胡逗逗 孫紅

【摘 要】公私合伙的本質(zhì)決定其發(fā)展必然依賴于與之配套的頂層設(shè)計(jì)的完善。目前，公私合伙監(jiān)督體系存在諸多欠缺之處，其中具有重要獨(dú)立監(jiān)督作用的公私合伙審計(jì)角色缺位。本文通過對(duì)國(guó)內(nèi)外公私合伙項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的研究現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出了我國(guó)公私合伙項(xiàng)目存在的相關(guān)問題，汲取國(guó)外先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出了解決方案，補(bǔ)充和完善我國(guó)公私合伙項(xiàng)目跟蹤審計(jì)模式，為我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行公私合伙審計(jì)提供切實(shí)可行的依據(jù)，以真正實(shí)現(xiàn)公私合伙項(xiàng)目的全過程跟蹤審計(jì)模式。

【關(guān)鍵詞】公私合伙；跟蹤審計(jì)；全過程

一、公私合伙項(xiàng)目跟蹤審計(jì)模式理論基礎(chǔ)

1.公私合伙的概念

公私合伙英文全稱為Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱為PPP，可以進(jìn)行廣義和狹義的劃分，從廣義上來講公私合伙是私人部門與公共部門進(jìn)行合作為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程，而從狹義上來講可以把公私合伙理解成是一系列項(xiàng)目進(jìn)行融資的模式的總稱，強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目的資金價(jià)值和風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)。

2.跟蹤審計(jì)模式的概念

審計(jì)模式分為：事前審計(jì)、跟蹤審計(jì)、事后審計(jì)三種模式。項(xiàng)目開展前的準(zhǔn)備工作是事前審計(jì)，顧名思義，項(xiàng)目結(jié)束后的收尾審核是事后審計(jì)，而跟蹤審計(jì)是伴隨在項(xiàng)目進(jìn)程中展開的。跟蹤審計(jì)一般按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)來進(jìn)行更加細(xì)致的區(qū)分，可以分為：階段性跟蹤審計(jì)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)跟蹤審計(jì)、全過程跟蹤審計(jì)等三種類型。

二、公私合伙項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)的必要性

1.對(duì)公私合伙項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)是維護(hù)法律和社會(huì)秩序的需求

公私合伙項(xiàng)目是由政府投入的資金或者讓渡的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等而形成的公共資源，是法定審計(jì)對(duì)象，具有法制性和公共性的顯著特征。公私合伙項(xiàng)目還會(huì)涉及到工程建設(shè)、政府融資投資、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收政策等諸多方面的內(nèi)容，而各個(gè)方面都有嚴(yán)格的法律法規(guī)進(jìn)行約束。近些年國(guó)家出臺(tái)的一系列法律法規(guī)中有很多是針對(duì)公私合伙項(xiàng)目的，所以國(guó)家審計(jì)理應(yīng)對(duì)公私合伙項(xiàng)目是否遵守法律法規(guī)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，以圖確保公私合伙項(xiàng)目是在法律框架內(nèi)運(yùn)營(yíng)。

2.對(duì)公私合伙項(xiàng)目開展跟蹤審計(jì)是提供公共服務(wù)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

公私合伙項(xiàng)目以提升公共服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)，對(duì)其進(jìn)行跟蹤審計(jì)是事關(guān)民生保障的大事。公私合伙作為一種新型的供給服務(wù)機(jī)制，對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量和效率都有了很大的提升。為了改善公共服務(wù)供給質(zhì)量，提升項(xiàng)目管理和運(yùn)營(yíng)的效率，形成相互制約、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)的良好局勢(shì)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)需要對(duì)公私合伙項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行跟蹤審計(jì)以便關(guān)注各方利益。

公私合伙項(xiàng)目涉及財(cái)政補(bǔ)貼和投資、融資制度體制的完善，對(duì)其進(jìn)行跟蹤審計(jì)是深化改革的需求。在公私合伙項(xiàng)目中，政府傾向于關(guān)注宏觀方面，而把項(xiàng)目職能轉(zhuǎn)移到民營(yíng)部門的手中；與此同時(shí)，如果能將其納入財(cái)政范圍內(nèi)并進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，是能有效防范債務(wù)危機(jī)，進(jìn)而推進(jìn)財(cái)政管理體制改革的。對(duì)公私合伙模式下轉(zhuǎn)變政府職能、完善金融財(cái)政體制等進(jìn)行跟蹤審計(jì)直接關(guān)系著改革目標(biāo)是否能順利實(shí)現(xiàn)。

3.對(duì)公私合伙項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)是維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展的重要舉措

公私合伙模式目前在中國(guó)仍是探索發(fā)展階段，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生化改革的進(jìn)程中，出現(xiàn)各種問題是不可避免的，因此需要健全完善。如果審計(jì)能夠發(fā)現(xiàn)我國(guó)公私合伙模式中可能的情況，那就可以對(duì)苗頭性、傾向性問題采取預(yù)防措施；匯總分析已經(jīng)顯現(xiàn)的現(xiàn)象，并查找產(chǎn)生原因，提出建議，對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防；跟蹤審計(jì)有關(guān)政策落實(shí)情況，保證政策能夠落實(shí)。目前可見的問題主要是“兩低一高”：一是有些項(xiàng)目吸引力不夠，參與的社會(huì)資本不足。二是有些地方存在“重融資、輕管理”的問題，項(xiàng)目成功率低。在經(jīng)濟(jì)下行存在壓力的情況下，公私合伙項(xiàng)目的融資功能可以有效促進(jìn)政府穩(wěn)增長(zhǎng)，“重融資，輕管理”導(dǎo)致短視、低效甚至風(fēng)險(xiǎn)。三是體制機(jī)制不健全，項(xiàng)目交易的成本偏高。目前難以開展評(píng)估分析及決策，是因?yàn)檫€沒有相關(guān)評(píng)價(jià)指引；尚未推進(jìn)配套財(cái)稅體制改革，財(cái)政中期預(yù)算約束力度不夠；未形成第三方監(jiān)督評(píng)估制度和評(píng)估機(jī)構(gòu)。

三、公私合伙項(xiàng)目跟蹤審計(jì)重點(diǎn)及政策建議

1.完善現(xiàn)行法律法規(guī)

縱覽國(guó)內(nèi)外建設(shè)項(xiàng)目投融資體制和項(xiàng)目管理理論的發(fā)展演變，公私合伙模式主要適用于公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。這些項(xiàng)目關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，政府審計(jì)如不涉及，則無法體現(xiàn)服務(wù)于國(guó)家治理的審計(jì)定位。公私合伙項(xiàng)目已進(jìn)入六大安全領(lǐng)域，屬于其安全要件之一。從維護(hù)國(guó)家安全的角度，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)開展公私合伙項(xiàng)目審計(jì)。公私合伙模式的出現(xiàn)，要求我們重新審視現(xiàn)有法律法規(guī)，并擇機(jī)對(duì)其進(jìn)行修訂和完善。

2.完善模式以及跟蹤審計(jì)技術(shù)

多種審計(jì)方法相結(jié)合跟蹤審計(jì)方法應(yīng)該與傳統(tǒng)的決算審計(jì)方法相結(jié)合，即跟蹤審計(jì)與決算審計(jì)相結(jié)合，造價(jià)審計(jì)與管理審計(jì)相結(jié)合。對(duì)于公私合伙項(xiàng)目的審計(jì)，要采取多方法結(jié)合的審計(jì)方法，審計(jì)人員應(yīng)該摒棄傳統(tǒng)的審計(jì)思維，對(duì)于公私合伙項(xiàng)目的審計(jì)工作的最終目的并不只是發(fā)現(xiàn)公私合伙項(xiàng)目中的財(cái)務(wù)問題或貪污舞弊行為，還在于利用跟蹤審計(jì)的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)地就審計(jì)發(fā)現(xiàn)出來的問題進(jìn)行及時(shí)的糾正整改，最終目的是提升公私合伙項(xiàng)目的效率和質(zhì)量。對(duì)于公私合伙項(xiàng)目的造價(jià)審計(jì)，應(yīng)該兼具管理審計(jì)的功能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資源使用低效的情況，發(fā)揮資源使用效力，使得公私合伙項(xiàng)目建設(shè)效果最大化。

3.采用關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)切入式跟蹤審計(jì)

近年來，國(guó)家對(duì)公私合伙項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)進(jìn)行了大力推廣，其有效促進(jìn)了對(duì)項(xiàng)目資金的使用效率，遏制了項(xiàng)目腐敗和浪費(fèi)的產(chǎn)生，已經(jīng)取得了較好的成果，這無疑證明了跟蹤審計(jì)這一審計(jì)方法在公私合伙項(xiàng)目中實(shí)施的必要性。公私合伙項(xiàng)目歷經(jīng)五個(gè)階段：項(xiàng)目的識(shí)別、項(xiàng)目的選取、項(xiàng)目的采購(gòu)到項(xiàng)目的執(zhí)行、項(xiàng)目的最終移交。這些階段時(shí)間跨度非常大，很可能達(dá)到二三十年。如果運(yùn)用傳統(tǒng)的全過程跟蹤審計(jì)，會(huì)對(duì)資源造成大量的浪費(fèi)，不利于項(xiàng)目績(jī)效的提升，既不經(jīng)濟(jì)也不現(xiàn)實(shí)。在公私合伙項(xiàng)目建設(shè)期的財(cái)務(wù)收支情況以及相關(guān)的建設(shè)內(nèi)容都不在國(guó)家的審計(jì)范圍之內(nèi)，所以傳統(tǒng)跟蹤審計(jì)模式的優(yōu)勢(shì)根本得不到體現(xiàn)。審計(jì)機(jī)關(guān)需要針對(duì)公私合伙項(xiàng)目的特點(diǎn)對(duì)其創(chuàng)新跟蹤審計(jì)方法，一方面將項(xiàng)目的決策階段作為審計(jì)的介入點(diǎn)；另一方面找準(zhǔn)審計(jì)的重心，將審計(jì)的重心投入在項(xiàng)目的識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段以及采購(gòu)的前期階段和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的移交后期階段，把握好審計(jì)監(jiān)控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)如：可行性研究環(huán)節(jié)、公私合伙雙方選擇環(huán)節(jié)、合同洽談和簽訂環(huán)節(jié)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)環(huán)節(jié)等進(jìn)行切入式的跟蹤審計(jì)。

四、結(jié)論

公私合伙項(xiàng)目建設(shè)目前正處于蓬勃發(fā)展的階段，大多數(shù)項(xiàng)目還處于建設(shè)項(xiàng)目周期內(nèi)或者運(yùn)營(yíng)期間中。目前，關(guān)于跟蹤審計(jì)的技術(shù)手段研究或者全過程跟蹤審計(jì)的相關(guān)研究還不夠深入和徹底。對(duì)于不同公私合伙項(xiàng)目的不同審計(jì)方法也沒有得到詳細(xì)的區(qū)分。以早期完工公私合伙項(xiàng)目作為案例展開研究，相對(duì)來說不夠及時(shí)。因而對(duì)于公私合伙項(xiàng)目的研究也應(yīng)該跟隨項(xiàng)目進(jìn)展，逐步展開。本文通過對(duì)國(guó)內(nèi)外公私合伙項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的研究現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出了我國(guó)公私合伙項(xiàng)目存在的相關(guān)問題，汲取國(guó)外先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出了解決方案，但是還有一些問題需要進(jìn)行深入研究。

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[4]王立國(guó)，張瑩.PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)探討[J].2016.

作者簡(jiǎn)介：

胡逗逗（1999—），女，漢族，安徽蕪湖人，本科在讀，金融學(xué)專業(yè)，現(xiàn)就讀于安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院。

孫紅（1998—），女，漢族，安徽蕪湖人，本科在讀，金融投資專業(yè)，現(xiàn)就讀于安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)。