王鍇

[摘 要] 基于“價(jià)值考量與杠桿效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向與政策支持、招商引資與風(fēng)險(xiǎn)控制、專業(yè)素養(yǎng)與人才引進(jìn)”四個(gè)維度，提出經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系與指標(biāo)體系分層設(shè)計(jì)的思想，分別從市（縣）政府層面、經(jīng)開(kāi)區(qū)層面，戰(zhàn)略層面、執(zhí)行層面制定生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管理制度和指標(biāo)體系，并架構(gòu)了經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控系統(tǒng)框架。

[關(guān)鍵詞] 生態(tài)型；財(cái)政績(jī)效；評(píng)價(jià)體系

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 23. 068

[中圖分類號(hào)] F812.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2017）23- 0131- 04

0 前 言

實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（簡(jiǎn)稱“經(jīng)開(kāi)區(qū)”）在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段有效地提高了行政效率、創(chuàng)造了局部的良好基礎(chǔ)設(shè)施條件、聚集了科技和產(chǎn)業(yè)的資源，迅速促進(jìn)了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市化的進(jìn)程。經(jīng)開(kāi)區(qū)作為我國(guó)改革開(kāi)放的前沿，也應(yīng)該成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的前沿。現(xiàn)有財(cái)政績(jī)效管理文獻(xiàn)，基本上都集中在財(cái)政支出的績(jī)效預(yù)算管理的研究，本文基于“價(jià)值考量與杠桿效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向與政策支持、招商引資與風(fēng)險(xiǎn)控制、專業(yè)素養(yǎng)與人才引進(jìn)”四個(gè)維度，設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系，形成一個(gè)由一系列與績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的評(píng)價(jià)制度、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等形成的有機(jī)整體。

1 經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)層面設(shè)計(jì)

黨的“十七大”首次提出“建設(shè)生態(tài)文明”，并將其提高到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略高度；十七屆五中全會(huì)提出“加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，提高生態(tài)水平”戰(zhàn)略決策；“十八大”又獨(dú)立成章提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，要求“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位……”；十八屆五中全會(huì)將“生態(tài)文明建設(shè)”寫(xiě)入五年規(guī)劃。生態(tài)文明要求具有較高的生態(tài)意識(shí)、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，開(kāi)展生態(tài)型財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，既是全面落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略舉措，也是全面推行以財(cái)政導(dǎo)向支持生態(tài)文明建設(shè)的重大實(shí)踐活動(dòng)。經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)宜從市（縣）政府和經(jīng)開(kāi)區(qū)兩個(gè)層面展開(kāi)。

1.1 市（縣）政府層面

在全球重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)的大背景下，市（縣）政府都承載著爭(zhēng)創(chuàng)“省級(jí)生態(tài)市”、“國(guó)家生態(tài)市”的目標(biāo)任務(wù)。從市（縣）政府層面來(lái)看，對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)的目標(biāo)考核，應(yīng)當(dāng)盡量淡化工業(yè)總產(chǎn)值、外資實(shí)際到位金額、固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，建立包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量類指標(biāo)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境類指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境類指標(biāo)、綠色管理類指標(biāo)等方面的綜合考核評(píng)價(jià)因素。

1.2 經(jīng)開(kāi)區(qū)層面

經(jīng)開(kāi)區(qū)作為承接市（縣）政府目標(biāo)績(jī)效考評(píng)的對(duì)象，需要結(jié)合上級(jí)政府的考評(píng)目標(biāo)和經(jīng)開(kāi)區(qū)的實(shí)際情況，分層制定經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系與指標(biāo)體系，明確可持續(xù)發(fā)展方向，正確處理好招商引資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，切實(shí)提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和環(huán)境績(jī)效。

第一、管委會(huì)層面。經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)要系統(tǒng)研究、經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系與指標(biāo)體系，將“年度環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)”和“年度環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制考核細(xì)則”等納入整個(gè)考評(píng)體系，形成系統(tǒng)化的生態(tài)型財(cái)政績(jī)效考評(píng)方案。

第二、各部門(mén)層面。經(jīng)開(kāi)區(qū)內(nèi)部各部門(mén)要學(xué)習(xí)貫徹經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系與指標(biāo)體系，結(jié)合各部門(mén)實(shí)際，將關(guān)鍵績(jī)效考評(píng)指標(biāo)分解落實(shí)到個(gè)人，并落實(shí)到工作實(shí)際。

第三、區(qū)內(nèi)企業(yè)層面。這個(gè)層面建議只是作為關(guān)注，而不考評(píng)。區(qū)內(nèi)企業(yè)與開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)之間是被服務(wù)與服務(wù)的關(guān)系，只要企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)、依法納稅，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)無(wú)須過(guò)度干預(yù)。

2 經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效制度體系設(shè)計(jì)

經(jīng)開(kāi)區(qū)的績(jī)效管控制度體系要從戰(zhàn)略和執(zhí)行層面，分別制定多個(gè)具有指導(dǎo)性和執(zhí)行性的制度文件。

2.1 戰(zhàn)略層面的生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控制度

戰(zhàn)略層面的上的生態(tài)型財(cái)政績(jī)效制度，這里將其暫定為“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控章程”（簡(jiǎn)稱《章程》，略），這是經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)實(shí)施生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控的基本綱領(lǐng)，也是需要經(jīng)過(guò)經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)職工代表大會(huì)審議通過(guò)的重要文件?！墩鲁獭分兄饕獙?duì)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控機(jī)構(gòu)、指標(biāo)體系、績(jī)效循環(huán)、績(jī)效申訴與監(jiān)督等進(jìn)行規(guī)范。

2.2 執(zhí)行層面的生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管理制度

要將生態(tài)型財(cái)政績(jī)效具體落地，還必須要有執(zhí)行層面的制度文件（如“經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效考評(píng)實(shí)施方案”），主要用于規(guī)范生態(tài)型財(cái)政績(jī)效考評(píng)工作的實(shí)際操作，包括：實(shí)施范圍、職責(zé)劃分、工作程序、具體考評(píng)規(guī)定、考評(píng)分配的管理程序等，以便進(jìn)一步發(fā)揮績(jī)效管理激勵(lì)、導(dǎo)向作用，客觀考評(píng)經(jīng)開(kāi)區(qū)各部門(mén)對(duì)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效運(yùn)營(yíng)效果的貢獻(xiàn)，有效引導(dǎo)經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)全體領(lǐng)導(dǎo)和干部圍繞經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效總體目標(biāo)和各項(xiàng)重點(diǎn)工作，創(chuàng)造最優(yōu)業(yè)績(jī)。

3 經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

按照經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)三層面的設(shè)計(jì)，在指標(biāo)體系的建構(gòu)上也應(yīng)當(dāng)是要設(shè)計(jì)三個(gè)層面的指標(biāo)體系?？紤]到經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)在行政上隸屬于市（縣）政府，在設(shè)計(jì)經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效指標(biāo)體系時(shí)，只考慮經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)和管委會(huì)各部門(mén)兩個(gè)層面。

3.1 經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)層面的指標(biāo)體系

有資料表明，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)主要關(guān)注“地區(qū)生產(chǎn)總值、實(shí)際利用外資、稅收收入、服務(wù)業(yè)占生產(chǎn)總值比重、高新技術(shù)企業(yè)產(chǎn)值比重、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、單位面積土地地區(qū)生產(chǎn)總值貢獻(xiàn)率、單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗”等指標(biāo)；也有文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量類指標(biāo)（如人均財(cái)政收入、綜合能耗率、科技投入和進(jìn)步率等）、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境類指標(biāo)（如孵化功能效率、公共服務(wù)平臺(tái)建立和服務(wù)指數(shù)）、生態(tài)環(huán)境類指標(biāo)（如環(huán)境質(zhì)量指數(shù)、污染排放達(dá)標(biāo)率、園區(qū)綠地覆蓋率）、綠色管理類指標(biāo)（政策法規(guī)制度執(zhí)行率、園區(qū)內(nèi)部控制有效度）等考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。我們?cè)谡{(diào)研多家經(jīng)開(kāi)區(qū)之后，提出生態(tài)型財(cái)政績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)需關(guān)注的要點(diǎn)：endprint

第一，根據(jù)市（縣）政府年度目標(biāo)考核要求，確定工作要點(diǎn)和績(jī)效指標(biāo)。

第二，依據(jù)經(jīng)開(kāi)區(qū)所制定的發(fā)展戰(zhàn)略，動(dòng)態(tài)調(diào)整生態(tài)型財(cái)政績(jī)效指標(biāo)。

第三，運(yùn)用“經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效指標(biāo)篩選模型”（略）進(jìn)行指標(biāo)選擇。

第四，建立經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控委員會(huì)確定績(jī)效指標(biāo)（見(jiàn)表1）。

可以依據(jù)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)計(jì)“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)層級(jí)《績(jī)效合約——2016年KPI》”（格式，略）。該合約以表格形式將合約簽訂和合約的考評(píng)執(zhí)行統(tǒng)一起來(lái)，簡(jiǎn)單實(shí)用，根據(jù)目標(biāo)值、實(shí)際值和權(quán)重實(shí)現(xiàn)自動(dòng)計(jì)算得分。當(dāng)然，實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中還需要加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)控和溝通，所以合約中專門(mén)設(shè)置“行動(dòng)方案”一欄，用于對(duì)績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行過(guò)程中的計(jì)劃、資源配置和預(yù)算支撐。

3.2 管委會(huì)各部門(mén)層面的指標(biāo)體系

假設(shè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)下轄“A部門(mén)、B部門(mén)、C部門(mén)……”，按照經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控系統(tǒng)設(shè)計(jì)的要求，每個(gè)部室都要納入考評(píng)。因?yàn)樯婕暗焦芪瘯?huì)內(nèi)部各部門(mén)的具體情況，實(shí)際考評(píng)指標(biāo)體系需要進(jìn)行針對(duì)性設(shè)計(jì)。

4 經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控系統(tǒng)框架設(shè)計(jì)

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控系統(tǒng)建設(shè)，要以經(jīng)開(kāi)區(qū)綜合管理平臺(tái)為基礎(chǔ)，做好系統(tǒng)架構(gòu)和數(shù)據(jù)接口的設(shè)計(jì)工作，設(shè)計(jì)了的一個(gè)大體的架構(gòu)。

4.1 經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控?cái)?shù)據(jù)生成系統(tǒng)

在《績(jī)效合約》簽訂之前，就要按照“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控章程”和“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效考評(píng)實(shí)施方案”，明確給出生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來(lái)源、數(shù)據(jù)提供標(biāo)準(zhǔn)和生成時(shí)間，打造一個(gè)可良性循環(huán)的系統(tǒng)操作平臺(tái)，為改善經(jīng)開(kāi)區(qū)財(cái)政績(jī)效管理工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。借鑒企業(yè)戰(zhàn)略績(jī)效管控實(shí)踐，設(shè)計(jì)“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)型財(cái)政關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)月度檢視表”（見(jiàn)表2），納入“生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控?cái)?shù)據(jù)生成系統(tǒng)”，數(shù)據(jù)直接來(lái)自于經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)與各部門(mén)簽訂的績(jī)效合約，數(shù)據(jù)共享，實(shí)時(shí)更新。

4.2 經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控過(guò)程監(jiān)控系統(tǒng)

建立生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控系統(tǒng)，既要能夠?qū)ι鷳B(tài)型財(cái)政績(jī)效管控機(jī)制開(kāi)展實(shí)時(shí)（Real-Time）監(jiān)控，又能給予適時(shí)（Just-In-Time）干預(yù)，以便能夠更好地促進(jìn)財(cái)政績(jī)效管控目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

為此，需要設(shè)計(jì)“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)型財(cái)政月度績(jī)效管理進(jìn)展情況一覽表（見(jiàn)表3）”、“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)各部門(mén)月度日常工作任務(wù)及重點(diǎn)工作完成情況表（見(jiàn)表4）”。

4.3 經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控動(dòng)力促進(jìn)系統(tǒng)

生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控系統(tǒng)建設(shè)必須要解決動(dòng)力機(jī)制運(yùn)作問(wèn)題，在“經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控章程”中明確用考評(píng)結(jié)果及其應(yīng)用，通過(guò)建立經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控動(dòng)力促進(jìn)系統(tǒng)，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過(guò)切實(shí)可行的方法，做好每年政府層面所設(shè)置的“目標(biāo)考核獎(jiǎng)勵(lì)”發(fā)放得分的計(jì)算和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)發(fā)放工作。

4.4 經(jīng)開(kāi)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控支撐保障系統(tǒng)

生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控系統(tǒng)的正常運(yùn)行，需要有技術(shù)手段的支持和制度性保障。從制度保障層面來(lái)看，主要有生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)力培養(yǎng)，又要有預(yù)算管理系統(tǒng)的支撐，同時(shí)配備績(jī)效溝通制度，及時(shí)開(kāi)展績(jī)效溝通，填寫(xiě)“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)半年度生態(tài)型財(cái)政績(jī)效溝通記錄表”（見(jiàn)表5），做好績(jī)效檔案。

5 結(jié) 語(yǔ)

總之，開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政績(jī)效管理不能僅僅只關(guān)注績(jī)效預(yù)算模式，還應(yīng)當(dāng)基于生態(tài)視閾，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，設(shè)計(jì)并架構(gòu)開(kāi)發(fā)區(qū)投融資績(jī)效、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控和開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政參與招商績(jī)效管理等方面的管控機(jī)制，形成開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建構(gòu)開(kāi)發(fā)區(qū)生態(tài)型財(cái)政績(jī)效管控平臺(tái)，以期解決政府主管部門(mén)和開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政管理工作者所關(guān)心的問(wèn)題。

主要參考文獻(xiàn)

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[2]中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議.中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議[S].2015-10-29.endprint