價(jià)；⑩從井場(chǎng)排放產(chǎn)生的污染、產(chǎn)生污染的潛在路徑、公開的所有潛在地下水和地表水接收器產(chǎn)生的水文地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)影響評(píng)價(jià)。

2.3.3 環(huán)境監(jiān)測(cè)制度

在作業(yè)實(shí)施過程中，所有運(yùn)營(yíng)商都要進(jìn)行排放量以及環(huán)境的監(jiān)測(cè)，以確保經(jīng)營(yíng)和環(huán)境許可證的條件實(shí)現(xiàn)，并確定和評(píng)估任何可能出現(xiàn)的環(huán)境影響。環(huán)境許可證包含生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中監(jiān)測(cè)的各種要求，包括廢物監(jiān)測(cè)（數(shù)量和組成）、放射性物質(zhì)監(jiān)測(cè)（卷，規(guī)范活動(dòng)）、空氣排放監(jiān)測(cè)（燃燒產(chǎn)物，甲烷/ VOCs）、環(huán)境空氣監(jiān)測(cè)（NOx、SOx、O3、粒狀材料）、噪聲監(jiān)測(cè)、地下水監(jiān)測(cè)（潛在的污染物用于網(wǎng)站運(yùn)營(yíng)，甲烷，化學(xué)物質(zhì)在返排/污水，環(huán)境變化的指標(biāo)）、地表水監(jiān)測(cè)（如地下水）等。最小規(guī)模的地下水和地表水監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)包括含水層（蘊(yùn)含地下水的巖石）、鉆孔、由地下水產(chǎn)生的地表水、地下水依賴的陸生生態(tài)系統(tǒng)（如濕地和沙丘）等。

除了監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，監(jiān)測(cè)報(bào)告還應(yīng)告知監(jiān)測(cè)模型在監(jiān)測(cè)現(xiàn)場(chǎng)的位置、參數(shù)、監(jiān)測(cè)頻率和持續(xù)時(shí)間。

在開發(fā)活動(dòng)開始之前，開發(fā)商還需要向油氣管理局提交地震監(jiān)測(cè)計(jì)劃，這些計(jì)劃必須包括：

(1)反映鉆井附近和井走向相關(guān)的斷層深度構(gòu)造圖，并提交該區(qū)域斷層和壓力的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)和恢復(fù)現(xiàn)有斷層的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。

(2)當(dāng)?shù)氐卣饸v史數(shù)據(jù)和引發(fā)地震的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。

(3)水力壓裂計(jì)劃，包括鉆孔階段、抽壓壓力和體積以及每個(gè)階段壓力傳播的預(yù)測(cè)。

(4)壓裂監(jiān)測(cè)深度的方法，以確保壓裂在目標(biāo)巖層內(nèi)進(jìn)行，沒有違反任何深度限制。

石油和天然氣管理局實(shí)施的交通信號(hào)燈系統(tǒng)，是對(duì)地震活動(dòng)臨界值的監(jiān)測(cè)，如果超過臨界值就需要停止開發(fā)，并在重新開始之前做深入調(diào)查。鉆探需要停止并且需要降低壓力，如果發(fā)生量級(jí)超過0.5或連續(xù)24小時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)異常偏高都可能造成地震。如果沒有發(fā)生預(yù)想中的地震，工作可以繼續(xù)。反之，石油和天然氣管理局需要分析導(dǎo)致地震的原因，考慮是否允許鉆探工作重新開始，或者需要按照信息公開的需要進(jìn)行重新規(guī)劃[5]。

2.3.4 運(yùn)營(yíng)過程中的環(huán)境安全管理

健康與安全環(huán)境部門主要負(fù)責(zé)開發(fā)、鉆井、生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)過程中的安全，確保運(yùn)營(yíng)者能夠?qū)】岛桶踩L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾恚⒕帉懡】岛桶踩嚓P(guān)的規(guī)定。運(yùn)營(yíng)商需要在所有鉆井作業(yè)開始前至少提前21天通知健康與安全環(huán)境執(zhí)行局，提交包括井結(jié)構(gòu)的詳細(xì)設(shè)計(jì)資料，并出具能夠證明的充分技術(shù)細(xì)節(jié)以保證在鉆井過程中不會(huì)對(duì)地表和地下巖石層造成不必要的影響。按照《水資源法案（1991）》（The Water Resources Act 1991）的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人在鉆孔之前也需要向環(huán)境機(jī)構(gòu)和英國(guó)地質(zhì)調(diào)查局提前通報(bào)[6]。圖2為英國(guó)頁巖氣監(jiān)管不同部門的責(zé)任分工與流程。

圖1 決定和標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管許可申請(qǐng)的時(shí)間表（引自英國(guó)環(huán)境機(jī)構(gòu)部門指南，2016）

3 英國(guó)頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)啟示

3.1 英國(guó)對(duì)待頁巖氣開發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度非常慎重

與我國(guó)相比，英國(guó)對(duì)頁巖氣開發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)持更加審慎態(tài)度，民眾對(duì)水資源和地震風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂一再推遲頁巖氣開發(fā)[7]。英國(guó)頁巖氣地質(zhì)條件非常復(fù)雜，埋藏很深，開采難度大。由于民眾及當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織對(duì)壓裂技術(shù)造成水污染、地震風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂和抗議，頁巖氣開采在英國(guó)一直受到爭(zhēng)議，2011年，水力壓裂技術(shù)在英國(guó)被叫停；2012年12月，英國(guó)政府在加強(qiáng)監(jiān)管措施之后，恢復(fù)了頁巖地層的鉆井和水力壓裂活動(dòng)。從此以后，石油公司只有在拿到了英國(guó)政府和當(dāng)?shù)刈h會(huì)的批準(zhǔn)之后，才可進(jìn)行鉆井和水力壓裂，但還是常常遭遇來自地方議會(huì)的阻力[8]。英國(guó)規(guī)定，只要進(jìn)行頁巖氣水力壓裂開采，都必須確保安全和環(huán)保。英國(guó)還實(shí)行嚴(yán)格的許可證制度，確保施工現(xiàn)場(chǎng)安全、防止水污染、空氣污染，并積極減輕地震影響。

近年來，頁巖氣及其他非常規(guī)天然氣開發(fā)對(duì)環(huán)境、人類健康和安全的潛在影響已受到廣泛討論。英國(guó)民眾對(duì)頁巖氣開發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂阻礙了頁巖氣開發(fā)進(jìn)程，同時(shí)也促使英國(guó)政府更加積極地探尋頁巖氣開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共贏機(jī)制。

圖2 英國(guó)頁巖氣監(jiān)管不同部門的責(zé)任分工與流程

3.2 英國(guó)設(shè)立了統(tǒng)一的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，職能部門監(jiān)管作用突出

我國(guó)沒有專門的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，頁巖氣勘探開發(fā)環(huán)境監(jiān)管途徑主要包括環(huán)保職能部門監(jiān)管、企業(yè)自律監(jiān)管、第三方監(jiān)管（起步較晚）等。目前而言，中國(guó)頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管是以企業(yè)自律為主，政府監(jiān)管為輔。

首先是企業(yè)自律監(jiān)管。目前，我國(guó)頁巖氣開發(fā)環(huán)保準(zhǔn)入的主要依據(jù)是在頁巖氣獲得開發(fā)許可之前，由從事頁巖氣開發(fā)的作業(yè)主體提交的環(huán)評(píng)報(bào)告。環(huán)評(píng)報(bào)告將對(duì)開采過程中對(duì)土壤、大氣、植被、水生物、景觀、水資源等生態(tài)環(huán)境的潛在影響進(jìn)行分析，并對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判及提出防范措施，頁巖氣的環(huán)評(píng)報(bào)告將直接由地方環(huán)保部門審批并公示，政府也將根據(jù)環(huán)評(píng)報(bào)告對(duì)工程加以驗(yàn)收。企業(yè)已經(jīng)形成了一系列較為完善的環(huán)保自律制度，如QHSE等。企業(yè)內(nèi)部還設(shè)有環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，如中石油西南油氣田分公司的環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，主要工作是通過對(duì)大氣排放口、污水排放口等的實(shí)時(shí)監(jiān)控，確保儀器設(shè)備正常運(yùn)行。除此之外，川慶鉆探安檢院、中石油西南油氣田安監(jiān)院、中石油集團(tuán)的重大污染源防控在線中心等都承擔(dān)了環(huán)境監(jiān)測(cè)的重要職能。

其次是環(huán)保職能部門監(jiān)管，中央和地方、地方同級(jí)部門會(huì)根據(jù)行政級(jí)別和機(jī)構(gòu)性質(zhì)分配相應(yīng)監(jiān)管權(quán)。在與中央政府的縱向權(quán)力分配上，地方政府要接受中央政府的管理，從環(huán)保部、?。ㄗ灾螀^(qū)）環(huán)保廳到地方環(huán)保部門遵循著縱向垂直的行政權(quán)限分配。在橫向上，環(huán)境監(jiān)管統(tǒng)管部門與行業(yè)主管部門之間存在職能交叉，且缺乏制度化、程序化、規(guī)范化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制[9]。如在油氣開發(fā)過程中，環(huán)境保護(hù)部門的主要職責(zé)是制定環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)技術(shù)規(guī)范以及對(duì)開發(fā)過程執(zhí)行環(huán)境監(jiān)管，但同時(shí)，其他諸如水利、國(guó)土、安監(jiān)等機(jī)構(gòu)也參與了油氣監(jiān)管，環(huán)境保護(hù)主管部門的統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等職權(quán)作用的發(fā)揮，常常難以得到其他部門的認(rèn)同，地方環(huán)保部門權(quán)力受限。由于權(quán)力分散，部門橫向協(xié)調(diào)不夠?qū)е掠蜌獗O(jiān)管效率低下情況比較明顯，環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)行力度也相對(duì)減弱[10]。此外，頁巖氣開發(fā)需要消耗大量水資源，但水利部卻沒有參與水資源的分配利用管理。

英國(guó)于2015年設(shè)立了專門的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)——石油和天然氣管理局（OGA），作為能源部下屬的獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)陸上油氣資源勘探開發(fā)、生產(chǎn)及相關(guān)活動(dòng)。專門的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效整合了行政資源和行政權(quán)力，保障油氣礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)、許可證頒發(fā)、環(huán)境監(jiān)測(cè)等職能得以高效實(shí)現(xiàn)。除了石油和天然氣管理局外，其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)如地方礦產(chǎn)規(guī)劃管理局、環(huán)境局、健康與安全執(zhí)行局等部門也都具有相應(yīng)的監(jiān)管職能，接受石油和天然氣管理局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。

礦業(yè)權(quán)人通過招標(biāo)程序獲得石油勘探開發(fā)許可證后，并不意味著有權(quán)立刻開始鉆探活動(dòng)，而是需要獲得一系列行政許可，如開礦廢物許可、放射性物質(zhì)活動(dòng)許可、設(shè)備和運(yùn)營(yíng)許可、地下水活動(dòng)許可等，且必須經(jīng)過一段公開質(zhì)詢的時(shí)間?？梢钥闯?，英國(guó)設(shè)立的頁巖氣開采之前的環(huán)境準(zhǔn)入門檻較高，要求更為嚴(yán)格。根據(jù)1995年環(huán)境法和2010年環(huán)境許可條例，礦業(yè)權(quán)人需要向地方環(huán)境部門提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告和環(huán)境許可申請(qǐng)。如果符合環(huán)境法和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)丨h(huán)境部門就會(huì)授予環(huán)境許可。因涉及水力壓裂活動(dòng)，礦業(yè)權(quán)人還必須提供環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告以供審查。石油和天然氣管理局會(huì)根據(jù)健康和安全執(zhí)行局、環(huán)境局與地方礦產(chǎn)規(guī)劃局發(fā)放的許可證批準(zhǔn)頁巖氣水力壓裂開采活動(dòng)。

3.3“全過程”監(jiān)管路線明晰，監(jiān)管內(nèi)容細(xì)致

與我國(guó)以企業(yè)自律監(jiān)管為主、政府監(jiān)管為輔的方式不同，英國(guó)更注重源頭防治和過程監(jiān)管，甚至對(duì)關(guān)閉井場(chǎng)的措施都做了嚴(yán)格規(guī)定，建立了以許可證制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、信息披露為核心的監(jiān)管制度。英國(guó)各個(gè)環(huán)境監(jiān)管職能部門在頁巖氣開發(fā)過程中的權(quán)責(zé)明確，監(jiān)管路線明晰，以系列行政許可共同堅(jiān)守頁巖氣開發(fā)的“生態(tài)”紅線。從英國(guó)頁巖氣開發(fā)的過程來看，礦業(yè)權(quán)人要真正獲得鉆井許可，不僅需要具備開發(fā)頁巖氣的相關(guān)資質(zhì).財(cái)政能力，以競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的方式獲得勘探開發(fā)許可，還需要開展一系列艱巨的前期工作。如與當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)方充分協(xié)商，就土地準(zhǔn)入、土地補(bǔ)償?shù)确矫孢_(dá)成一致協(xié)議，以取得土地準(zhǔn)入權(quán)限[11]；開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提交環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告和環(huán)境許可申請(qǐng)，獲得開礦廢物許可、放射性物質(zhì)活動(dòng)許可、設(shè)備和運(yùn)營(yíng)許可、地下水活動(dòng)許可、排水活動(dòng)許可等，最終取得地方環(huán)境局的環(huán)境許可；需要履行提前告知義務(wù)，將地面鉆井詳細(xì)計(jì)劃告知英國(guó)地質(zhì)調(diào)查局，并簽署地質(zhì)資料歸檔協(xié)議；運(yùn)營(yíng)商需要在所有鉆井作業(yè)開始前，至少提前21天通知健康和安全執(zhí)行局，提交包括井結(jié)構(gòu)的詳細(xì)設(shè)計(jì)，并出具能夠證明的充分技術(shù)細(xì)節(jié)資料以保證在鉆井過程中不會(huì)對(duì)地表和地下巖石層造成不必要的影響等。按照《水資源法案（1991）》的規(guī)定，在鉆孔之前還需要向環(huán)境機(jī)構(gòu)和英國(guó)地質(zhì)調(diào)查局予以提前通報(bào)；告知環(huán)境部門取水井鉆井詳細(xì)計(jì)劃和保護(hù)方案，并披露水力壓裂化學(xué)試劑使用信息。

相對(duì)英國(guó)而言，我國(guó)頁巖氣開采的環(huán)境許可制度尚不健全，環(huán)保部門的監(jiān)管力度不夠。我國(guó)目前國(guó)家層面尚未制定專門針對(duì)頁巖氣開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，實(shí)踐中環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)多參考采用《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則：陸地石油天然氣開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目(HJ/T 349—2007)》有關(guān)要求編制環(huán)評(píng)報(bào)告，對(duì)于頁巖氣滾動(dòng)開采存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)應(yīng)的環(huán)保措施未能充分反映，對(duì)頁巖氣的監(jiān)測(cè)主要是對(duì)水、固體、氣的監(jiān)測(cè)，大部分監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)按照各項(xiàng)國(guó)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

4 健全我國(guó)頁巖氣開發(fā)境監(jiān)管機(jī)制的途徑

頁巖氣的開發(fā)，需要充分重視頁巖氣勘探開發(fā)過程中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的指導(dǎo)下，追求經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益之間的平衡。借鑒英國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可探索成立獨(dú)立的石油和天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)油氣勘探開發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作。繼續(xù)保持頁巖氣探礦權(quán)證和采礦權(quán)證中央一級(jí)審批權(quán)限，頁巖氣勘探開發(fā)活動(dòng)（土地規(guī)劃、礦產(chǎn)規(guī)劃、鉆探、取用水、環(huán)評(píng)、水力壓裂等）行政許可由地方（縣、市）相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)審批，給予地方環(huán)保部門更大的監(jiān)管權(quán)利，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、技術(shù)規(guī)范、監(jiān)測(cè)制度、許可證制度、信息披露制度等方面實(shí)現(xiàn)頁巖氣開發(fā)的全過程監(jiān)管。

4.1 提高相關(guān)部門“條”“塊”協(xié)作效率

我國(guó)沒有專門的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管力量分散、“條塊”分割不利于提高環(huán)境監(jiān)管效率，頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管方式應(yīng)從企業(yè)自我監(jiān)管向政府和行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。為解決現(xiàn)行以“塊”為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題，2016年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。垂直性改革將進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府和相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，強(qiáng)化地方環(huán)保部門職責(zé)。環(huán)境保護(hù)機(jī)制垂直改革背景下，各地黨委政府應(yīng)加大對(duì)頁巖氣開發(fā)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管責(zé)任，將監(jiān)察職能逐步剝離獨(dú)立出來，監(jiān)督市縣履責(zé)情況。在頁巖氣開發(fā)試驗(yàn)區(qū)可考慮由環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、水利等主要監(jiān)管部門組建環(huán)保委員會(huì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌解決油氣開發(fā)過程中的綜合監(jiān)管問題，同時(shí)落實(shí)水利、安全、衛(wèi)生、地震等相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體與責(zé)任清單、強(qiáng)化部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)、搭建信息共享平臺(tái)[12]。

4.2 科學(xué)制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范

頁巖氣開采需要連續(xù)打井，屬于連片工廠式作業(yè)，而且壓裂時(shí)用水量大，壓裂液含有化學(xué)成分，這些都會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境產(chǎn)生重要影響。符合我國(guó)國(guó)情的頁巖氣開發(fā)環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，是政府進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管的依據(jù)。政府應(yīng)依據(jù)常規(guī)油氣標(biāo)準(zhǔn)與頁巖氣開發(fā)的實(shí)際情況，應(yīng)盡快完善監(jiān)管制度和實(shí)施細(xì)則，如制定頁巖氣開發(fā)有關(guān)的水資源利用、氣體排放、土地使用、廢水處理、植被恢復(fù)等環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)開發(fā)過程中壓裂液成分的信息透明度[13]。

環(huán)保部門應(yīng)牽頭各大科研院所、重點(diǎn)企業(yè)開展調(diào)研，根據(jù)頁巖氣開發(fā)各環(huán)節(jié)的不同特點(diǎn)，對(duì)頁巖氣開采、運(yùn)輸、儲(chǔ)存和處理等全過程進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，全面開展頁巖氣開發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)規(guī)范體系研究，根據(jù)不同地質(zhì)條件、不同開采方式及頁巖氣開發(fā)利用各環(huán)節(jié)不同特點(diǎn)，研究制定符合我國(guó)國(guó)情的頁巖氣開發(fā)環(huán)保技術(shù)規(guī)范體系。

4.3 強(qiáng)化頁巖氣勘探開發(fā)“全過程”監(jiān)管

4.3.1 建立環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度

頁巖氣開發(fā)示范基地建設(shè)，要率先建立起相應(yīng)的環(huán)保制度，包括前期的環(huán)境影響評(píng)估、開發(fā)過程的環(huán)境檢測(cè)、預(yù)防和緊急應(yīng)對(duì)方案等跟蹤研究頁巖氣勘查開發(fā)對(duì)地質(zhì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的影響，根據(jù)不同作業(yè)區(qū)的生態(tài)條件，充分細(xì)化評(píng)估的各項(xiàng)內(nèi)容，從鉆井、水力壓裂、采出水處理等階段分析頁巖氣環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源項(xiàng)，運(yùn)用故障樹/事故樹分析、概率風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)法等先進(jìn)方法建立包括水資源消耗、地下地表水污染、甲烷逸散、地震、交通、噪音、放射性污染等完善的環(huán)境影響評(píng)估制度，搭建環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事前預(yù)防屏障[14]。

4.3.2 研究制定鉆井各環(huán)節(jié)的許可證制度

頁巖氣開發(fā)過程中涉及地震、探測(cè)、鉆井、壓裂、水處理、氣體排放、地表恢復(fù)等多個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)環(huán)境和安全有較大的影響[15]。由于從環(huán)評(píng)報(bào)告編制到審批環(huán)節(jié)較長(zhǎng)，一般會(huì)使頁巖氣項(xiàng)目建設(shè)施工時(shí)間延長(zhǎng)50%以上。因此，環(huán)評(píng)未到位而工程先建、先采的現(xiàn)象常有發(fā)生。

圍繞鉆探、固井、灌注、采集、傳輸?shù)扔蜌馍a(chǎn)流程，監(jiān)管部門可在重要環(huán)節(jié)規(guī)定履行申請(qǐng)生產(chǎn)許可證、審核批準(zhǔn)作業(yè)、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督作業(yè)等事項(xiàng)，研究制定許可證制度和可操作的、系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)條例；提高許可證審批效率，建立審批周期工作制，為開采作業(yè)方提供生產(chǎn)活動(dòng)的規(guī)劃參考；建立現(xiàn)場(chǎng)核查和定期巡查制度，制定詳細(xì)的工作執(zhí)行規(guī)范，明確相關(guān)審查和審批程序，制定勘探開發(fā)的操作規(guī)程和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)企業(yè)在開采過程中遇到的尚無法律明確規(guī)定的新問題，應(yīng)在政府的嚴(yán)格監(jiān)管和跟蹤下允許企業(yè)先行先試，待條件成熟時(shí)，及時(shí)制定法規(guī)來規(guī)范。同時(shí)，要制定科學(xué)合理、可操作的懲罰措施，堅(jiān)決懲治開發(fā)過程中的違法、違規(guī)行為。

4.3.3 要求礦業(yè)權(quán)人履行提前告知的義務(wù)

盡管我國(guó)已頒布《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境管理登記辦法(試行)》和《環(huán)境信息公開辦法》等制度，但對(duì)于頁巖氣開采企業(yè)壓裂液組分信息公開方面的有效約束還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。用于頁巖氣儲(chǔ)層改造的壓裂液除了水，還包括各種添加劑。政府和企業(yè)間的信息不對(duì)稱會(huì)增加壓裂液對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害的風(fēng)險(xiǎn)[16]。

我國(guó)可借鑒英國(guó)做法，制定地質(zhì)資料匯交制度，要求礦業(yè)權(quán)人將地面鉆井計(jì)劃告知當(dāng)?shù)仨搸r氣開發(fā)主管部門，提交地質(zhì)歸檔資料（巖心樣品、測(cè)錄井、完井報(bào)告等），同時(shí)向環(huán)境部門詳盡告知水力壓裂液的化學(xué)試劑使用信息。

4.3.4 完善監(jiān)測(cè)及信息發(fā)布制度

頁巖氣勘探開發(fā)企業(yè)應(yīng)建立健全企業(yè)環(huán)境管理檔案、污染源和環(huán)境質(zhì)量信息數(shù)據(jù)庫(kù)，在頁巖氣開發(fā)過程中，加強(qiáng)環(huán)境影響監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)制度建設(shè)，及時(shí)將壓裂、固井、套管、廢水處理及排放、井場(chǎng)修復(fù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)測(cè)信息通過監(jiān)測(cè)平臺(tái)公開發(fā)布[17]。

結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，可由油氣企業(yè)定期公開環(huán)境影響監(jiān)測(cè)信息，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)定“生態(tài)紅線”，通過觀察在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、抽查、明訪或暗訪作業(yè)區(qū)等方式加強(qiáng)監(jiān)督。監(jiān)測(cè)信息主要包括用水量、廢水處理與回注、泄漏甲烷及其他大氣污染物等相關(guān)數(shù)據(jù)。采氣廢水集中處理站必須安裝在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)與所在地的環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)。如果出現(xiàn)了對(duì)井場(chǎng)生態(tài)環(huán)境有重大影響的突發(fā)事件，均應(yīng)向環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源等主管部門及時(shí)提供詳細(xì)的環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告。

[1] 中國(guó)能源報(bào).頁巖氣開發(fā)是中英兩國(guó)共同挑戰(zhàn)[EB/OL].(2014-08-18)[2017-06-19].http://paper.people.com.cn/zgnyb/html/2014-08/18/content_1467234.htm.

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The Formation of Institutions with regard to Environmental Supervision of Shale Gas Development in the United Kingdom

WEN Xin
(Southwest Petroleum University, Chengdu, Sichuan 610500, China)

This paper analyses the formation of the rule of law, institutions and mechanisms with regard to environmental supervision of shale gas development in the United Kingdom, as well as assignment of responsibility of related functional departments. Through comparing with China’s model of environmental supervision which supplements a focus on the self-discipline of enterprises with the governmental supervision, this paper introduces some lessons that we can draw from the United Kingdom. In the United Kingdom, they have built a specialized regulatory authority for the development of oil and gas, and they also have built a framework of systems for environmental regulation that covers shale gas development licensing, drilling operation, and well site recovery as a whole, which is characterized by clear functional division, detailed supervisory contents, and clear regulatory approach. In China, in order to further improve the supervision system for the development of shale gas, we can make efforts in the following aspects, for example, improving the efficiency of related department collaboration, scientifically developing environmental standards and technical specifications, and enhancing supervision system concerning the whole process of shale gas exploration and exploitation.

the United Kingdom; shale gas; environmental risk; environmental supervision institutions

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）12-0007-07

2017-06-19；

2017-07-24

2016英國(guó)繁榮戰(zhàn)略基金項(xiàng)目（16EN21）；四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目（SC15C053）；四川石油天然氣發(fā)展研究中心項(xiàng)目（川油氣科SKZ13-02）

溫馨（1983—），女，四川省內(nèi)江市人，四川石油天然氣發(fā)展研究中心辦公室主任、研究員，西南石油大學(xué)講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事能源經(jīng)濟(jì)與政策方面的研究工作。