未來趨勢：健全新時代PPP機制

主持人：92號文明確提出要對新項目嚴格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項目，確保入庫項目質(zhì)量。在新的形勢下，如何建立健全PPP項目入庫和退庫機制，使其既能嚴格進入，又能合理退出？

黎昭：一方面，入庫PPP項目應(yīng)堅持提供有效公共產(chǎn)品或服務(wù)的基本屬性。如果采用PPP模式與采用政府傳統(tǒng)投資運營方式相比，并不能有效提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給或提供產(chǎn)品和服務(wù)不及時、不達標，那么該項目就無法達到物有所值的基本要求，不應(yīng)該采用PPP模式，已采用的也應(yīng)該被清退。在確定PPP項目合作范圍時，應(yīng)嚴守項目公共性、公益性的底線。省級財政部門要加大對入庫項目的審核力度，對“兩個強制”用PPP模式實施項目、用PPP模式盤活存量項目以及有現(xiàn)金流、使用者付費項目優(yōu)先進入PPP項目庫；從嚴從緊控制無現(xiàn)金流、完全政府付費的項目以及政府債務(wù)問題突出、政府債務(wù)負擔重、政府支出責任大的地區(qū)申報的項目。另一方面，要完善PPP項目的合理退出機制。這里的退出不應(yīng)當是被動退庫，因為新政下不合格的PPP項目應(yīng)當及時被清理出庫。建立健全PPP退出機制，主要是民間資本可以自由進出。目前相關(guān)主管部門已經(jīng)探索試點PPP項目資產(chǎn)證券化工作，這可能是未來民間資本退出的一個方向。

溫來成：凡入庫項目按照新標準和流程完成入庫程序，確保項目質(zhì)量，使PPP項目庫管理能夠上一個新臺階。同時，對入庫項目實行動態(tài)管理，定期評估其實施進度，以及合規(guī)性、合法性，對出現(xiàn)問題的項目，限期整改，整改無效的責令退庫，達到項目庫能進能出，達到預(yù)期目的。

莊佳強：從短期來看，應(yīng)該嚴格按照92號文給出的排查文件列表、具體違規(guī)清退標準（7條23類）對項目進行規(guī)范。從項目是否適用PPP模式、操作流程是否規(guī)范、交易結(jié)構(gòu)是否涉及違規(guī)舉債、信息公開是否充分等角度清理入庫項目和規(guī)范新增項目。

在中長期，則應(yīng)該建立更為透明、規(guī)范、高效的項目遴選機制。這需要做好頂層制度設(shè)計及安排，特別是創(chuàng)設(shè)更適合非央企參與的政策法律環(huán)境，健全利益共享和風險分擔機制，保障社會資本在PPP項目完成后的合理退出，落實行政監(jiān)管和社會監(jiān)督。在項目入庫階段進行規(guī)范，防范事中和事后的入庫項目退出風險。

劉合定：從部門銜接層面看，主管部門要側(cè)重項目的前期準備和建設(shè)運營過程的行業(yè)監(jiān)管，督促社會資本方按照合同約定履行義務(wù)；財政部門在給予政策指導(dǎo)的同時，要側(cè)重項目的盈虧分析和財政負擔，確保PPP模式有利于提升效率或節(jié)省開支，并及時監(jiān)測項目的各項財務(wù)指標。

從項目退庫的角度看，要有自愿退庫和強制退庫的制度設(shè)計。合同中可以約定終止合作的若干情形，賦予合同一方或雙方解除合作的權(quán)利，明確此類情形屬于自愿退庫的范疇。對于采取欺騙方式謀求合作、項目運營期明顯偏短、社會資本方出現(xiàn)嚴重違約等，以及其他屬于92文規(guī)定情形的，賦予地方政府強制退庫權(quán)，以確保PPP項目庫的嚴肅性和規(guī)范性。

從完善政策體系層面，程序上要嚴格按照 《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113 號）要求，從項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個環(huán)節(jié)進行把握，確保項目形式合規(guī)、程序規(guī)范。同時，為便于操作，各地要結(jié)合實際編制PPP項目庫操作指南，按照項目所處階段對項目進行分類，明確入庫的基本要求和條件，細化項目申報審核流程，嚴格項目庫的管理，確保PPP項目入庫、退庫有章可循。實踐中要嚴格按照92號文的要求，對擬入庫項目逐個逐項審核，確保入庫項目可執(zhí)行可操作，避免虛假或難以執(zhí)行的項目入庫，影響PPP政策的導(dǎo)向作用；對已入庫項目要實行動態(tài)管理，確保項目及時全面公開重大信息、各項資金按約定落實到位、項目建設(shè)（運營）有序推進、各項財務(wù)指標良好等，切實體現(xiàn)PPP模式的優(yōu)越性。

主持人：對比國資委192號文與近日國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導(dǎo)意見》，可以看出，一方面國家對央企參與PPP項目管控力度加大，另一方面鼓勵民間資本參與PPP項目，增強經(jīng)濟內(nèi)生增長動力。如何解讀這兩份文件？

黎昭：192號文通過適度控制央企參與PPP項目，一方面可以理解為PPP領(lǐng)域去杠桿，另一方面實際上是間接增加了民間資本參與PPP項目的機會和積極性，從而優(yōu)化PPP項目的資金來源，實現(xiàn)PPP項目多渠道籌措項目資金，多方共享投資收益、分擔投資風險的發(fā)展初心。發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導(dǎo)意見》，直接鼓勵民間資本規(guī)范有序參與基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，促進政府和社會資本合作（PPP）模式更好發(fā)展，提高公共產(chǎn)品供給效率，可以理解為PPP項目補短板，補齊PPP項目中民間資本份額不足、民營企業(yè)參與度不夠的短板。兩者協(xié)調(diào)配合，既做到為PPP領(lǐng)域去杠桿，又做到為PPP領(lǐng)域補短板，從而充分發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，增強經(jīng)濟內(nèi)生增長動力。

溫來成：在目前中標的PPP項目中，包括央企在內(nèi)的國企占據(jù)了60%以上的市場份額，央企面臨的風險是不言而喻的。在整個PPP市場迅速膨脹，中央企業(yè)充分利用其優(yōu)勢在全國各地跑馬圈地的背景下，國資委192號文對央企投資PPP項目的風險管理提出了具體要求，這是非常及時的、必要的。而近日發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導(dǎo)意見》，鼓勵民間資本參與PPP項目，增強經(jīng)濟內(nèi)生增長動力，這和PPP項目的本來性質(zhì)是一致的。在國際上PPP的基本含義是公共部門與私人部門合作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，利用資源共享，風險共擔，為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。鑒于我國的國情和現(xiàn)階段的具體情況，PPP項目建設(shè)運營不能排除國有企業(yè)，但目前民間資本占PPP市場份額的30%左右，比例較低，鼓勵民營企業(yè)參與是十分必要的。

莊佳強：2017年以來，一系列鼓勵民企參與PPP項目的文件和192號文的出臺，實際上是黨中央關(guān)于深化投融資體制改革、激發(fā)民間投資政策的具體落實。

從現(xiàn)有PPP項目的市場參與方來看，央企無論在項目數(shù)量上，還是在融資規(guī)模上都遠超過民企，據(jù)基建通大數(shù)據(jù)統(tǒng)計，僅2017年1—7月中國鐵建、中國中鐵、中國交建、中國建筑、中國電建、中國能建、中國中冶、中國化學這8家央企就中標PPP項目429個，總投資金額達15397.74億元。這一方面受益于央企在基建領(lǐng)域的優(yōu)勢地位，另一方面也和央企更容易與地方政府合作有關(guān)。192號文的出臺，對央企從事PPP項目從總量上進行管控，明確要求央企內(nèi)部進行負債規(guī)模控制和財務(wù)風險控制，以防止央企加杠桿。

而民企對PPP項目的投資意愿始終不強，不愿投、不敢投的顧慮長期存在。2017年以來，市場利率的上升和PPP項目回報率的下調(diào)進一步減弱了對民企參與PPP項目的激勵。長此以往，PPP項目最終轉(zhuǎn)變?yōu)檠肫蠛驼献黜椖浚⑽茨艹浞謱崿F(xiàn)市場化改革的目標。而鼓勵民間資本參與則是為了進一步強化PPP項目的市場面，更好地發(fā)揮其市場效率。這就需要在確保公共利益的前提下，提高項目的合理投資回報。而192號文的出臺，對央企參與PPP項目進行更嚴格的管控，也為民企參與PPP項目提供了更多的空間。

劉合定：發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導(dǎo)意見》，是落實黨的十九大報告“支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力”的具體體現(xiàn)。相對于國有企業(yè)，民間資本具有產(chǎn)權(quán)清晰、經(jīng)營方式靈活、市場敏感性強的特點，這也是我們推廣PPP模式的初衷，即吸引民間資本的充裕資金，發(fā)揮其高效的特點。然而民間資本也存在融資難、管理不規(guī)范、片面追求盈利的缺點，所以實踐中已實施的PPP項目，社會資本方多為有政府背景的國有企業(yè)。發(fā)改委此次專門發(fā)文，要求 “同等條件下，優(yōu)先選擇運營經(jīng)驗豐富、商業(yè)運作水平高、創(chuàng)新創(chuàng)造能力強的民營企業(yè)”，就是為民間資本保駕護航。

與此相對的是192號文，對中央企業(yè)參與PPP進行管控，主要原因在于已經(jīng)實施的PPP項目中有太多央企的身影。這既擠占了民營資本在PPP市場中的份額，也與中央對央企的定位不符。黨的十九大報告指出，“加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產(chǎn)保值增值?！苯陙肀姸嘌肫鬅嶂杂诜康禺a(chǎn)等熱門產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致主業(yè)不突出，致使其在國民經(jīng)濟中的引領(lǐng)地位有所削弱，也不利于國家戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

192號文提出的“聚集主業(yè)、規(guī)?？刂啤钡乃悸罚褪窍Ｍ肫竽軌蚧貧w主業(yè)，回歸到國家戰(zhàn)略上來。應(yīng)該說，發(fā)改委的意見和192號文對于PPP是一種福祉，一邊管控中央企業(yè)、一邊鼓勵支持民間資本，這必將使PPP迎來一個新的局面。

主持人：黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。通過以上解讀，結(jié)合當前國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展形勢，如何認識新時代下我國PPP模式的未來發(fā)展趨勢？

黎昭：財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌指出，當前，中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位，我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為行動綱領(lǐng)，不斷深化改革，努力開創(chuàng)PPP事業(yè)新局面。結(jié)合史耀斌副部長的講話，我認為未來PPP模式的發(fā)展趨勢有以下幾個方面內(nèi)容：一是嚴格規(guī)范PPP項目入庫和退庫管理。守住公共性、公益性這兩條底線，防止將商業(yè)項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資，及時清理不規(guī)范的PPP項目。二是堅持PPP項目創(chuàng)新與風險控制并重。發(fā)揮創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展的作用，未來“科技+金融+管理”的創(chuàng)新模式將成為PPP市場的新動力，同時積極完善PPP項目風險分擔機制，防止風險不合理轉(zhuǎn)移。三是提高民間資本參與PPP項目的積極性。清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，讓更多的民間資本參與到PPP項目中來，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。四是全面推進PPP項目績效管理。未來PPP項目的績效考核標準需進一步細化，進一步完善按效付費機制，優(yōu)化PPP項目全生命周期一體化管理。

溫來成：黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這表明我國社會主義經(jīng)濟社會建設(shè)進入了一個新時代，同時，與國際上發(fā)達國家相比，盡管我國已是世界第二大經(jīng)濟體，但經(jīng)濟技術(shù)實力仍有差距，我國仍是世界上最大的發(fā)展中國家，目前且長期處于社會主義初級階段。在此背景下，PPP模式在我國仍有廣闊的發(fā)展前景。首先，PPP模式在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中大有可為。我國目前城鎮(zhèn)化率在56%左右，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國今后幾十年經(jīng)濟社會發(fā)展的重要特征之一，這對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有巨大的需要，為PPP模式的運用提供了廣闊前景。其次，PPP模式在我國深化供給側(cè)改革、提高政府公共服務(wù)能力方面能夠發(fā)揮重要作用，也在提供醫(yī)療衛(wèi)生、教育、公共文化等公共服務(wù)中扮演重要角色。最后，PPP模式可在提高政府治理水平和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮積極作用。

莊佳強：黨的十九大報告指出我國進入了新時代，而新時代的主要矛盾已經(jīng)演變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這一主要矛盾在公共服務(wù)領(lǐng)域的一個突出表現(xiàn)是政府提供的公共服務(wù)的質(zhì)量無法滿足人民美好生活的需要。這就需要在公共服務(wù)領(lǐng)域推進PPP改革，轉(zhuǎn)變政府職能，放寬市場準入，鼓勵競爭創(chuàng)新，充分釋放市場活力，增加發(fā)展新動能，著力提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效益。

從92號文來看，未來在PPP項目的監(jiān)管方式上，將逐漸從重建設(shè)向重運營轉(zhuǎn)變。PPP項目的運營才是提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的主要方式，也符合新發(fā)展理念的要求。

從192號文來看，未來PPP項目的社會資本參與方將更為多元化，央企、地方國企和民企都能在更開放、公平的環(huán)境下參與PPP項目，促進PPP項目的平衡充分發(fā)展。

整體來看，未來PPP項目將逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣鐣Y本參與的“重質(zhì)量、重管理、重運營”的公共服務(wù)提供模式。

劉合定：從歷史上看，清朝末年洋務(wù)運動中的官商合辦，以及新中國初創(chuàng)時期的公私合營，都在特定的歷史時期發(fā)揮了積極的作用，這些都可以看成PPP模式的初級階段；從國際上看，歐美等國尤其是英國在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式的成功，為我們提供了可以借鑒的先例。同時，針對當前實體經(jīng)濟增長不足、資本市場活力不夠、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不完善等問題，以及百姓對出行、入學、就醫(yī)以及美好生活的迫切需要，大力發(fā)展PPP不失為一個好的選擇。

如前文所述，PPP最大的作用不在于資金支持，而是管理和運營，同樣的項目，交給社會資本去建設(shè)、去運營，投資更少、效果更好，我們沒有理由不選擇PPP。當然，這中間可能會有產(chǎn)品質(zhì)量以及資本短期行為等弊端，但這不是PPP本身的問題，其可以通過政府部門的行業(yè)監(jiān)管和信用體系建設(shè)等方式解決。所以說，PPP模式確實可以緩解政府投資不足的難題。

另外，與政府主導(dǎo)的投資不同，PPP模式中政府與社會資本是一種平等關(guān)系，二者的分歧爭議也將由合同法或行政合同相關(guān)規(guī)定來調(diào)整，政府不能再仰仗行政職權(quán)處于強勢地位，這有助于增強政府的規(guī)則意識和法治思維，也有助于分清政府和市場邊界，從而讓雙方在各自擅長的領(lǐng)域發(fā)揮最大效能，使得社會效益最大化。從宏觀層面看，PPP對提升國家治理能力和構(gòu)建現(xiàn)代財政制度也具有重要意義?！?/p>

（本欄目責任編輯：王光俊）