●蓋中偉

促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策研究

●蓋中偉

改革開放以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境和生態(tài)造成的壓力也越來(lái)越大，環(huán)境問(wèn)題目前已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問(wèn)題之一。我國(guó)政府目前在努力完善相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)的前提下，積極采取多種財(cái)政政策來(lái)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。但同部分國(guó)家相比，還存在一定的不足。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，以公共支出理論為基礎(chǔ)，闡釋政府在環(huán)境保護(hù)中所發(fā)揮的不可替代的作用。然后結(jié)合現(xiàn)狀，指明目前財(cái)政投入、稅制體系、排污收費(fèi)、監(jiān)督、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等方面存在的不足，最后提出完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策的建議，希望財(cái)政政策能在環(huán)境保護(hù)上發(fā)揮更大的作用。

環(huán)境保護(hù) 財(cái)政政策 稅收

一、政府介入環(huán)境保護(hù)的理論分析

在當(dāng)今的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論中，一般來(lái)說(shuō)，完全競(jìng)爭(zhēng)是資源配置的最佳方式，但在現(xiàn)實(shí)中，完全競(jìng)爭(zhēng)只是一種理論上的假設(shè)，理論上的假設(shè)前提條件在現(xiàn)實(shí)中是不可能全部滿足的。由于壟斷、外部性、信息不完全等因素的存在，僅僅依靠?jī)r(jià)格機(jī)制不可能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，因此出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，需要政府介入，進(jìn)行有效干預(yù)。環(huán)境問(wèn)題和資源問(wèn)題則尤其需要政府引導(dǎo)。

(一）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品（public goods）是相對(duì)于私人產(chǎn)品而言的，是指社會(huì)全體成員可以同時(shí)享用的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，非排他性指一旦公共產(chǎn)品被提供，都不能排除其他人對(duì)該公共產(chǎn)品的不付費(fèi)消費(fèi)；非競(jìng)爭(zhēng)性是指一旦公共產(chǎn)品被生產(chǎn)提供，增加一個(gè)人消費(fèi)并不會(huì)影響其他人的正常消費(fèi)。在市場(chǎng)中，基于基本的交易規(guī)則，生產(chǎn)者生產(chǎn)邊際成本等于邊際收益的產(chǎn)品，消費(fèi)者最終購(gòu)買這種產(chǎn)品，由于一名消費(fèi)者在付費(fèi)使用這種產(chǎn)品的時(shí)候，另一名消費(fèi)者可以免費(fèi)使用，這就導(dǎo)致付費(fèi)消費(fèi)者越來(lái)越少，生產(chǎn)者付出得不到補(bǔ)償，生產(chǎn)者越來(lái)越少，最終導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。環(huán)境保護(hù)具有公共性，這主要由于環(huán)境資源屬于公共物品，在消費(fèi)上具有一定程度的非競(jìng)爭(zhēng)性以及非排他性。在這些資源的使用上，由于沒(méi)有明確的產(chǎn)權(quán)界定，同時(shí)缺乏約束機(jī)制，導(dǎo)致人們可以在不用付出成本或者付出很少成本的情況下就可利用資源來(lái)滿足自身利益的最大化的目標(biāo)，而無(wú)視整體生態(tài)環(huán)境利益，進(jìn)而造成資源的過(guò)度使用以及環(huán)境的極大污染，這就是公地的悲劇。同時(shí)環(huán)境保護(hù)具有整體性、艱巨性，需要政府進(jìn)行控制把握。

（二）外部性理論

外部性是一種市場(chǎng)不存在的現(xiàn)象，如果某個(gè)人的行為通過(guò)市場(chǎng)之外的方式對(duì)另一個(gè)人產(chǎn)生了影響，那么外部性就產(chǎn)生了。根據(jù)行為人對(duì)他人的影響是有利的還是有害的，外部性可以分為正外部性和負(fù)外部性。外部性使得私人收益與社會(huì)收益、私人成本和社會(huì)成本之間存在差異。當(dāng)個(gè)體的一項(xiàng)行為具有負(fù)的外部性的時(shí)候，私人成本小于社會(huì)成本，但私人收益大于社會(huì)收益；反之則相反。在理想狀態(tài)下，個(gè)體在追求個(gè)人利益的情況下會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化，私人最優(yōu)等于是社會(huì)最優(yōu)。但在現(xiàn)實(shí)中，個(gè)體僅僅通過(guò)自身利益與成本來(lái)進(jìn)行決策，往造成私人最優(yōu)偏離社會(huì)最優(yōu)，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。環(huán)境問(wèn)題的外部性也分為正外部性和負(fù)外部性。環(huán)境保護(hù)的正外部性，即通過(guò)保護(hù)改善環(huán)境，可以使個(gè)人受益，但這種受益并不會(huì)給提供受益的個(gè)人帶來(lái)額外的報(bào)酬，這就會(huì)導(dǎo)致這種正外部性越來(lái)越少，“搭便車”現(xiàn)象嚴(yán)重，最終只能是政府承擔(dān)責(zé)任；負(fù)外部性即環(huán)境被破壞以及資源枯竭，但這些破壞者并不會(huì)為其行為付出成本，最終是政府承擔(dān)嚴(yán)重后果。綜上，由于環(huán)境的外部性，政府必須介入環(huán)境保護(hù)這一重要領(lǐng)域，并發(fā)揮重要作用。

二、我國(guó)政府加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的主要財(cái)政政策

由于環(huán)境資源具有公共物品和準(zhǔn)公共物品的特性，使得政府在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。財(cái)政是政府宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)手段之一，國(guó)家財(cái)政的職能決定了建立和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制離不開財(cái)政政策的支持。目前我國(guó)政府也采取了一系列的政策保護(hù)和改善環(huán)境，二十年來(lái)環(huán)保工作已經(jīng)取得一定成效。目前我國(guó)政府采取的環(huán)保財(cái)政政策主要有財(cái)政投入、征稅、補(bǔ)貼、排污收費(fèi)等。

（一）財(cái)政投入政策

上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)開始提出環(huán)境保護(hù)的概念，進(jìn)而一系列法律法規(guī)開始出臺(tái)，如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中國(guó)大氣污染防治法》等。有了法律的保障，相應(yīng)的財(cái)政投入也開始進(jìn)行。請(qǐng)見表1：

表1 全國(guó)環(huán)境污染治理財(cái)政投資(2008—2014)

由表1可知，國(guó)家給予環(huán)境污染治理的投入逐年增加，由2008年的4490.3億元增長(zhǎng)到2014年的9575.5億元，所占GDP的比重由2008年的1.49%增長(zhǎng)到2014年的1.51%。持續(xù)而穩(wěn)定的環(huán)保投入是環(huán)境保護(hù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，其中，持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)政支出是開展環(huán)保工作的重要保障。我國(guó)近年來(lái)高度重視環(huán)保問(wèn)題，不斷加大政府的財(cái)政投入，創(chuàng)造多方條件，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，為各項(xiàng)環(huán)保工作的有效進(jìn)行提供了有力的基礎(chǔ)與保障。

（二）稅收政策

為了有效解決我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題，政府必須加強(qiáng)宏觀調(diào)控，而稅收政策是宏觀調(diào)控的重要手段。我國(guó)現(xiàn)行稅收政策中，用于環(huán)境保護(hù)的稅收政策主要有：消費(fèi)稅、資源稅、企業(yè)所得稅、增值稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、車船稅等，這些稅收的相互作用在減少污染、節(jié)約資源等方面發(fā)揮了重要作用。

（三）補(bǔ)貼政策

財(cái)政補(bǔ)貼是政府轉(zhuǎn)移支付的重要內(nèi)容之一，是政府通過(guò)對(duì)生產(chǎn)者和消費(fèi)者進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼，來(lái)激勵(lì)和引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)，促進(jìn)我國(guó)綠色低碳發(fā)展以及節(jié)能減排。目前我國(guó)的環(huán)保補(bǔ)貼政策主要有稅收優(yōu)惠政策、節(jié)能專項(xiàng)資金中安排一定數(shù)額的資金用來(lái)扶持光伏等新能源產(chǎn)業(yè)的行業(yè)龍頭與優(yōu)勢(shì)企業(yè)、垃圾發(fā)電、污泥處理的政府補(bǔ)貼等措施。

（四）排污收費(fèi)政策

排污收費(fèi)是用于控制污染的重要手段。20世紀(jì)70年代末期，中國(guó)環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，并借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，提出了“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則。根據(jù)這一原則，開始實(shí)施排污收費(fèi)制度。中國(guó)的排污收費(fèi)制度是在全國(guó)范圍內(nèi)，對(duì)污水、廢氣、固體廢物、噪聲、放射性等多種污染物的各種污染因子，按照標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用。例如各省（區(qū)、市）價(jià)格部門、財(cái)政部門和環(huán)保部門要將廢氣中的二氧化硫和氮氧化物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至不低于每污染當(dāng)量1.2元，將污水中的化學(xué)需氧量、氨氮和五項(xiàng)主要重金屬（鉛、汞、鉻、鎘、類金屬砷）污染物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至不低于每污染當(dāng)量1.4元；鼓勵(lì)污染重點(diǎn)防治區(qū)域及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，按高于上述標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，促進(jìn)治污減排和環(huán)境保護(hù)，同時(shí)實(shí)行差別收費(fèi)，建立約束激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督等，有效控制了污染。

三、我國(guó)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策中存在的問(wèn)題

目前我國(guó)政府在巨大的環(huán)境壓力下，通過(guò)加大環(huán)境財(cái)政投入等一系列的財(cái)政手段，在改善和治理環(huán)境方面取得了一定成效，但是環(huán)境問(wèn)題依舊還很嚴(yán)峻，所采取的一些政策措施還有一定的不足，具體體現(xiàn)在以下方面。

(一）財(cái)政用于環(huán)境保護(hù)的投入不足

1、環(huán)保投入總量不足。目前盡管我國(guó)財(cái)政投入不斷增加，但這也是我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)水平不斷提高的一個(gè)結(jié)果，財(cái)政用于環(huán)境保護(hù)的投資占GDP的比重依舊過(guò)低。由表1可知，在2008—2014年之間，盡管我國(guó)環(huán)保投入增長(zhǎng)了2倍左右，但是2014年環(huán)保投資占GDP的比重僅僅1.51%，沒(méi)有明顯的提高。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)治理環(huán)境的投資占GDP的比重達(dá)到1%—1.5%時(shí)，可以在一定程度上遏制環(huán)境的進(jìn)一步惡化；當(dāng)達(dá)到2%—3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量會(huì)有所改善（世界銀行，1997）。美日德等國(guó)家的環(huán)保財(cái)政投入占GDP的比重均達(dá)到了2%的水平，我國(guó)還有一定的差距。

2、環(huán)保投入結(jié)構(gòu)不合理。環(huán)保投入結(jié)構(gòu)的不合理嚴(yán)重影響環(huán)境治理的效率，進(jìn)而影響和制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展。目前我國(guó)的環(huán)保投資結(jié)構(gòu)主要由三個(gè)部分組成：城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、工業(yè)污染源治理投資、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資。（“三同時(shí)”指建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。）數(shù)據(jù)來(lái)源：2014、2015《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》

表2 2008—2014年中國(guó)環(huán)保投資結(jié)構(gòu)情況

由表2可以看出，我國(guó)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建筑投資占環(huán)保投入的比重超過(guò)50%，并且近年來(lái)總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。我國(guó)城市化水平不斷提高，城市環(huán)境治理需要投入很多，但并不能因此輕視了工業(yè)污染源治理以及“三同時(shí)”的投資，工業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位，應(yīng)該加大對(duì)工業(yè)污染的治理。

（二）缺乏一套完整的稅收體系

目前我國(guó)沒(méi)有建立一套完整的環(huán)境稅體系，而環(huán)境稅的建立對(duì)于保護(hù)環(huán)境又是最為直接有效的一種手段。現(xiàn)有的相關(guān)的個(gè)別稅種，如資源稅、消費(fèi)稅、車船使用稅等。這些個(gè)別的稅種在一定程度上并不能真正起到保護(hù)環(huán)境的作用，為環(huán)保提供的資金也有限。環(huán)保應(yīng)具有強(qiáng)制性，應(yīng)促使個(gè)人自覺(jué)去保護(hù)環(huán)境。

（三）排污收費(fèi)制度不合理

我國(guó)從20世紀(jì)70年代開始，按照“污染者付費(fèi)”的原則征收排污費(fèi)。30多年來(lái)，排污費(fèi)在對(duì)減少排污、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了重要作用，但從目前來(lái)看，排污費(fèi)所占GDP的比重逐年降低，環(huán)境問(wèn)題愈發(fā)明顯，排污費(fèi)明顯跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模，排污收費(fèi)制度還存在著明顯的不合理因素。

1、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不合理。目前我國(guó)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，僅僅為污染治理成本的50%，有的甚至不及10%。這就導(dǎo)致了嚴(yán)重的問(wèn)題：國(guó)家的本意是通過(guò)相應(yīng)的收費(fèi)來(lái)激勵(lì)生產(chǎn)者減少排污、促進(jìn)節(jié)能減排，但是由于標(biāo)準(zhǔn)偏低，遠(yuǎn)不及污染治理成本，使企業(yè)寧愿繼續(xù)污染也不愿意采取措施節(jié)能減排，“守法成本高，違法成本低”，違法依舊有利可圖，是目前的現(xiàn)狀。而且目前排污費(fèi)把污染濃度作為標(biāo)準(zhǔn)，而忽視了排放量的問(wèn)題，收取的費(fèi)用難以達(dá)到治理的需要。

2、收費(fèi)項(xiàng)目不完善?！杜盼圪M(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》規(guī)定，取前三個(gè)較大的污染當(dāng)量作為應(yīng)費(fèi)排污量，而忽視其他因素就導(dǎo)致企業(yè)單位在計(jì)算排污量時(shí)只注重前三個(gè)量，實(shí)質(zhì)上也是一種容忍排污的做法。目前我國(guó)排污收費(fèi)的分類主要如表3所示：數(shù)據(jù)來(lái)源：2009、2010年《環(huán)境管理制度》執(zhí)行情況

表3 2009—2010年全國(guó)排污費(fèi)收入分類情況表

由表3可知，我國(guó)排污收費(fèi)還是局限于對(duì)污水、廢氣的收費(fèi)，對(duì)噪聲和危險(xiǎn)廢物的收費(fèi)很少，側(cè)重于對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)的收費(fèi)，而忽視了對(duì)相關(guān)服務(wù)業(yè)的收費(fèi)，收費(fèi)項(xiàng)目不完善，制度不合理。

（四）對(duì)環(huán)保資金的監(jiān)督不足

1、環(huán)保資金使用率低下，效益不高。目前我國(guó)排污費(fèi)主要通過(guò)行政手段來(lái)進(jìn)行管理，因而會(huì)受到來(lái)自各方的干預(yù)，如政策規(guī)定等，同時(shí)挪用、擠占排污費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了排污費(fèi)的使用效率。同時(shí)排污收費(fèi)主要由地方政府進(jìn)行，而沒(méi)有一個(gè)完善的法律保障，這就導(dǎo)致排污收費(fèi)的征管隨意性比較大，各地方征收混亂。

2、部門監(jiān)督職能模糊不清。1989年《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)、分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的體制。2015年最新《環(huán)境保護(hù)法》依舊沒(méi)有做出相應(yīng)的改變，各監(jiān)督管理部門之間職責(zé)權(quán)限劃分不清，特別是統(tǒng)管部門與分管部門之間缺乏必要的監(jiān)督和制約，導(dǎo)致實(shí)踐中部門之間出現(xiàn)相互推諉等不良現(xiàn)象，大大降低了監(jiān)督管理的效能。例如水污染問(wèn)題，上游地區(qū)的水污染可能會(huì)導(dǎo)致下游地區(qū)的水污染，面對(duì)這種情況的環(huán)境問(wèn)題，很容易出現(xiàn)地域糾紛。原本屬于環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理對(duì)象范圍的事項(xiàng)，環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門卻無(wú)權(quán)監(jiān)管；法律、法規(guī)明確規(guī)定的監(jiān)管事項(xiàng)，在實(shí)踐中卻由于職權(quán)所限而無(wú)力監(jiān)管?，F(xiàn)實(shí)狀況復(fù)雜，我國(guó)目前的立法還不成熟。

（五）環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

在未來(lái)的發(fā)展中，中國(guó)為解決貧困問(wèn)題和提高人民的生活水平，必須保持較高的增長(zhǎng)速度，未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能建立在環(huán)境大幅度退化的基礎(chǔ)上。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)的“雙贏”，就必須走綠色發(fā)展道路，環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤為必要。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是指在國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，以防治環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境、保護(hù)自然資源為目的而進(jìn)行的技術(shù)產(chǎn)品開發(fā)、商業(yè)流通、資源利用、信息服務(wù)、工程承包等活動(dòng)的總稱，是一個(gè)跨產(chǎn)業(yè)、跨領(lǐng)域、跨地域，與其他經(jīng)濟(jì)部門相互交叉、相互滲透的綜合性新興產(chǎn)業(yè)。目前我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)雖然取得了一定的發(fā)展，但同美日等國(guó)相比還很落后，科技水平很低，環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重很低，而且地區(qū)發(fā)展不均衡，東部地區(qū)高于西部地區(qū)。

四、完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策的建議

（一）建立并完善財(cái)政環(huán)保投入機(jī)制

1、建立長(zhǎng)期有效的環(huán)保預(yù)算增長(zhǎng)機(jī)制。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)環(huán)保投入至少達(dá)到GDP的2%時(shí)，環(huán)境問(wèn)題才能得到改善。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有突破2%。要逐步提高政府預(yù)算資金中環(huán)保資金的投入比重，確保財(cái)政對(duì)于環(huán)保的預(yù)算增速高于財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度，同時(shí)財(cái)政對(duì)于環(huán)保方面予以一定的傾斜支持，科學(xué)制定指標(biāo)，確保在環(huán)保問(wèn)題上有足夠的資金支持。

2、拓寬環(huán)保資金來(lái)源渠道。目前我國(guó)環(huán)保資金主要來(lái)源于中央政府財(cái)政撥款，要拓寬資金來(lái)源渠道，將政府與市場(chǎng)結(jié)合起來(lái)，多方配合吸引資金進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域。一方面可以吸引國(guó)外資金投資我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，另一方面加強(qiáng)國(guó)債對(duì)環(huán)保方面的支持力度，考慮發(fā)行專門用于環(huán)境保護(hù)的國(guó)債。同時(shí)加大轉(zhuǎn)移支付力度，特別是對(duì)中西部地區(qū)積極鼓勵(lì)企業(yè)自主融資。

3、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。目前來(lái)看，我國(guó)對(duì)工業(yè)污染源的治理并沒(méi)有得到有效的重視，由表1可以看出有的年份甚至出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，目前普遍認(rèn)為對(duì)工業(yè)污染的治理會(huì)在一定程度上降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，因此忽視了對(duì)其的治理，嚴(yán)重的霧霾天氣很大程度上就是由工業(yè)污染源造成的。因此，在當(dāng)下，應(yīng)該調(diào)整環(huán)保投資的重心，加大對(duì)工業(yè)污染源的治理，對(duì)于重工業(yè)的治理更應(yīng)該建立專項(xiàng)資金，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的改進(jìn)與革新，爭(zhēng)取在源頭上盡可能減少污染。

（二）改革現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)稅收制度

1、逐漸進(jìn)行費(fèi)改稅，積極施行環(huán)境保護(hù)稅。以“收費(fèi)為主，稅收為輔”是一直以來(lái)的一個(gè)基本格局，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)稅法》自2018年1月1日起實(shí)施，應(yīng)盡快將目前的收費(fèi)轉(zhuǎn)化為相關(guān)環(huán)境稅，健全環(huán)境保護(hù)稅，使其在中國(guó)的環(huán)境保護(hù)稅制中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

環(huán)境保護(hù)稅建立的目標(biāo)在短期上應(yīng)該是減少污染、促進(jìn)資源節(jié)約；在中期的目標(biāo)上應(yīng)該是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)；在長(zhǎng)期上的目標(biāo)應(yīng)該是承擔(dān)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，利用本國(guó)的優(yōu)勢(shì)號(hào)召國(guó)際社會(huì)一起解決環(huán)境問(wèn)題。在納稅人選擇上，遵循“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，選擇在生產(chǎn)生活中對(duì)環(huán)境造成污染的單位和個(gè)人。在稅率選擇上，應(yīng)該按照排污量和排污濃度來(lái)綜合確定，同時(shí)要根據(jù)我國(guó)環(huán)境現(xiàn)狀來(lái)確定，不同時(shí)期應(yīng)作出不同的調(diào)整，因時(shí)制宜。

2、完善現(xiàn)行的稅收制度。首先對(duì)于資源稅，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，盡快將其他資源如水、草地等眾多再生時(shí)間比較長(zhǎng)的資源納入征稅范圍，擴(kuò)大對(duì)資源的保護(hù)力度。同時(shí)提高資源稅的稅率，目前我國(guó)原油價(jià)格每噸3000多元人民幣，其中資源稅只有14元至30元，資源稅太低不利于資源的可持續(xù)利用。再次，應(yīng)改變資源稅的征收方式，目前我國(guó)資源稅對(duì)煤炭、金屬等資源實(shí)行從量定額征收，稅收收入不受價(jià)格的影響，而近年來(lái)相關(guān)產(chǎn)品的價(jià)格在不斷上升，資源稅收入?yún)s沒(méi)有得到明顯的提升，這顯然是不合理的。應(yīng)將資源稅的征稅價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，與消費(fèi)品價(jià)格掛鉤，與市場(chǎng)進(jìn)行結(jié)合。

對(duì)于消費(fèi)稅，同樣擴(kuò)大范圍，并提高稅率，特別是對(duì)于不符合我國(guó)現(xiàn)行節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的高污染、高耗能的產(chǎn)品以及在使用過(guò)程中或使用后造成污染的產(chǎn)品征稅。對(duì)于企業(yè)所得稅，加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品、資源綜合利用企業(yè)的優(yōu)惠力度，加大對(duì)單位能耗高的企業(yè)的征稅力度，通過(guò)稅收政策支持企業(yè)的科技創(chuàng)新，節(jié)能減排。

（三）健全和強(qiáng)化排污收費(fèi)制度

1、科學(xué)制定排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大收費(fèi)范圍，強(qiáng)化環(huán)保理念。目前我國(guó)排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)高于污染治理成本，政府規(guī)定在每一污水排放口，對(duì)五項(xiàng)主要重金屬污染物（鉛、汞、鉻、鎘、類金屬砷）均須征收排污費(fèi)；其他污染物按照污染當(dāng)量數(shù)從多到少排序，對(duì)最多不超過(guò)3項(xiàng)污染物征收排污費(fèi)，這實(shí)際上默許了其他污染物的排放，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)污染物的監(jiān)測(cè)，將其他污染物納入收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征稅范圍，在繼續(xù)對(duì)廢水、廢氣排污收費(fèi)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)固體廢棄物排放、噪聲超標(biāo)的征收。

2、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍的建設(shè)和管理。目前應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，加強(qiáng)專業(yè)監(jiān)測(cè)技術(shù)人員的配備，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的推廣和使用，加強(qiáng)對(duì)中西部地區(qū)相應(yīng)人才的培養(yǎng)力度，確保環(huán)保部門的征管能力與目前的排污狀況相匹配。

（四）加強(qiáng)對(duì)環(huán)保資金的監(jiān)督

1、在環(huán)保資金的使用上引入績(jī)效考核，提高使用率。對(duì)于環(huán)保資金的使用做到?？顚Ｓ?，不能任由其他事項(xiàng)的擠占和挪用，在環(huán)保資金的投入環(huán)節(jié)一直到資金的結(jié)束環(huán)節(jié)，都要制定科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，確保環(huán)保資金效用的最大化。要充分發(fā)揮建成項(xiàng)目的環(huán)境效益，項(xiàng)目在建成一段時(shí)間后，環(huán)境部門與相關(guān)部門要對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，考察其對(duì)周邊環(huán)境造成的不利影響，如果影響較大，需要勒令整改，同時(shí)做出必要的行政處罰。

同時(shí)，在環(huán)保專項(xiàng)資金的使用上更要進(jìn)行績(jī)效考核，對(duì)專項(xiàng)資金監(jiān)督管理情況進(jìn)行審查，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)、跟蹤檢查、信息公開等方面的制度執(zhí)行情況，努力提高資金的使用效益。

2、將監(jiān)督職能具體化，明確化，規(guī)范化。目前對(duì)環(huán)保資金的監(jiān)督由審計(jì)監(jiān)察部門進(jìn)行，但是作為部門外監(jiān)督，他們并不了解環(huán)保資金的使用是否科學(xué)合理，容易造成資金的浪費(fèi)。因此，對(duì)于環(huán)保資金的監(jiān)督，應(yīng)設(shè)立專門的內(nèi)部監(jiān)察部門，具體監(jiān)督環(huán)保資金的每一項(xiàng)使用，努力使責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題是一個(gè)全球性整體性問(wèn)題，因此對(duì)于環(huán)境問(wèn)題絕不能有地方保護(hù)主義，應(yīng)科學(xué)界定中央和地方的環(huán)境事權(quán)，中央對(duì)于地方跨區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題應(yīng)及時(shí)進(jìn)行整治，絕不能任由地方治理。

（五）大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)

環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有促進(jìn)資源的可持續(xù)發(fā)展、科技含量高、污染少、附加值高等諸多優(yōu)點(diǎn)，因此大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展百利無(wú)一害。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，首先我國(guó)應(yīng)加大對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投資力度，國(guó)家牽頭進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新并大力推廣使用，充分發(fā)揮稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用，對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)大力進(jìn)行政策支持。其次，要提高廣大人民的環(huán)保意識(shí)，通過(guò)補(bǔ)貼、媒體宣傳等多方途徑提高環(huán)保積極性，特別要推動(dòng)環(huán)保NGO的發(fā)展，使消費(fèi)者養(yǎng)成綠色消費(fèi)的良好習(xí)慣。最后，國(guó)家應(yīng)逐步提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，一方面是不斷提高我國(guó)環(huán)保水平的要求，另一方面是應(yīng)對(duì)國(guó)際上“綠色壁壘”的要求，不斷提高我國(guó)環(huán)保產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，朝著“綠色強(qiáng)國(guó)”不斷邁進(jìn)?！?/p>

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東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）