于洋

【摘 要】 本文敘述了元中后期吏治情況與奉使宣撫制度出臺(tái)的背景，介紹了代表朝廷奉使宣撫制度的內(nèi)涵，職責(zé)、官員配置狀況。分析了奉使宣撫制度的運(yùn)行和成效，認(rèn)為奉使宣撫實(shí)行之初，在對(duì)地方進(jìn)行督責(zé)與遏制腐敗現(xiàn)象上發(fā)揮了一定的作用，但是到了后期，這種作用又變得極其有限，奉使宣撫表現(xiàn)出了較為強(qiáng)烈的人治色彩。本文認(rèn)為傳統(tǒng)封建官僚統(tǒng)治秩序的整頓和治理，最重要的是解決體制上的根本問題，即通過完善國(guó)家立法體制來約束朝廷機(jī)構(gòu)權(quán)力的正常運(yùn)作，用以取代存在諸多不穩(wěn)定性因素的人治。

【關(guān)鍵詞】 元代；奉使宣撫；監(jiān)察制度；吏治腐敗

蒙古人入主中原以后，汲取前代監(jiān)察制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中樞機(jī)構(gòu)組織形式進(jìn)行了改革，形成了由中書省理政務(wù)、樞密院掌兵權(quán)、御史臺(tái)管監(jiān)察的政治格局。監(jiān)察權(quán)得到了前所未有的強(qiáng)化。然而，元朝卻面臨著較以往朝代更為嚴(yán)重的腐敗問題，尤其是元中后期，政治腐敗，監(jiān)察變質(zhì)，其手中的監(jiān)察權(quán)力已成為搜刮民脂民膏的利刃。統(tǒng)治者為了挽救危在旦夕的政權(quán)，開始整頓吏治。奉使宣撫由此應(yīng)運(yùn)而生。

一、元中后期吏治情況與奉使宣撫的出現(xiàn)

有元一代，建立了完善而縝密的監(jiān)察體系，中央御史臺(tái)、地方行御史臺(tái)、各道肅政廉訪司，形成了覆蓋全國(guó)的三級(jí)監(jiān)察網(wǎng)，層層負(fù)責(zé)，最后總攬于皇帝。但是，元中后期的吏治腐敗現(xiàn)象積重難返，早期連年征戰(zhàn)使得國(guó)庫(kù)虧空，手握重權(quán)的理財(cái)官員中飽私囊，大肆搜刮民脂民膏；然胥吏貪腐更甚于尋常官員，外結(jié)交權(quán)貴，內(nèi)把持官府；身負(fù)重任的監(jiān)察官員也存在嚴(yán)重的貪腐現(xiàn)象，葉子奇在論及廉訪司官員時(shí)曾言“元初法度猶明，尚有所憚，未至于泛濫。自秦王伯顏專政，臺(tái)憲官皆諧價(jià)而得。往往至數(shù)千緡。及其分巡。競(jìng)以事勢(shì)相漁獵。而償其直，如唐債帥之比。于是有司承風(fēng)。上下賄賂。公行如市。蕩然無復(fù)紀(jì)綱矣。肅政廉訪司官。所至州縣。各帶庫(kù)子檢鈔秤銀。殆同市道矣”。[1]

元朝統(tǒng)治者在元中期就已經(jīng)意識(shí)到政治生態(tài)的嚴(yán)峻狀況，關(guān)于奉使宣撫的記述在相關(guān)文獻(xiàn)中皆有所體現(xiàn)，“大德元年，除吏部尚書……三年，南撫燕南，劾貪吏若干人。”[2] “僉樞密院事洪軍祥于大德三年奉使江浙，問民疾苦”。[3]這說明在大德三年時(shí)實(shí)施過一次奉使宣撫，這也是史料中記載最早的一次。從奉使宣撫出巡次數(shù)上來看，以大德三年為起始點(diǎn)，直至元朝滅亡為止，共進(jìn)行了六次大規(guī)模的奉使宣撫出巡，并且出巡頻率也呈現(xiàn)出了前松后緊的特點(diǎn)，這與元朝后期官場(chǎng)吏治腐敗，統(tǒng)治者采取奉使宣撫頻繁出巡的方式進(jìn)行干預(yù)整飭的大前提是相契合的。

二、代皇權(quán)行事的欽差大臣—奉使宣撫權(quán)力的保證

奉使宣撫官員的選拔一般來說由中書省負(fù)責(zé)，其派遣則是由皇帝親自下旨。如至正五年（1345年）的奉使宣撫出巡，就是順帝主持派遣。如大德七年（1303年），時(shí)下?lián)沃袝∽筘┫嗟纳形摹斑x十道使者，奏請(qǐng)巡行天下”，[4]臨行，還要由皇帝“降詔而飭之”。[5]可見中書省雖然在出巡官員選拔與任用上做了大量工作，但是最終派遣還是要奏請(qǐng)皇帝，由皇帝親自下詔巡行天下。所以，元人稱“代天子行事，代天子時(shí)巡”。[6]

元中后期的奉使宣撫規(guī)模之大、職權(quán)之重是前所未有的，這種全新的監(jiān)察形式是在元代中后期特殊的政治環(huán)境下催生出來的。奉使宣撫官員作為皇權(quán)的代表被賦予了較大的權(quán)力，元中后期的宣撫官佩戴二品銀印，這也正符合了我國(guó)古代欽差大臣代皇帝行事的基本條件即：奉旨辦事、品級(jí)較高。奉使宣撫的權(quán)力比監(jiān)察御史更大、更廣，這得益于其欽差大臣的身份，這就使其可以借皇帝權(quán)威，對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、軍事機(jī)構(gòu)、路府州縣等官員進(jìn)行震懾，甚至連行省主要官員都畏懼其三分。有皇權(quán)開路的奉使宣撫官在讓其審查各個(gè)地方官員時(shí)沒有了后顧之憂，辦起事來也是雷厲風(fēng)行，對(duì)貪官污吏的處分從重從嚴(yán)。時(shí)有“發(fā)百姓治道路張?jiān)O(shè)，赫奕如待神明”，“如事至尊”的說法。[7]

元代奉使宣撫每次出巡所赴地區(qū)稱之為道，一般來說，每次出巡會(huì)包括兩個(gè)或以上的道。而肅政廉訪司正是以道為行政區(qū)劃設(shè)立的地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)，這樣一來，廉訪司官員首當(dāng)其沖地進(jìn)入了奉使宣撫的按治范圍。元時(shí)全國(guó)共設(shè)立二十二道肅政廉訪司，品級(jí)為正三品，奉使宣撫官員對(duì)其的巡查是名正言順的基本司職。但需要注意一點(diǎn)，廉訪使為正三品，而奉使宣撫官權(quán)限為四品以上申請(qǐng)朝廷停職查辦，六品以下就地懲處。所以，在按問廉訪使之時(shí)，不能同查懲各路府州縣官員一樣就地處理，而是應(yīng)依照法令條格所列之程序奏請(qǐng)朝廷。另，元廷法律規(guī)定，若控告“廉訪司官不法”，原告“嘗為風(fēng)憲所黜罷”，奉使宣撫須與監(jiān)察御史“雜問”；未曾被風(fēng)憲官罷黜的，有奉使宣撫官“專問”。[8]盡管元朝末期的奉使宣撫官員不愿與廉訪司官員針鋒相對(duì)，但朝廷方面始終提倡其懲辦廉訪司不法官員，這與元末官場(chǎng)吏治嚴(yán)重腐敗，統(tǒng)治者寄希望于奉使宣撫的巡查按治有著直接關(guān)系。

奉使宣撫對(duì)于宣慰司的按治史料中也有所記載，如大德七年（1303年），浙東宣慰使司都元帥脫歡察兒拒行省開倉(cāng)賑濟(jì)之令，“怙勢(shì)立威，驅(qū)脅有司，動(dòng)置重刑”。路總管府治中陳孚詣奉使宣撫，“訴其不法蠹民事一十九條，宣撫使按實(shí)坐其罪”。[9]由此可見，正二品的宣慰使雖與宣撫使品級(jí)相同，卻仍在其按治督責(zé)之列。

奉使宣撫官員佩戴二品銀印，品級(jí)低于從一品的行省，但其仍然有監(jiān)督行省官政治得失的權(quán)力?！暗脤Q，不憚大吏”這句話用在這里恰到好處，行省乃元代地方最高行政機(jī)構(gòu)，此句話中的“大吏”多半指的是行省官員。大德七年（1303年）十月癸巳，“諸道奉使”與“御史臺(tái)臣”上奏成宗皇帝：“行省官久任，與所隸編氓聯(lián)姻，害政”。[10]皇帝批準(zhǔn)奏議，命行省官相互遷調(diào)，改變了行省官久任權(quán)重的狀況。雖然從這個(gè)意義上來講，奉使宣撫有一些凌駕于其之上的意味，但是往往一些奉使宣撫官員為了明哲保身，一般不會(huì)去刻意巡按從一品的行省，因此，在查辦一些行省官的時(shí)候，雖然奉使宣撫官有皇權(quán)的庇佑，但在具體實(shí)施中，效果卻并不理想。

三、奉使宣撫成效分析

縱觀元中后期七十多年內(nèi)的幾次大規(guī)模奉使宣撫，不難看出，奉使宣撫實(shí)行之初，在對(duì)地方進(jìn)行督責(zé)與遏制腐敗現(xiàn)象上發(fā)揮了一定的作用，但是到了后期，這種作用又變得極其有限。endprint

首先，想要通過片面的整治來達(dá)到挽救崩壞的大局是不可能的。奉使宣撫其實(shí)質(zhì)是代表皇權(quán)懲治貪官污吏，肅清官場(chǎng)吏治，調(diào)整朝廷與百姓的關(guān)系，是元朝廷對(duì)各級(jí)地方官吏實(shí)施的整飭和督責(zé)，并非是對(duì)元代官場(chǎng)的綜合性治理，而是有針對(duì)性的進(jìn)行出巡。例如成宗大德年間的出巡就主要針對(duì)于梁暗都剌、賽赤典·伯顏主政時(shí)期的各種弊政進(jìn)行督責(zé)與懲戒的臨時(shí)性舉措。綜合諸次出巡地點(diǎn)以及按問官吏來看，其職能范圍主要側(cè)重于官僚隊(duì)伍的監(jiān)察、司法刑獄的復(fù)核與審理、賦役糧田的監(jiān)督等。這種有目的性的出巡，對(duì)于局部貪腐現(xiàn)象尚可應(yīng)對(duì)，但面對(duì)著元朝根深蒂固的腐朽吏治恐無濟(jì)與大事。

其次，奉使宣撫表現(xiàn)出了較為強(qiáng)烈的人治色彩。元中后期的奉使宣撫成效如何，較大程度上取決于皇帝和奉使宣撫官員的主觀態(tài)度，缺乏不以人意志為轉(zhuǎn)移的法制因素。這樣一來，隨著奉使宣撫官員個(gè)人性格、執(zhí)政能力的不同，所取得的效果也呈現(xiàn)出了較大的波動(dòng)。如成宗大德七年（1303年）的奉使宣撫，由宰相哈剌哈孫、尚文等主持，不僅選使精良，而且制定了懲治官吏的相關(guān)法規(guī)—贓罪十二章，使奉使宣撫官員有法可依、有規(guī)可循，故這次的奉使宣撫取得了較大的成效。但是到了元朝末期，政治危機(jī)嚴(yán)重，社會(huì)矛盾集中凸顯，統(tǒng)治者主觀上缺乏對(duì)于奉使宣撫的有力控馭，[11]加之選使制度渙散，所選使臣多“欺詐百姓，昏弊主聰”，“政績(jī)昭著者，十不一二”，[12]故此時(shí)期的奉使宣撫大都為“大貪督小貪”，無甚成效。

雖然奉使宣撫使得元代地方吏治敗壞的趨勢(shì)有所緩減。但是，從根源上講，奉使宣撫并不能成為拯救元代吏治腐敗的救世主。朝廷企圖想通過這種臨時(shí)抱佛腳的方式來挽救腐朽的吏治及統(tǒng)治危機(jī)。但積重難返，政治腐敗引發(fā)的政治危機(jī)最終成為元朝末期矛盾的核心問題，成為了元朝較早退出歷史舞臺(tái)的主要原因之一。

四、關(guān)于元中后期御史臺(tái)—奉使宣撫雙重監(jiān)察體制的評(píng)議

元中后期的地方監(jiān)察體系呈現(xiàn)出了較為明顯的二元化趨勢(shì)，一種是以御史臺(tái)—行御史臺(tái)—肅政廉訪司三級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)組成的元代常設(shè)監(jiān)察系統(tǒng)；另一種則是朝廷下派的代表皇帝整飭地方吏治的奉使宣撫。從宏觀上看，奉使宣撫制度是臺(tái)察腐敗而使統(tǒng)治者迫不得已而采取的臨時(shí)性整治措施，這種臨時(shí)性措施也起到了一定的效果，也說明了元代的統(tǒng)治者對(duì)于監(jiān)察系統(tǒng)的腐敗有了深刻的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而進(jìn)行的一次歷史性的嘗試。但是，從微觀上來看，恰恰反映出了以御史臺(tái)為首的監(jiān)察系統(tǒng)的諸多弊病。

元代的民族歧視與民族壓迫使得監(jiān)察權(quán)嚴(yán)重縮水；同時(shí)，軍事與行政權(quán)力過大，使得監(jiān)察權(quán)力在運(yùn)行中遭遇很大的阻力，也損害了御史臺(tái)相對(duì)獨(dú)立的地位；統(tǒng)治者早期對(duì)于監(jiān)察體系的重視程度不如行政和軍事，監(jiān)察權(quán)的行使得不到皇權(quán)的支持，導(dǎo)致其在運(yùn)作中處于不利地位，加之元中后期政治極度腐敗，甚至蔓延到了監(jiān)察系統(tǒng)之中。當(dāng)統(tǒng)治者欲整頓腐敗的吏治時(shí)，才發(fā)現(xiàn)依靠監(jiān)察系統(tǒng)來肅正朝綱為時(shí)已晚。

縱觀元代中后期監(jiān)察制度運(yùn)行，從傳統(tǒng)臺(tái)察系統(tǒng)到二元監(jiān)察體制的形成，標(biāo)志著元代在地方監(jiān)察法制上邁出了歷史性的一步，同時(shí)也為后世監(jiān)察制度創(chuàng)新提供了寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)。但是，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，奉使宣撫制度并不能成為挽救元朝時(shí)局的靈丹妙藥，悠悠青史告訴我們，傳統(tǒng)封建官僚統(tǒng)治秩序的整頓和治理，最重要的是解決體制上的根本問題，即通過完善國(guó)家立法體制來約束朝廷機(jī)構(gòu)權(quán)力的正常運(yùn)作，這種不以人意志為轉(zhuǎn)移的法治理念必須帶有極高的權(quán)威性，用以取代存在諸多不穩(wěn)定性因素的人治。

【參考文獻(xiàn)】

[1] [明]葉子奇撰：《草木子》卷4《雜俎篇》中華書局，1959年.

[2] 《元史》卷177《吳元珪傳》.

[3] 《元史》卷154《洪福源傳》.

[4] 《元史》卷170《尚文傳》.

[5][10] 《元史》卷21《成宗紀(jì)》.

[6] 《元史》卷183《李好文傳》；《宋文獻(xiàn)公全集》卷41《元故榮祿大夫陜西行省平章政事康里公神道碑銘》；《道園類稿》卷21《右丞北庭散公宣撫江閩序》.

[7] 《宋文獻(xiàn)公全集》卷40《余左丞傳》；《東山存稿》卷5《書蘇奉使本末后》.

[8] 《元史》卷103《刑法志二·職制下》.

[9] 《元史》卷190《陳孚傳》.

[11] 孟繁清.評(píng)元順帝至正初年的奉使宣撫.歷史教學(xué)，1988.9.

[12] 《輟耕錄》卷19《闌駕上書》.

【作者簡(jiǎn)介】

于 洋（1989-），蒙古族，內(nèi)蒙古興安盟人，內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：中國(guó)古代史.endprint