王芳+++儲君++張琪敏+++張亦琛+++趙安

摘 要：跨部門政府數(shù)據(jù)共享有助于促進協(xié)同辦公，提升政府行政效率。文章運用案例研究方法，對我國東部與南部沿海地區(qū)一大一小兩座代表性城市的政府進行了研究，分析了跨部門政府數(shù)據(jù)共享存在的九大問題及其五大原因；最后從構(gòu)建有效的政府數(shù)據(jù)治理體系、完善跨部門政府數(shù)據(jù)共享制度保障體系、提升數(shù)據(jù)共享平臺的功能等三個方面提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：政府信息資源；跨部門政府數(shù)據(jù)共享；數(shù)據(jù)治理；案例研究

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017094

Cross-boundary Sharing of Government Data： Problems， Reasons and Suggestions

Abstract Cross-boundary sharing of government data could help to promote coordinative work of different departments and improve administration efficiency. Using case study as research method， the author examined the cross-boundary data sharing of two representative city governments of China. Nine problems were found existing in the cross-boundary sharing of government data and 5 reasons behind them. Then policy suggestions were put forward from 3 aspects， including building effective data governance system， strengthening institutional supports and improving the government data sharing platform.

Key words government information resources； cross-boundary sharing of government data； data governance；case study

1 引言

跨部門信息共享會為政府部門帶來實質(zhì)性的效果、效率與響應性提升。近20年來，電子政務不斷深化發(fā)展，政府行政效率有所提高，但是部門信息孤島的問題卻一直存在?？绮块T政府信息共享是世界性難題。2002年，布什總統(tǒng)在美國“911”事件之后曾公開批評：“至于FBI 和 CIA是否恰當溝通，我想很顯然他們沒有?！盵1]。2015年，李克強總理公開痛斥讓群眾“證明你媽是你媽”是天大笑話[2]，提出要“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿?！盵3]隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，這一問題愈加引起政府與學術(shù)界的關(guān)注。2016年9月，國務院發(fā)布了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，要求“依靠信息技術(shù)，實現(xiàn)本部門政務信息資源與其他政府部門在同一平臺的共享利用?！?此后，各地方政府著手搭建數(shù)據(jù)共享平臺，積極推進政府部門間數(shù)據(jù)共享。然而，從實踐情況來看，各地區(qū)建設水平參差不齊，在推進信息資源共享的過程中出現(xiàn)了種種問題。對這些問題的分析研究不僅具有實踐應用價值，同時也對政府信息資源管理理論研究的深化具有支持作用。

2 概念界定與文獻回顧

2.1 概念界定

在政府文件與學術(shù)文獻中，與“政府信息資源”相近的概念有“政務信息資源”“政府信息”“政府數(shù)據(jù)”“政務信息”“政務數(shù)據(jù)”等。其中，“政府”與“政務”的區(qū)別在于前者強調(diào)信息的“擁有者或來源”是政府機構(gòu)，在國外的政策文件與研究文獻中較多使用，而后者更強調(diào)信息的“功能”是履行政府部門的職責，在我國運用較多。2016年《政務信息資源共享管理暫行辦法》將政務信息資源界定為政府部門在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源，包括政務部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責需要依托政務信息系統(tǒng)形成的信息資源等[9]。與“信息”一詞相比，“數(shù)據(jù)”更強調(diào)“數(shù)字化”信息，相關(guān)的專門探討很多，本文不再贅述。為反映當前電子政務及大數(shù)據(jù)的現(xiàn)實情境，本文選擇使用“政府數(shù)據(jù)”這一概念，并認為它與“政府信息資源”或“政務信息資源”含義基本一致。

2.2 跨部門政府信息共享障礙與影響因素

關(guān)于跨部門政府信息資源共享障礙與影響因素的研究，早期比較有影響的是1996年Dawes[4]提出的用于理解跨部門信息共享的政策、實踐與態(tài)度相互作用的理論模型。Dawes以美國聯(lián)邦政府為研究對象，從技術(shù)、組織與政治三個方面分析了跨部門政府信息共享的益處與障礙，發(fā)現(xiàn)不兼容的技術(shù)、不一致的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、部門利益、支配性的專業(yè)架構(gòu)、影響決策的外部因素、機構(gòu)的裁量權(quán)和程序首位等阻礙了跨部門政府信息共享。此后，有較多的學者對阻礙跨部門政府信息共享的障礙進行了實證研究或理論探討，提及較多的因素有技術(shù)不兼容、法律法規(guī)等制度性保障不完善、部門利益沖突、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不一致等。本文將這些因素劃分為技術(shù)因素、信息屬性、部門利益、組織結(jié)構(gòu)、項目與業(yè)務管理、部門間關(guān)系、風險管理與外部環(huán)境八大類（見表1）。

2.3 跨部門政府信息共享的機制與策略

信息資源整合與共享的過程實際上是政策變化驅(qū)動、數(shù)據(jù)與技術(shù)結(jié)合、工作流程重組的過程[16]。為促進跨部門政府信息共享，研究者們探討了激勵機制[10]、動力機制[17]、運行機制[18]、推進機制[19]等，并提出了一系列應對策略，如制訂共享協(xié)議、建構(gòu)信任的關(guān)系網(wǎng)絡、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、加強網(wǎng)站信息公開、增加移動應用、保證共享的合法性等。Foley等[15]建議制訂信息共享協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容包括信息共享的目標、范圍、原則與法律權(quán)力、合作伙伴的責任、風險管理、數(shù)據(jù)保護法案的合規(guī)性等；Pardo等提出，當政策到位、共享的合法可行能夠得到保證、關(guān)系網(wǎng)絡支持共享、角色和關(guān)系被所有參與者廣泛理解時，政府間的信息共享更容易成功[14]；Pardo等在考察城市疫情的數(shù)據(jù)共享時，又提出可持續(xù)的信息共享需要優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、改善資源配置以及具備可升級的戰(zhàn)略與危機應對能力[20]。為解決美國聯(lián)邦政府機構(gòu)間信息共享信任不足的問題，Liu與Chetal提出了基于利益的信任模型，將數(shù)據(jù)交換與信任協(xié)商交錯依存，并依此制定了一個集成了一系列共享政策的信息共享協(xié)議[9]；Tuya等[21]提出了短期與長期建議，短期有強化網(wǎng)站信息公開、加大對其它部門信息需求的優(yōu)先策略、增加移動APP應用、與社區(qū)討論其需求等，長期包括識別并評估長期業(yè)務需求、準確抽取資產(chǎn)擁有者信息等；Liu[22]提出了政府信息共享法律控制的基本原則：發(fā)生與參與者的合法性、必要性、合理性、程序透明性和爭議處置的靈活性。endprint

在實踐層面，世界各國和地區(qū)針對跨部門政府信息資源共享做了積極推進。美國提出了聯(lián)邦政府總體架構(gòu)框架（FEAF），英國在“協(xié)同政府”改革中提出了電子政務互操作框架e-GIF。我國從“十五”期間開始大力推進政務信息資源共享工作。2004年出臺了《中共中央辦公廳國務院辦公廳關(guān)于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)[2004]34號）。2005年北京出臺了《關(guān)于加強政務信息資源共享工作的若干意見》，2006年北京又發(fā)布了《部門信息資源目錄編制指南》（征求意見稿）。此后，我國北京、上海、廈門等城市推動建設了跨部門政府信息資源共享平臺等。為進一步推動我國政府信息資源的共享工作，2017年發(fā)改委出臺了《政務信息資源目錄編制指南（試行）》。

上述文獻與政策對跨部門政府信息共享的障礙、影響因素與對策方案進行了較為全面的探索，但是這些研究成果的時間跨度較大，最早的發(fā)表于20年前，大部分集中在2006年前后，無法有效地揭示當前大數(shù)據(jù)迅速發(fā)展的背景下政府信息共享所面臨的新問題。另外，大部分實證研究來源于國外的學者，針對中國情境的實證研究較少，難以為我國政府信息共享存在的問題提供有力的解釋。為此，本文擬從實證主義視角出發(fā)，對目前我國政府信息資源共享存在的問題展開案例研究，以期給出有效的解釋與對策建議。

3 研究方法

本文采用案例研究方法展開研究。案例研究是管理學中應用廣泛的研究方法，適用于在生動的情境下發(fā)現(xiàn)新的、細節(jié)性的問題、概念或關(guān)系。考慮到本文的研究目的主要是發(fā)現(xiàn)問題與找出對策，而非進行理論建構(gòu)，因此案例數(shù)據(jù)的收集不受現(xiàn)有理論框架的約束，而是聚焦于對問題的發(fā)現(xiàn)與深度追問。數(shù)據(jù)收集的方法包括焦點小組訪談、一對一深度訪談、文件資料分析、共享平臺使用等。數(shù)據(jù)分析主要采用自下而上的歸納方法。首先，對數(shù)據(jù)進行開放式編碼，初步發(fā)現(xiàn)存在的問題；然后，對所發(fā)現(xiàn)的問題進行比較、合并與歸類，歸納出主要問題；第三，對數(shù)據(jù)進行深入分析，發(fā)現(xiàn)問題出現(xiàn)的原因；最后，針對問題出現(xiàn)的原因給出相應的對策建議。

4 研究過程

4.1 案例介紹

為保證研究結(jié)果的科學性，筆者選取兩個規(guī)模差異較大的城市的政府作為研究案例。二者在政府數(shù)據(jù)共享方面在全國均處于較為領(lǐng)先的地位，取得了一定的成績，也存在較多的問題，具有代表性與分析價值。為遵守與兩市政府的合作約定，稱為A市與B市。案例城市的基本情況如下：

A市位于中國東部沿海地區(qū)，常住人口為2000多萬，下屬市級政府部門51個，區(qū)級政府16個。A市政府在經(jīng)濟與信息化委員會（簡稱經(jīng)信委）下設有大數(shù)據(jù)處，主管政府數(shù)據(jù)的共享與開放。目前A市正在建設政府數(shù)據(jù)共享平臺，經(jīng)信委借助對各委辦局的信息化項目預算的審批權(quán)推動各部門的數(shù)據(jù)共享。

B市是位于中國南部沿海地區(qū)的一個地級市，常住人口160余萬。B市政府下屬的部門數(shù)量為34個，區(qū)級政府8個。B市目前建有事項標準化系統(tǒng)、權(quán)責清單系統(tǒng)和數(shù)據(jù)共享平臺三大政府信息管理體系。

4.2 數(shù)據(jù)收集

本研究對案例政府的調(diào)研工作從2016年12月開始至2017年6月結(jié)束，共持續(xù)了半年時間。數(shù)據(jù)收集方式主要有焦點小組訪談、單個部門深度訪談、閱讀政府文件、系統(tǒng)平臺實地觀察與網(wǎng)絡資料調(diào)研。數(shù)據(jù)收集分四個步驟進行：

（1）收集各政府部門提供的文檔材料，如政策性文件、工作手冊、現(xiàn)有信息共享平臺的設計文檔等，并做初步分析；（2）對兩個城市現(xiàn)有的信息共享平臺與數(shù)據(jù)調(diào)查系統(tǒng)進行實地觀察與試用，包括后臺架構(gòu)、系統(tǒng)功能、數(shù)據(jù)質(zhì)量、存在的問題等，并做文字記錄；（3）制定分析框架，設計半結(jié)構(gòu)化訪談提綱，依據(jù)訪談提綱對兩個地區(qū)37個政府部門信息化負責人進行深度訪談，包括各單位數(shù)據(jù)特點、規(guī)模與分布、數(shù)據(jù)管理現(xiàn)狀、對共享工作的認識與看法、數(shù)據(jù)資源跨部門利用困難及對數(shù)據(jù)共享平臺建設的意見建議等。對訪談內(nèi)容全程錄音，在訪談結(jié)束后的48小時內(nèi)進行錄音謄寫，形成研究的核心資料。在A市訪談了7個部門，包括人力資源和社會保障局、農(nóng)業(yè)委員會、食品藥品監(jiān)管總局、審計局、衛(wèi)生計劃生育委員會、工商局、規(guī)劃和國土資源管理局。其中，對工商局、衛(wèi)計委和審計局分別進行了一對一訪談，對其它四個部門進行了一次焦點小組訪談，歷時2天共9個小時。在B市訪談了公安局、衛(wèi)生局、食藥監(jiān)局、海洋局等共30個部門，訪談對象主要是信息化部門的負責人?？偣策M行了三場焦點小組訪談，歷時一天半時間，共計10個小時；（4）為保證數(shù)據(jù)的信度和效度，對不同來源的數(shù)據(jù)進行三角互證。在數(shù)據(jù)分析過程中如果發(fā)現(xiàn)不清楚的地方，則通過遠程視頻會議或電話訪談的方式予以補充與校正。

4.3 數(shù)據(jù)編碼與分析

本研究主要采用開放式編碼的方式對訪談數(shù)據(jù)、文檔資料及觀察記錄等進行分析，歸納提煉出跨部門數(shù)據(jù)資源共享存在的問題。首先，依據(jù)訪談順序?qū)市7個部門進行A1-A7編碼，對B市30個部門從B1-B30進行編碼；然后，反復閱讀訪談文本，提取與共享障礙有關(guān)的文本段落；第三，初步提取每段文本中所反映的政府信息共享問題；第四，對提取的問題進行分析、比較與概括，形成主要的問題類別；第五步，再次分析文本數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)問題出現(xiàn)的深層原因（見表2）。

5 跨部門政府數(shù)據(jù)共享存在的問題

通過表2的數(shù)據(jù)編碼分析，可以發(fā)現(xiàn)目前我國跨部門政府信息共享存在的問題主要表現(xiàn)在涉密數(shù)據(jù)的信息安全、技術(shù)支持、業(yè)務外包、信息質(zhì)量、激勵機制、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務流程、權(quán)責劃分與外部環(huán)境九個方面。

5.1 涉密數(shù)據(jù)在共享過程中的信息安全得不到充分保障

政府部門職能的多樣性使得不同部門的數(shù)據(jù)各有特點，在內(nèi)容、形式、職能、元數(shù)據(jù)方面都有很大的區(qū)別。在表2中，相當一部分部門的數(shù)據(jù)涉及國家安全、個人隱私與商業(yè)秘密。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多個部門對本部門涉密數(shù)據(jù)的共享存在擔憂，主要的擔憂在于信息泄露后的責任風險。一些部門提出，經(jīng)過脫敏處理的涉密數(shù)據(jù)少量使用時不存在問題，但是集中使用就存在安全風險。另外，由于黑客入侵、病毒、外包管理不善、管理制度不健全、技術(shù)手段不先進等多種原因，都可能造成涉密數(shù)據(jù)的安全問題。endprint

5.2 數(shù)據(jù)共享的技術(shù)支持能力不足

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前政府部門對數(shù)據(jù)共享的技術(shù)支持能力有待提高，包括數(shù)據(jù)共享平臺的建設、涉密數(shù)據(jù)的信息安全保障技術(shù)、數(shù)據(jù)編目管理技術(shù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制技術(shù)等。由于缺乏足夠的技術(shù)能力，很多部門在數(shù)據(jù)編目管理、交換傳遞、共享開放等方面進展緩慢。

5.3 共享數(shù)據(jù)的信息質(zhì)量得不到保證

一些部門表示，本部門所采集的數(shù)據(jù)質(zhì)量得不到保證，因而不敢輕易提供共享。一些數(shù)據(jù)需求部門也表示，如果使用了錯誤數(shù)據(jù)，應該由誰來承擔后果。另外，一些部門的數(shù)據(jù)目錄建設質(zhì)量較低，存在不完整、沒有統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)標準等問題，影響數(shù)據(jù)的共享利用。也有一些部門表示，對保密數(shù)據(jù)進行脫密處理后，也可能會影響數(shù)據(jù)質(zhì)量。

5.4 數(shù)據(jù)共享的激勵機制不健全

激勵機制缺乏、共享動力不足是阻礙部門數(shù)據(jù)共享的因素之一。一些部門表示，數(shù)據(jù)共享需要投入額外的人力物力，但是工作成果的社會能見度卻不高，又不體現(xiàn)在常規(guī)的工作績效里，因此共享的積極性不高。A市的協(xié)調(diào)部門為了推進數(shù)據(jù)共享工作，通過控制各部門應用系統(tǒng)項目運維經(jīng)費的方式督促各部門的數(shù)據(jù)共享，結(jié)果不僅沒有收到預期效果，反而增加了各部門業(yè)務人員的逆反心理。

5.5 數(shù)據(jù)共享的權(quán)責界定不清，問責機制不完善

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于在涉密數(shù)據(jù)共享的過程中存在著權(quán)責不清、問責機制不完善等問題，“誰共享、誰負責”的要求增加了共享者的責任壓力。很多部門擔心在傳播或使用過程中一旦出現(xiàn)敏感數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)失真、數(shù)據(jù)誤用等問題，可能無法明確追責。數(shù)據(jù)提供部門與數(shù)據(jù)使用部門在數(shù)據(jù)共享過程中究竟應該承擔什么樣的責任？擁有哪些權(quán)力？對這些問題的模糊界定使得一些部門在數(shù)據(jù)提供共享時持謹慎保守的態(tài)度。

5.6 業(yè)務外包管理面臨困難

政府數(shù)據(jù)共享業(yè)務涉及數(shù)據(jù)的采集、編目、分類、加工處理、傳遞以及信息系統(tǒng)與共享平臺的建設運維等，大部分具有很強的專業(yè)性，需要較高水平的技術(shù)支持。目前政府部門一般采用業(yè)務外包的方式將非管理性的專業(yè)技術(shù)業(yè)務委托給企業(yè)或其它第三方承擔，但是由于承包單位人員更迭頻繁、業(yè)務種類繁多，在信息安全、項目質(zhì)量管理方面難度較大，存在一定的風險。

5.7 組織結(jié)構(gòu)不完善

為適應跨部門數(shù)據(jù)共享的需要，有必要調(diào)整現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)，既包括建立具有充分權(quán)限的部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，也包括在各部門內(nèi)部建立專門的數(shù)據(jù)共享崗位、人員或部門。目前兩市在組織結(jié)構(gòu)上都做了一定的調(diào)整。A市成立了大數(shù)據(jù)處，配備了政府數(shù)據(jù)共享的專職管理人員，但是由于人手有限，工作推進較為緩慢。B市由信息化辦公室負責全市數(shù)據(jù)共享的技術(shù)保障，但是由于部門權(quán)限較低，人員數(shù)量較少且專業(yè)知識有限，致使工作推進面臨困難。

5.8 數(shù)據(jù)共享的業(yè)務流程有待優(yōu)化

優(yōu)化的業(yè)務流程是政務數(shù)據(jù)共享的保障。目前我國地方政府主要采取通過建立信息共享平臺進行數(shù)據(jù)集中共享的模式。數(shù)據(jù)需求部門通過共享平臺查找所需數(shù)據(jù)及其管理機構(gòu)線索，然后依照相關(guān)的管理規(guī)范與數(shù)據(jù)共享條件，向數(shù)據(jù)擁有部門提出申請；數(shù)據(jù)擁有部門收到申請后，以合適的方式向需求方提供數(shù)據(jù)。從調(diào)查情況來看，A市和B市的數(shù)據(jù)共享平臺均已建成，但是并沒有得到實質(zhì)性的應用，一是由于平臺功能建設不完善，檢索效率較低；二是由于部門在長期合作過程中已經(jīng)建立起了固定的數(shù)據(jù)共享模式，加上新建的數(shù)據(jù)共享平臺在宣傳推廣與使用培訓方面力度不夠，影響了業(yè)務部門對平臺的了解與使用。

數(shù)據(jù)共享平臺在實質(zhì)上對數(shù)據(jù)提交方式、共享途徑與流程、數(shù)據(jù)管理與維護責任單位等做出了規(guī)定。但是由于平臺使用率不高，大部分部門仍然采取傳統(tǒng)方式。A3、A5、B8、B17等均表示使用接口進行數(shù)據(jù)傳輸比較好。A4表示主要采用數(shù)據(jù)庫直接備份的方式共享數(shù)據(jù)。B12認為刻盤傳輸能保障數(shù)據(jù)安全，嚴格按照數(shù)據(jù)使用權(quán)限用完即毀，可以防止數(shù)據(jù)流失。

5.9 數(shù)據(jù)共享的外部環(huán)境不夠成熟

數(shù)據(jù)共享外部環(huán)境的不成熟主要表現(xiàn)在跨部門的協(xié)調(diào)機制不完善、條塊分割的行政體制使得基層部門的數(shù)據(jù)處理權(quán)限有限、法律法規(guī)與政策不完善、全國性的技術(shù)標準缺乏，等等。部門在推進數(shù)據(jù)共享的過程中面臨著缺少政策依據(jù)、缺少可操作的技術(shù)標準與合法性保證等問題。一些部門直接受上級業(yè)務部門的領(lǐng)導，與屬地政府的關(guān)系不夠緊密，這種條塊分割的管理模式阻礙了橫向的跨部門信息共享。

6 問題出現(xiàn)的原因

6.1 資源投入不足

資源投入水平指政府在跨部門數(shù)據(jù)共享方面投入的資金和人員支持，包括：（1）為部門信息資源建設與共享設置專門崗位；（2）按照一定標準劃撥資金支持；（3）對各部門信息化負責人員進行專業(yè)培訓等。兩市政府部門在數(shù)據(jù)共享的崗位設置、人員配備和資金投入方面都比較薄弱，很多業(yè)務部門的工作由信息中心或信息化辦公室工作人員兼職負責。一方面，人才缺乏導致部門對數(shù)據(jù)共享的技術(shù)支持能力不足。另一方面，非專職和非專業(yè)的工作又導致權(quán)責模糊，無法達到高質(zhì)量的工作效果。

6.2 部門管理制度不完善

部門內(nèi)部關(guān)于數(shù)據(jù)共享的管理制度不完善導致了權(quán)責劃分不清、人員激勵不足、外包管理不善等問題，體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）部門沒有制訂關(guān)于數(shù)據(jù)共享的規(guī)章制度；（2）規(guī)章制度不全面、不系統(tǒng)，對專職或兼職人員的崗位職責、權(quán)限、技術(shù)操作標準等規(guī)定不明確；（3）業(yè)務部門對跨部門的數(shù)據(jù)共享規(guī)章制度不了解。一些部門的信息中心對本部門的業(yè)務與數(shù)據(jù)共享政策不了解，影響了數(shù)據(jù)共享的推進。

6.3 跨部門統(tǒng)籌規(guī)劃與組織協(xié)調(diào)不力

跨部門的統(tǒng)籌規(guī)劃與組織協(xié)調(diào)是推進部門間數(shù)據(jù)共享的核心要素，需要較高權(quán)限的領(lǐng)導支持或強有力的機制協(xié)調(diào)。A市在經(jīng)信委下成立了大數(shù)據(jù)處，專職統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各委辦局的數(shù)據(jù)共享與開放推進工作，主要借助于信息化項目的預算審批權(quán)推進數(shù)據(jù)共享工作。B市主要由市科工局下屬的信息化辦公室負責協(xié)調(diào)推進，由于權(quán)限較低，常常需要借助外部的研究力量協(xié)助推進。由于機構(gòu)職能與權(quán)限的局限，二者在推進過程中都遇到不小的阻力。endprint

6.4 技術(shù)標準建設進展緩慢

技術(shù)解決方案是推動跨部門信息共享的關(guān)鍵因素，不僅包括開發(fā)信息系統(tǒng)的“硬技術(shù)”，也包括確立數(shù)據(jù)共享范圍、確立元數(shù)據(jù)標準、制訂數(shù)據(jù)編目規(guī)則指南、制訂數(shù)據(jù)共享流程與管理規(guī)章等 “軟技術(shù)”。在“硬技術(shù)”方面，各部門均持有樂觀態(tài)度，認為只要有足夠的資金投入，就能通過業(yè)務外包解決技術(shù)開發(fā)問題。在“軟技術(shù)”方面， A市出臺了《XX市政務數(shù)據(jù)資源共享和開放2015年度工作計劃》，重點提出要深化政務信息資源目錄體系建設。B市出臺了《XX市政府信息資源共享管理辦法》，對政府信息共享平臺、信息采集、提供與獲取、信息使用、安全保障、監(jiān)督考核、爭議處理和法律責任等問題進行了規(guī)定。但是，兩市在數(shù)據(jù)資源梳理、開放屬性認定與資源編目“三同步”、數(shù)據(jù)安全保障等方面都還缺乏具體的技術(shù)操作細則。據(jù)B2、A7、A3、A4、A5等部門反映，由于缺乏統(tǒng)一的操作標準，各部門在數(shù)據(jù)資源梳理過程中依然各自為政。

6.5 涉密數(shù)據(jù)共享的法律法規(guī)與政策不完善

依法行政是政府行政管理與公共服務的原則。法律、法規(guī)與政策是推動政務數(shù)據(jù)共享的重要基礎，直接關(guān)系到各部門的數(shù)據(jù)共享意愿。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，關(guān)于涉密數(shù)據(jù)的共享，我國尚缺乏強有力的法規(guī)或政策支持。截止目前我國還沒有出臺明確的隱私保護法，雖然在2017年出臺的《網(wǎng)絡安全法》對隱私保護有所規(guī)定，但仍然缺少可操作的具體實施辦法。一些部門認為，有些被定了密級的數(shù)據(jù)實際上是可以共享的，但是由于國家對這些數(shù)據(jù)的共享缺乏明文的政策支持，致使數(shù)據(jù)得不到充分共享而導致資源浪費。

7 推進我國跨部門政府數(shù)據(jù)共享的對策建議

7.1 構(gòu)建有效的政府數(shù)據(jù)治理體系，加強跨部門數(shù)據(jù)共享的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)

跨部門政府數(shù)據(jù)共享是一項涉及多個部門業(yè)務、觸及多個部門利益的系統(tǒng)工程，需要多個部門的共同參與，協(xié)同作業(yè)，因此需要設計一套有效的跨部門業(yè)務流程，在戰(zhàn)略層面進行規(guī)劃，構(gòu)建具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的數(shù)據(jù)治理體系。具體建議如下 ：（1）建立由核心業(yè)務部門的一把手組成的數(shù)據(jù)治理委員會，負責制訂政府數(shù)據(jù)共享的戰(zhàn)略規(guī)劃，針對數(shù)據(jù)共享過程中出現(xiàn)的復雜問題進行協(xié)商決策；（2）建立專職的跨部門數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機構(gòu)，該機構(gòu)應當被賦予較高的權(quán)力，以便推進、落實數(shù)據(jù)共享工作，并對數(shù)據(jù)共享的全過程進行監(jiān)督管理；（3）在執(zhí)行層面，由于數(shù)據(jù)共享是一件長期工作，各部門需要根據(jù)具體情況建立專門崗位和專職人員，保證必要的人才與資金投入，制定穩(wěn)定可行的數(shù)據(jù)共享管理制度，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的可持續(xù)發(fā)展；（4）明確數(shù)據(jù)共享各環(huán)節(jié)參與主體的權(quán)利與責任邊界，做好痕跡管理，使數(shù)據(jù)傳播過程可見、風險可控，責任可以追究。

7.2 完善數(shù)據(jù)共享的制度保障體系，加快法規(guī)、技術(shù)標準及其實施細則的制定

制度保障是推進數(shù)據(jù)共享工作的必要條件，制度保障體系包括法律法規(guī)與政策、技術(shù)標準、部門管理機制等，具體如下：（1）繼續(xù)完善涉及國家機密、個人隱私與企業(yè)商業(yè)秘密的政府數(shù)據(jù)信息安全的法律法規(guī)與政策制訂，如隱私權(quán)法、政府數(shù)據(jù)開放政策、政府數(shù)據(jù)安全使用政策等；（2）加快關(guān)于政府數(shù)據(jù)編目管理、共享平臺信息系統(tǒng)開發(fā)、信息安全、數(shù)據(jù)傳遞與交換、數(shù)據(jù)分析與利用等方面技術(shù)標準的建設，形成一套相互補充、相互支持、具有可操作性的技術(shù)標準規(guī)范體系，如數(shù)據(jù)編目指南、數(shù)據(jù)接口標準規(guī)范、元數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)庫管理指南、數(shù)據(jù)加密與脫密技術(shù)、數(shù)據(jù)血緣管理指南、水印技術(shù)標準等；（3）建立一套有效的數(shù)據(jù)管理機制，包括激勵機制、問責機制、監(jiān)督機制等，將數(shù)據(jù)共享效果作為績效考核的一部分。適度的激勵政策有助于提升各部門的共享意愿，使數(shù)據(jù)共享成為一個良性循環(huán)的常態(tài)工作；（4）制定可操作的數(shù)據(jù)共享管理辦法，在統(tǒng)一標準的前提下，業(yè)務部門根據(jù)本部門的數(shù)據(jù)特點，制定個性化的解決方案，保證數(shù)據(jù)共享的順利實施。

7.3 提升數(shù)據(jù)共享平臺的功能與技術(shù)水平，提高平臺的利用率

在現(xiàn)階段集中共享的模式下，搭建數(shù)據(jù)共享平臺的目的是整合各部門目錄數(shù)據(jù)，提供一站式查詢服務，擴大數(shù)據(jù)共享范圍，提升數(shù)據(jù)共享效率，促進政府數(shù)據(jù)管理的透明化。數(shù)據(jù)共享平臺的各項功能直接影響數(shù)據(jù)共享利用效果。因此，平臺設計應遵循以用戶為中心的原則，為用戶提供便捷的瀏覽、檢索、導航、數(shù)據(jù)上傳下載、維護等功能，尤其應加強目錄數(shù)據(jù)庫建設與平臺檢索查詢功能，真正使數(shù)據(jù)共享平臺成為各部門數(shù)據(jù)交換共享的中樞。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的平臺利用率較低，應當增加宣傳力度，強化對各部門的業(yè)務培訓，切實提高數(shù)據(jù)共享平臺的利用率。

8 結(jié)論

跨部門數(shù)據(jù)共享是政府數(shù)據(jù)治理的重要目標。實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享利用不僅能夠提高政府數(shù)據(jù)的利用率，提升政府數(shù)據(jù)價值，而且能夠減少政府部門重復性工作，促進部門間緊密合作，逐步實現(xiàn)業(yè)務協(xié)同。本文通過對我國東部與南部一大一小兩座沿海城市進行案例研究，揭示了我國地方政府數(shù)據(jù)共享實踐過程中出現(xiàn)的九大問題?；诎咐龜?shù)據(jù)分析出現(xiàn)這些問題的原因。最后，針對我國跨部門政府數(shù)據(jù)共享存在的問題及其原因，提出了三大對策建議，以期推動我國跨部門政府數(shù)據(jù)共享的進一步發(fā)展。

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作者簡介：王芳，南開大學商學院信息資源管理系教授，博士生導師，研究方向：電子政務、政府信息資源管理；儲君，南開大學商學院信息資源管理系碩士研究生；張琪敏，南開大學商學院信息資源管理系碩士研究生；張亦琛，武漢大學印刷與包裝學院本科生；趙安，南開大學商學院信息資源管理系碩士研究生。endprint