●周立柱 陳 楠

構(gòu)建“一體兩翼三保障”預(yù)算監(jiān)管機(jī)制的探討
——基于大數(shù)據(jù)背景

●周立柱 陳 楠

大數(shù)據(jù)時(shí)代，如何實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)管的 “應(yīng)有所為”、“大有可為”是個(gè)值得理性思考的問題。理解大數(shù)據(jù)的深刻內(nèi)涵，理清大數(shù)據(jù)背景下預(yù)算監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，進(jìn)而通過構(gòu)建 “一體兩翼三保障”機(jī)制，即以建設(shè)政府預(yù)算大數(shù)據(jù)中心為主體；以推動(dòng)大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為兩翼；以提供組織機(jī)制、財(cái)政金融、法律法規(guī)支持為保障，最終實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)與預(yù)算監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。對(duì)于進(jìn)一步深化我國(guó)財(cái)稅體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化都大有裨益。

大數(shù)據(jù) 預(yù)算監(jiān)管 國(guó)家治理

一、引言

當(dāng)前，以大數(shù)據(jù)為主要代表的新一輪信息化革命正以洶涌澎湃之勢(shì)席卷全球，大數(shù)據(jù)所帶來的全新思維觀念和深刻技術(shù)革新在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域引發(fā)了深刻的變革。世界各國(guó)均力求抓住大數(shù)據(jù)重塑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的新機(jī)遇，運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升政府治理能力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，從而搶占大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的先機(jī)。為此，2015年9月，我國(guó)國(guó)務(wù)院出臺(tái) 《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》；2015年10月《十八屆五中全會(huì)公報(bào)》明確提出了“實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，實(shí)施‘互聯(lián)網(wǎng)+’行動(dòng)計(jì)劃，發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)，實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”。2016年4月及2017年5月，由工信部和國(guó)家發(fā)改委牽頭，組織召開了促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議第一次和第二次會(huì)議，兩次會(huì)議分別審議并通過了 《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展三年工作方案（2016-2018）》和《國(guó)家大數(shù)據(jù)專家咨詢委員會(huì)設(shè)置方案》等一系列關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的指導(dǎo)性文件。由此可見，我國(guó)已將大數(shù)據(jù)上升為“國(guó)家戰(zhàn)略”。通過主動(dòng)順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代形勢(shì)，將大數(shù)據(jù)引入政府治理，進(jìn)一步推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)基于大數(shù)據(jù)分析和預(yù)測(cè)的科學(xué)化決策，通過打造政府治理新手段來提升整個(gè)社會(huì)的治理水平，助力實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，預(yù)算則是國(guó)家財(cái)政的主體，是財(cái)政中最具基礎(chǔ)性、統(tǒng)籌性作用的部分。而預(yù)算監(jiān)管是政府依法對(duì)公共財(cái)力的籌集、分配、使用進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的一系列活動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)合理編制預(yù)算、有效執(zhí)行預(yù)算、切實(shí)提高預(yù)算績(jī)效和發(fā)揮政府預(yù)算功能的機(jī)制性保障?；诖耍A(yù)算監(jiān)管也應(yīng)深刻融入到國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中去。以預(yù)算監(jiān)管為切入點(diǎn)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)下的預(yù)算監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)與預(yù)算監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，不僅是建立現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代財(cái)政制度的有力機(jī)制抓手，更是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一條戰(zhàn)略路徑。

圖1 大數(shù)據(jù)與預(yù)算監(jiān)管結(jié)合下的效應(yīng)傳導(dǎo)路徑

二、大數(shù)據(jù)的深刻內(nèi)涵

2011年5月，《大數(shù)據(jù)：未來創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)力的下一個(gè)前言》的發(fā)布，正式開創(chuàng)性地向人們預(yù)示了大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來。在這份報(bào)告中指出：“‘大數(shù)據(jù)’是指其大小超出了典型數(shù)據(jù)庫軟件的采集、存儲(chǔ)、管理和分析等能力的數(shù)據(jù)集?！痹摱x有兩方面的內(nèi)涵：一是伴隨時(shí)間推移和技術(shù)進(jìn)步，大數(shù)據(jù)的數(shù)量不斷增長(zhǎng)，形態(tài)不斷變化；二是實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、管理、分析需要更高層次的數(shù)據(jù)庫軟件與之相匹配。這也從側(cè)面反映出了大數(shù)據(jù)的管理和分析能力將更加強(qiáng)大。同時(shí)，我國(guó)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》將大數(shù)據(jù)定義為：“大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合”。因此，可以理解為：大數(shù)據(jù)是通過采集、存儲(chǔ)、管理、分析數(shù)量龐大、類型多樣、來源分散的數(shù)據(jù)和信息，從而挖掘和發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)潛在價(jià)值的新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)?；谏鲜龆x，本文可以總結(jié)概括出大數(shù)據(jù)的四個(gè)基本特性：快速性、多樣性、海量性、價(jià)值性?？焖傩约戎笖?shù)據(jù)產(chǎn)生和變化的速度極快，也指數(shù)據(jù)處理的速度非常之快。多樣性主要是指多樣化的數(shù)據(jù)類型。既有企業(yè)ERP、財(cái)務(wù)系統(tǒng)等以數(shù)據(jù)庫表現(xiàn)形式的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，也有包括文本、圖片、各類報(bào)表、視頻、音頻等形式的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。此外，還有介于上述兩者之間，以郵件、資源庫、HTML文檔等為代表的半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。因?yàn)榇髷?shù)據(jù)的“快速性”和“多樣性”，不難理解其具有 “海量性”。大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)空間的計(jì)量單位早已突破常見的GB級(jí)別，達(dá)到PB甚至TB級(jí)別。而1PB=1024TB，換算成儲(chǔ)存單位GB，那么1PB=1048576GB，數(shù)量相當(dāng)之龐大。價(jià)值性則表現(xiàn)為價(jià)值密度的高低，它與數(shù)據(jù)總量的大小成反比。大部分?jǐn)?shù)據(jù)的價(jià)值密度較低，但是就像是浪里淘沙，雖少但卻彌足珍貴。例如在連續(xù)不間斷的長(zhǎng)時(shí)間視頻監(jiān)控中，有用的數(shù)據(jù)和信息也許只有一兩秒，但這極短的時(shí)間往往揭示出了問題的關(guān)鍵。正因?yàn)槿绱?，需要利用大?shù)據(jù)技術(shù)對(duì)已有數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行充分的挖掘和分析，發(fā)揮出其巨大價(jià)值。

通過厘清、總結(jié)大數(shù)據(jù)的四個(gè)基本特性，可以很好地理解大數(shù)據(jù)的魅力所在。快速性滿足了現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于高效率的追求，既節(jié)約了時(shí)間成本，也讓實(shí)時(shí)監(jiān)管成為可能。多樣性則能夠滿足不同層次、群體對(duì)于信息、數(shù)據(jù)的需求，便于他們從多維度、多視角進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)。海量性則為相關(guān)領(lǐng)域的活動(dòng)提供了足夠多的信息和數(shù)據(jù)支持，從量上保證了運(yùn)用、加工、提煉數(shù)據(jù)的可能。而價(jià)值性則體現(xiàn)為在價(jià)值密度較低、紛繁復(fù)雜的數(shù)據(jù)中挖掘、提煉出的價(jià)值往往更為珍貴，更能反映出事物的主要矛盾和內(nèi)涵本質(zhì)。

為了進(jìn)一步理解大數(shù)據(jù)的深刻內(nèi)涵，有必要通過其與傳統(tǒng)信息化的簡(jiǎn)單比較，來增強(qiáng)對(duì)于大數(shù)據(jù)的理解。如果說傳統(tǒng)的信息化就是指對(duì)相關(guān)要素的匯總和管理，是一種生產(chǎn)數(shù)據(jù)的模式。那么大數(shù)據(jù)則是通過對(duì)采集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行加工和分析，挖掘出數(shù)據(jù)資源的潛在價(jià)值，發(fā)揮出數(shù)據(jù)資源的戰(zhàn)略作用，更能創(chuàng)造出新的價(jià)值，從單純的生產(chǎn)數(shù)據(jù)模式躍升為開發(fā)數(shù)據(jù)的模式。更為重要的是，大數(shù)據(jù)可以通過構(gòu)建分析、預(yù)測(cè)模型、代入標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)，進(jìn)行公共事務(wù)的分析評(píng)估和預(yù)測(cè)預(yù)警，這是傳統(tǒng)信息化所無法比擬的，也是大數(shù)據(jù)的核心優(yōu)勢(shì)所在。因而，大數(shù)據(jù)實(shí)質(zhì)上可以看做是對(duì)傳統(tǒng)信息化的升級(jí)和革命性創(chuàng)新。

圖2 大數(shù)據(jù)的四大特性及其核心優(yōu)勢(shì)

三、大數(shù)據(jù)與預(yù)算監(jiān)管

理解了大數(shù)據(jù)的深刻內(nèi)涵，有助于進(jìn)一步厘清大數(shù)據(jù)背景下我國(guó)預(yù)算監(jiān)管所面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。一方面，大數(shù)據(jù)背景下，我國(guó)預(yù)算監(jiān)管的效率性、科學(xué)性、透明性面臨拷問。另一方面，通過科學(xué)合理地運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)與預(yù)算監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)預(yù)算監(jiān)管現(xiàn)代化提供了戰(zhàn)略機(jī)遇。

（一）大數(shù)據(jù)背景下預(yù)算監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

1、預(yù)算監(jiān)管需提高其效率性。首先，大數(shù)據(jù)背景下，全國(guó)各級(jí)財(cái)政部門掌握的數(shù)據(jù)規(guī)模越來越大，數(shù)據(jù)日趨明細(xì)化，數(shù)據(jù)流動(dòng)頻繁化。從中央本級(jí)財(cái)政來看，數(shù)據(jù)量已達(dá)約40TB，并且每年的數(shù)據(jù)增量約為1TB。從地方財(cái)政來看，河北省本級(jí)財(cái)政的現(xiàn)有數(shù)據(jù)量約為1.6TB，每年的數(shù)據(jù)增量約為240GB。從財(cái)政相關(guān)部門來看，國(guó)庫部門每年僅支付業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)量就達(dá)到了300G以上，并且呈不斷遞增的態(tài)勢(shì)。然而，面對(duì)如此龐大的財(cái)政數(shù)據(jù)規(guī)模，各個(gè)財(cái)政管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)卻缺乏統(tǒng)一的口徑，不具可比性和協(xié)調(diào)性，數(shù)據(jù)分析工作難度大，效率低。其次，預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)的查賬方式使監(jiān)管時(shí)間大量浪費(fèi)在現(xiàn)場(chǎng)檢查和向被監(jiān)督部門索要資料信息上。并且日常監(jiān)督檢查尚未真正開展，難以做到實(shí)時(shí)監(jiān)管、動(dòng)態(tài)監(jiān)控，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行信息反饋滯后，只能事后進(jìn)行相應(yīng)處理和處罰，預(yù)算軟約束。最后，預(yù)算監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間監(jiān)管割裂，信息不對(duì)稱，缺乏有效的協(xié)調(diào)和溝通，總體監(jiān)管效率不高。例如有些預(yù)算部門財(cái)政資金，往往是不同部門同時(shí)查、接連查，多頭檢查、重復(fù)檢查現(xiàn)象嚴(yán)重，極大地浪費(fèi)了人力、物力、財(cái)力，監(jiān)督檢查效率低下。因而，大數(shù)據(jù)背景下，預(yù)算監(jiān)管亟須提高其效率性。

2、預(yù)算監(jiān)管需提高其科學(xué)性。大數(shù)據(jù)背景下，大數(shù)據(jù)思維和理念不斷深入人心?！坝脭?shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)分析、用數(shù)據(jù)決策”日益成為社會(huì)的共識(shí)。然而，當(dāng)前大部分預(yù)算監(jiān)管還停留在“以賬為本、從賬到憑證”的階段，主要通過單純的數(shù)據(jù)查閱和簡(jiǎn)單的平面化數(shù)據(jù)分析，往往以監(jiān)管主體的經(jīng)驗(yàn)判斷和抽樣審計(jì)為主。伴隨政府預(yù)算相關(guān)數(shù)據(jù)規(guī)模的日益膨脹和積累，這種監(jiān)管方式不僅難度較大，而且難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)管全覆蓋，難以抓取關(guān)鍵信息，缺乏科學(xué)性。此外，目前逐步推廣的以提高預(yù)算科學(xué)化為目的的預(yù)算績(jī)效管理，雖然構(gòu)建了績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，但由于缺乏充分詳細(xì)的數(shù)據(jù)和科學(xué)分析，大都以相應(yīng)領(lǐng)域?qū)＜业慕?jīng)驗(yàn)性評(píng)價(jià)為主，精確性不高，作用有限。同時(shí)，績(jī)效預(yù)算局限于財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，缺乏對(duì)于整個(gè)預(yù)算過程的評(píng)審，預(yù)算監(jiān)管科學(xué)性不足。因而，大數(shù)據(jù)背景下，預(yù)算監(jiān)管亟須提高其科學(xué)性。

3、預(yù)算監(jiān)管需提高其透明性。大數(shù)據(jù)背景下，一方面推進(jìn)政府公共數(shù)據(jù)開放和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源跨部門、跨區(qū)域共享成為必然，另一方面網(wǎng)絡(luò)媒體不斷爆出的“年底突擊花錢屢禁不止”、“政府天價(jià)采購(gòu)”、“財(cái)政透明度整體較低”等問題拷問著預(yù)算監(jiān)管的失位，社會(huì)各界對(duì)于預(yù)算管理與監(jiān)督的公開透明充滿期許。但目前，我國(guó)尚未建立起一體化的政府預(yù)算大數(shù)據(jù)中心，社會(huì)各界對(duì)于預(yù)算數(shù)據(jù)信息的了解和獲取缺乏統(tǒng)一、具體、可靠的渠道。同時(shí)財(cái)政部門之間缺乏協(xié)調(diào)、對(duì)接，沒有建立起統(tǒng)一的信息共享、交換平臺(tái)，往往造成了不同部門間的 “信息壁壘”和“信息孤島”，給預(yù)算監(jiān)管也帶來了困難。此外，目前社會(huì)公眾既看不到相關(guān)預(yù)算監(jiān)管部門的具體監(jiān)管報(bào)告，也不了解預(yù)算單位的整改落實(shí)情況，預(yù)算監(jiān)督缺乏透明性，不利于形成政府和社會(huì)的監(jiān)督合力，大大降低了預(yù)算監(jiān)督的效力。因而，大數(shù)據(jù)背景下，預(yù)算監(jiān)管亟須提高其透明性。

另外，大數(shù)據(jù)背景下，我國(guó)預(yù)算監(jiān)管也面臨缺乏具有大數(shù)據(jù)思維和能力的專業(yè)化人才，原有信息化基礎(chǔ)設(shè)施無法匹配大數(shù)據(jù)發(fā)展要求，組織機(jī)制、法律法規(guī)不完善，缺乏財(cái)政金融支持等問題。有效解決以上問題，成為大數(shù)據(jù)時(shí)代政府預(yù)算監(jiān)管發(fā)展和創(chuàng)新的必由之路。

（二）大數(shù)據(jù)背景下預(yù)算監(jiān)管面臨的機(jī)遇

大數(shù)據(jù)在給我國(guó)預(yù)算監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)的同時(shí)，也帶來了前所未有的巨大機(jī)遇。其一，大數(shù)據(jù)先進(jìn)的數(shù)據(jù)處理方法和強(qiáng)大的數(shù)據(jù)處理能力，能將預(yù)算監(jiān)管從以賬本、憑證查閱為主的繁重工作中解放出來，將監(jiān)管重心轉(zhuǎn)向歷史對(duì)比、問題發(fā)掘篩選、分析評(píng)估和預(yù)測(cè)預(yù)警。監(jiān)管著眼于整體而非樣本，著眼于科學(xué)分析而非經(jīng)驗(yàn)性判斷。為預(yù)算監(jiān)管實(shí)現(xiàn)全覆蓋，建立科學(xué)有效的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)提供了技術(shù)和方法支撐。其二，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速性、多樣性，將很好地實(shí)現(xiàn)對(duì)于政府預(yù)算的實(shí)時(shí)監(jiān)控。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，預(yù)算部門每一項(xiàng)業(yè)務(wù)的發(fā)生，都可以及時(shí)反饋給監(jiān)管主體，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的前移，并且通過建立預(yù)警和監(jiān)測(cè)機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算部門不合理、不合規(guī)的預(yù)算活動(dòng)，給予約束和制止。其三，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立財(cái)政數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)和監(jiān)管反饋渠道，不僅有利于解決不同監(jiān)管部門的信息不對(duì)稱問題，統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑，打破“信息壁壘”，聯(lián)通“信息孤島”，也有利于讓社會(huì)公眾和輿論媒體看到公開透明的預(yù)算數(shù)據(jù)，及時(shí)了解監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查結(jié)果及問題部門單位的整改落實(shí)情況。通過對(duì)公開數(shù)據(jù)和信息的二次開發(fā)利用，有效反映預(yù)算監(jiān)管問題，提出預(yù)算監(jiān)管建議，形成政府與社會(huì)的監(jiān)管合力。

因而，從另一個(gè)角度看，大數(shù)據(jù)實(shí)則是一種倒逼機(jī)制，通過信息化的數(shù)據(jù)管理和監(jiān)督，增強(qiáng)了政府預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)管的剛性，有利于推進(jìn)政府預(yù)算公開透明。同時(shí)，也喚醒了大量“沉睡”、“休眠”的預(yù)算數(shù)據(jù)信息，盤活了“預(yù)算存量數(shù)據(jù)”，將數(shù)據(jù)負(fù)擔(dān)變?yōu)閿?shù)據(jù)紅利，實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)管的可持續(xù)發(fā)展。

四、大數(shù)據(jù)背景下預(yù)算監(jiān)管機(jī)制的具體構(gòu)想

實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)與預(yù)算監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，既要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)得天獨(dú)厚的特性和優(yōu)勢(shì)，又要立足預(yù)算監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境和發(fā)展要求，兼顧各方利益，動(dòng)員各方參與。具體來看，應(yīng)著力構(gòu)建我國(guó)預(yù)算監(jiān)管的“一體兩翼三保障”機(jī)制。即以建設(shè)政府預(yù)算大數(shù)據(jù)中心為主體；以推動(dòng)人才支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為兩翼；以提供組織機(jī)制、財(cái)政金融、法律法規(guī)支持為保障。從而在大數(shù)據(jù)背景下，為提高我國(guó)預(yù)算監(jiān)管的效率性、科學(xué)性、透明性提供決策支持和機(jī)制保障。

（一）一體：政府預(yù)算大數(shù)據(jù)中心

圖3 “一體兩翼三保障”機(jī)制

政府預(yù)算大數(shù)據(jù)中心實(shí)質(zhì)就是專門負(fù)責(zé)政府預(yù)算相關(guān)數(shù)據(jù)信息采集、存儲(chǔ)、分析、預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)庫平臺(tái)和管理中心，是預(yù)算監(jiān)管與大數(shù)據(jù)有機(jī)結(jié)合的重要載體。其一，通過大數(shù)據(jù)中心對(duì)政府預(yù)算相關(guān)數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行收集，實(shí)現(xiàn)預(yù)算大數(shù)據(jù)信息的初步整合。已經(jīng)建立并不斷完善的“金財(cái)工程”中的預(yù)算管理系統(tǒng)為大數(shù)據(jù)平臺(tái)提供了良好的數(shù)據(jù)采集客體。同時(shí)，政府預(yù)算大數(shù)據(jù)中心不應(yīng)拘泥于單純的“預(yù)算管理系統(tǒng)”信息，也要將其他預(yù)算相關(guān)部門和系統(tǒng)的信息進(jìn)行篩選和歸集，例如稅務(wù)部門、銀行部門、國(guó)庫支付系統(tǒng)、政府采購(gòu)系統(tǒng)等。不僅要收集基本預(yù)算信息，還應(yīng)囊括財(cái)務(wù)信息、業(yè)務(wù)信息、預(yù)算監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)輿情信息等，以此實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)管在數(shù)據(jù)流、控制流、資金流的全覆蓋，實(shí)現(xiàn)下情上達(dá)，了解社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算監(jiān)管的看法和建議，為提高預(yù)算監(jiān)管的效率性、科學(xué)性、透明性奠定基礎(chǔ)。其二，將收集到的預(yù)算大數(shù)據(jù)信息進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理并存儲(chǔ)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府預(yù)算相關(guān)信息在經(jīng)歷爆發(fā)式增長(zhǎng)的同時(shí)，也帶來了數(shù)據(jù)信息的混亂。由于大數(shù)據(jù)不嚴(yán)格定義數(shù)據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)，而是盡可能收集盡量多的信息，由此可能導(dǎo)致大數(shù)據(jù)平臺(tái)收集到的基礎(chǔ)信息雜亂無章。同時(shí)，出于數(shù)據(jù)信息互動(dòng)共享、業(yè)務(wù)處理協(xié)調(diào)配合、預(yù)算監(jiān)管具體可操作的需求，需要將大數(shù)據(jù)收集到的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理并存儲(chǔ)，以保證獲取的數(shù)據(jù)原材料可以理解，并可以進(jìn)一步的挖掘分析。具體來看，預(yù)算監(jiān)管數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化需要運(yùn)用信息組織技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行規(guī)范化重組，要消除數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的不合理、冗余混亂、分散等問題。要實(shí)現(xiàn)預(yù)算部門和職能部門之間的“左右”數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化；不同層級(jí)預(yù)算部門之間的“上下”數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化；財(cái)政部門與其他部門，政府與市場(chǎng)之間的“內(nèi)外”數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。通過數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，既方便了存儲(chǔ)，也有利于數(shù)據(jù)共享和開發(fā)利用。其三，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)進(jìn)行建模分析，為預(yù)算監(jiān)管提供有力支撐。大數(shù)據(jù)獨(dú)有的建模分析功能是其特色優(yōu)勢(shì)之一。以政府預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)管為例，通過從政府預(yù)算大數(shù)據(jù)中心提取本期預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度相關(guān)數(shù)據(jù)，并與序時(shí)進(jìn)度、歷史同期進(jìn)度等數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比和建模分析，從而掌握本期預(yù)算執(zhí)行的具體情況，發(fā)現(xiàn)本期預(yù)算存在的問題?；诖朔治?，預(yù)算監(jiān)管部門可及時(shí)出具預(yù)算執(zhí)行綜合報(bào)告，通過大數(shù)據(jù)中心及時(shí)反饋給相關(guān)預(yù)算部門和單位，并向社會(huì)公眾予以公布，以提高預(yù)算監(jiān)管的科學(xué)性、透明性。其四，政府預(yù)算大數(shù)據(jù)中心應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府預(yù)算編制數(shù)據(jù)、執(zhí)行狀況的預(yù)測(cè)和預(yù)警。政府預(yù)算本身就具有預(yù)測(cè)性，預(yù)算部門在編制預(yù)算時(shí)，通常需要根據(jù)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)計(jì)，預(yù)測(cè)能夠收取多少預(yù)算收入，并根據(jù)社會(huì)管理和發(fā)展的需要安排具體的支出。新《預(yù)算法》要求各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，近年來國(guó)務(wù)院也不斷推動(dòng)建立中期預(yù)算框架，這就對(duì)我國(guó)的預(yù)算編制提出了科學(xué)化的預(yù)測(cè)要求，也為我國(guó)預(yù)算監(jiān)管預(yù)警帶來了難度和挑戰(zhàn)。而大數(shù)據(jù)中心可利用已經(jīng)收集到的規(guī)范化存儲(chǔ)數(shù)據(jù)，通過選擇決策樹算法、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)算法等科學(xué)預(yù)測(cè)手段，提供科學(xué)的預(yù)算編制參考，并對(duì)未來的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)測(cè)預(yù)警。從而極大提高預(yù)算監(jiān)管的效率性和科學(xué)性

另外，政府預(yù)算大數(shù)據(jù)中心還應(yīng)該是預(yù)算信息共享平臺(tái)。只有充分的信息共享，才能使預(yù)算監(jiān)管應(yīng)有所為，大有可為。在符合《預(yù)算法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，全面透明地向各級(jí)監(jiān)管部門、職能部門、社會(huì)公眾反映預(yù)算情況，接受各界監(jiān)督。要根據(jù)不同部門的信息需求和客觀情況，通過政府預(yù)算大數(shù)據(jù)中心建立不同的預(yù)算信息共享模式。例如，財(cái)政預(yù)算部門與其他政府相關(guān)職能部門應(yīng)基于業(yè)務(wù)的松散耦合，建立基礎(chǔ)信息共享模式；預(yù)算部門與稅務(wù)、代理支付銀行部門應(yīng)基于業(yè)務(wù)的緊密耦合，建立信息集中共享；預(yù)算部門與財(cái)政內(nèi)部其他部門應(yīng)基于業(yè)務(wù)的基本一致性，建立交互式信息共享；預(yù)算部門與監(jiān)管部門、社會(huì)公眾應(yīng)基于法律權(quán)限和義務(wù)的統(tǒng)一，建立信息開放透明共享。中央財(cái)政部門建立全國(guó)政府預(yù)算大數(shù)據(jù)中心，各級(jí)地方財(cái)政部門按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)建立子中心，從而構(gòu)建起標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)統(tǒng)一、覆蓋縱向到底的政府預(yù)算大數(shù)據(jù)中心體系，有效解決政府預(yù)算信息孤島化，監(jiān)管體系條塊分割的問題，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)管的透明化。

（二）兩翼：人才培養(yǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩翼齊飛

實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)與預(yù)算監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，需要大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為兩翼支撐。

對(duì)于大數(shù)據(jù)人才的需求已經(jīng)成為搶占新一輪大數(shù)據(jù)制高點(diǎn)的關(guān)鍵因素之一。根據(jù)麥肯錫全球?qū)W會(huì)報(bào)告顯示，到2018年美國(guó)將需要14—19萬名具有“深度分析”經(jīng)驗(yàn)的工作者，以及150萬名更加精通數(shù)據(jù)的經(jīng)理人。因而要實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)與預(yù)算監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建科學(xué)、高效的預(yù)算監(jiān)管機(jī)制，人才是關(guān)鍵。一方面是大數(shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)人才的供不應(yīng)求，另一方面則是預(yù)算監(jiān)管部門人員對(duì)于大數(shù)據(jù)知識(shí)和技術(shù)了解、掌握的極端欠缺。由于大數(shù)據(jù)技術(shù)本身涉及計(jì)算機(jī)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、數(shù)據(jù)分析等各種專業(yè)學(xué)科。因而，需要培養(yǎng)和引進(jìn)大數(shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)人才。通過專業(yè)技術(shù)人才為政府預(yù)算大數(shù)據(jù)中心的建立和管理提供技術(shù)支持和后臺(tái)保障，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)與預(yù)算監(jiān)管的初級(jí)結(jié)合。其次，需要對(duì)現(xiàn)有預(yù)算監(jiān)管主要工作人員開展大數(shù)據(jù)應(yīng)用的專業(yè)培訓(xùn)。使他們?cè)诔浞终莆肇?cái)政業(yè)務(wù)、預(yù)算管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，樹立大數(shù)據(jù)觀念思維，掌握大數(shù)據(jù)分析要領(lǐng)，培養(yǎng)一批復(fù)合型人才，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)與預(yù)算監(jiān)管的高級(jí)結(jié)合，極大提高預(yù)算監(jiān)管的科學(xué)化水平。

只有大數(shù)據(jù)人才的支撐，卻缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，難免會(huì)陷入“巧婦難為無米之炊”的尷尬境地。由于大數(shù)據(jù)在采集數(shù)據(jù)方法、存儲(chǔ)空間、模型分析預(yù)測(cè)等方面的高層次要求，因而需要配備專業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施，從大數(shù)據(jù)硬件、軟件、技術(shù)三個(gè)方面支撐預(yù)算監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建。硬件上需要更高層次的寬帶網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器、信息儲(chǔ)備及分層管理器等設(shè)施；軟件上則需要多種類型的信息處理和分析系統(tǒng)；技術(shù)上需要云計(jì)算、信息感知、傳輸、安全技術(shù)等。為應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高層次要求，其一，需要充分利用我國(guó)現(xiàn)有大數(shù)據(jù)相關(guān)科技成果，充分實(shí)現(xiàn)科技成果的轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化。例如我國(guó)在大型計(jì)算機(jī)的研制和開發(fā)方面一直處于世界前列，無論是超級(jí)計(jì)算機(jī)還是光量子計(jì)算機(jī)都毫不遜色于任何發(fā)達(dá)國(guó)家。因而，應(yīng)該著力實(shí)現(xiàn)大型計(jì)算機(jī)研制成果的轉(zhuǎn)化，將其應(yīng)用于大數(shù)據(jù)等相關(guān)領(lǐng)域。其二，要加快大數(shù)據(jù)硬件、軟件、技術(shù)上的研究突破，充分與高校、研究機(jī)構(gòu)展開合作，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入大數(shù)據(jù)技術(shù)領(lǐng)域。其三，加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有財(cái)政信息系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)及軟件的升級(jí)與更新?lián)Q代，注重對(duì)現(xiàn)有財(cái)政數(shù)據(jù)庫及服務(wù)器資源的改造和利用，使其能夠與大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行相應(yīng)的對(duì)接，同時(shí)也避免了因盲目建設(shè)和重復(fù)投資導(dǎo)致的財(cái)政資金浪費(fèi)。

（三）三保障：組織機(jī)制、財(cái)政金融、法律法規(guī)為預(yù)算監(jiān)管保駕護(hù)航

實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)與預(yù)算監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，離不開組織機(jī)制、財(cái)政金融和法律法規(guī)的有力保障，要實(shí)現(xiàn)多方支持、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的預(yù)算監(jiān)管合作支持機(jī)制，為預(yù)算監(jiān)管運(yùn)用大數(shù)據(jù)保駕護(hù)航。

1、完善組織機(jī)制。基于大數(shù)據(jù)已經(jīng)上升到“國(guó)家戰(zhàn)略”的高度，首先應(yīng)在國(guó)家層面建立大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用戰(zhàn)略統(tǒng)籌部門，聯(lián)合相關(guān)職能部門形成職責(zé)明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的工作格局。其次，各級(jí)預(yù)算監(jiān)管部門應(yīng)與工信部門、科技部門展開戰(zhàn)略務(wù)實(shí)合作，與高校、科研機(jī)構(gòu)展開協(xié)同發(fā)展合作，與大數(shù)據(jù)研發(fā)企業(yè)展開項(xiàng)目商業(yè)合作，依托高校成立預(yù)算管理與監(jiān)督研究中心、財(cái)政大數(shù)據(jù)中心等，從而形成“政產(chǎn)學(xué)研用”相結(jié)合的協(xié)同創(chuàng)新模式和組織機(jī)制保障。最后，應(yīng)盡快設(shè)立大數(shù)據(jù)專家咨詢委員會(huì)，聘請(qǐng)預(yù)算監(jiān)管專家、大數(shù)據(jù)研究專家等擔(dān)任咨詢顧問，為大數(shù)據(jù)及預(yù)算監(jiān)管合作發(fā)展提供決策咨詢。

2、加大財(cái)政金融支持力度。大數(shù)據(jù)背景下不斷強(qiáng)化和創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)管機(jī)制，不但是預(yù)算監(jiān)管內(nèi)在發(fā)展的迫切需求，更是深化新一輪財(cái)稅體制改革的必然要求。因而需要財(cái)政金融給予充分的資金和政策支持。一要引導(dǎo)財(cái)政資金投入政府預(yù)算大數(shù)據(jù)中心及其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化整合國(guó)家科技創(chuàng)新發(fā)展專項(xiàng)資金，著力支持針對(duì)大數(shù)據(jù)關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)。例如，2015年財(cái)政部大力支持江西財(cái)經(jīng)大學(xué)成立“財(cái)政大數(shù)據(jù)研究中心”，并給予2000萬發(fā)展專項(xiàng)資金支持。二要完善預(yù)算監(jiān)管部門采購(gòu)大數(shù)據(jù)硬件、軟件、技術(shù)和服務(wù)的政策支持，對(duì)預(yù)算監(jiān)管部門與企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)合作開發(fā)大數(shù)據(jù)的項(xiàng)目、平臺(tái)給予財(cái)政資金支持和稅收優(yōu)惠。三要鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)于大數(shù)據(jù)研發(fā)企業(yè)的信貸政策支持，為其創(chuàng)新發(fā)展?fàn)I造更加寬松的金融政策環(huán)境。

3、完善法律法規(guī)。無規(guī)矩不成方圓，大數(shù)據(jù)背景下預(yù)算監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建離不開相關(guān)法律法規(guī)的有力保障。一要適時(shí)研究出臺(tái)具體的預(yù)算監(jiān)管法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確人大、政協(xié)、財(cái)政、審計(jì)、社會(huì)公眾的預(yù)算管理和監(jiān)督權(quán)限，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)管問責(zé)與懲處機(jī)制。二要配合政府預(yù)算大數(shù)據(jù)中心建設(shè)，修訂政府預(yù)算信息公開條例和預(yù)算信息資源管理辦法，明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)和義務(wù)。三要加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)濫用、惡意篡改和造假的懲處力度，加大對(duì)于國(guó)家網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全和信息隱私權(quán)的保護(hù)力度。

五、結(jié)語

大數(shù)據(jù)時(shí)代，將大數(shù)據(jù)引入國(guó)家治理，有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。以政府預(yù)算監(jiān)管為切入點(diǎn)，通過構(gòu)建“一體兩翼三保障”的預(yù)算監(jiān)管機(jī)制，提高政府預(yù)算監(jiān)管的效率性、科學(xué)性、透明性，并以此為契機(jī)全面推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代財(cái)政制度的建立。但需要注意的是，任何一種事務(wù)的發(fā)展和運(yùn)用都有其客觀規(guī)律。大數(shù)據(jù)技術(shù)也是如此，大數(shù)據(jù)與預(yù)算監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合是一個(gè)不斷往復(fù)和循序漸進(jìn)的過程，不可能“畢其功于一役”。同時(shí)，需要警惕“大數(shù)據(jù)萬能論”，在充分利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，清醒地認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)本身固有的局限和缺陷，立足于財(cái)稅體制改革的大背景，理性運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，不斷強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)管，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。■

[1]財(cái)政部國(guó)庫司.大數(shù)據(jù)時(shí)代：推開財(cái)政數(shù)據(jù)挖掘之門[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2013.

[2]國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知[J].中國(guó)政府采購(gòu),2015,(09).

[3]沈昱池.大數(shù)據(jù)時(shí)代我國(guó)財(cái)政信息共享的思考[J].地方財(cái)政研究,2015,(11).

[4]王銀梅,曲豐逸.運(yùn)用大數(shù)據(jù)強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)管[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究,2016,(05).

[5]徐繼華,馮啟娜,陳貞汝.智慧政府:大數(shù)據(jù)治國(guó)時(shí)代的來臨[M].北京:中信出版社,2014.

[6]趙術(shù)高,李珍.應(yīng)用大數(shù)據(jù)實(shí)施預(yù)算監(jiān)管的基本構(gòu)想[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2016,(54).

[7]趙術(shù)高,李珍.政府預(yù)算管理與監(jiān)督中的大數(shù)據(jù)思維[J].財(cái)政監(jiān)督,2016,(11).

江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）