劉曉燕

摘 要： 中央政府越來越重視采用公私合作（PPP）來促進(jìn)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施供給和深化地方政府職能改革?；诘胤秸暯?，公私合作政府決策過程中可能出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)。其中PPP決策知識(shí)獲取風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)、地方保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)都可能造成社會(huì)資本參與意愿低，不利于公私合作制的長(zhǎng)期發(fā)展。為了增強(qiáng)公私合作制（PPP）模式的可持續(xù)性，必須加快構(gòu)建有效的地方政府公私合作風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 公私合作； 地方政府； 決策； 風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)： D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.005

地方政府是研究政府管理與政策經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)重要視角。很多學(xué)者認(rèn)為因?yàn)樨?cái)政分權(quán)的激勵(lì)使得地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面發(fā)揮了重要的作用。1994年分稅制改革使得地方政府成一級(jí)擁有特殊利益的行為主體，地方政府開始在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共事務(wù)治理中扮演越來越重要的角色。正是地方政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域自主權(quán)擴(kuò)張導(dǎo)致了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、治理出現(xiàn)的不確定性行為，同時(shí)地方政府與中央政府的利益博弈行為也是當(dāng)前中央控制的關(guān)注重點(diǎn)。在公私合作（PPP）模式推廣過程中，各地方政府分權(quán)之下的自主選擇行為占有很大比例，地方政府的自主政策選擇會(huì)影響地方公私合作的效率水平。我們除了關(guān)注中央政府公私合作的頂層設(shè)計(jì)，其實(shí)更多要關(guān)注地方政府能否將頂層設(shè)計(jì)落實(shí)為現(xiàn)實(shí)政策效果，因?yàn)橹挥械胤秸挠行?zhí)行，公私伙伴關(guān)系在地方才能實(shí)現(xiàn)，從而達(dá)成地方居民公共物品多元供給目的。中央政府大力鼓勵(lì)地方政府應(yīng)用公私合作制（PPP），對(duì)于地方而言既需要有效執(zhí)行中央政策又需要采取與中央政府不同的因地制宜的公私合作方法，同時(shí)也考驗(yàn)地方政府社會(huì)治理水平與科學(xué)決策能力。地方政府的決策失誤可能導(dǎo)致公私合作項(xiàng)目終止、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配失當(dāng)、腐敗而致的公共利益受損等種種決策風(fēng)險(xiǎn)，不利于各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的公私合作制（PPP）發(fā)展。本文研究領(lǐng)域?qū)⑹莻?cè)重于地方政府在公私合作制中的決策風(fēng)險(xiǎn)，并考慮公私合作制（PPP）項(xiàng)目如何適應(yīng)當(dāng)?shù)卣?，?shí)現(xiàn)公私合作之目的：拓寬公共產(chǎn)品的投資渠道，提高公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的供給效率。

一、地方政府公私合作的外部制度環(huán)境

過去三十年來，公共私營(yíng)合作伙伴關(guān)系（PPP）是我國(guó)提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的有效模式之一。公私合作制（PPP）通過建立公共機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門之間的長(zhǎng)期合作，提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)，可以幫助地方政府解決短缺資金問題，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，提高治理效能，提高公共服務(wù)和產(chǎn)出效率。2014年起，由于中央政府的推動(dòng)，公私合作制（PPP）已經(jīng)成為一個(gè)非常熱門的話題，中央政府以發(fā)改委、財(cái)政部牽頭推動(dòng)公私合作制（PPP）項(xiàng)目，既可以解決城鎮(zhèn)化資金需求，也可以通過公私合作制（PPP）倒推地方政府職能轉(zhuǎn)變，還可以有助于社會(huì)資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域以解決投資不足的困境。我國(guó)中央政府通過由上而下的方式推動(dòng)公私合作制（PPP）。在國(guó)家政策的支持和指導(dǎo)下，中國(guó)也正努力在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境資源等領(lǐng)域積極推進(jìn)公私合作制（PPP）模式。財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心（CPPPC）最新數(shù)據(jù)顯示，截至2017年5月31日，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫入庫項(xiàng)目13132個(gè)，總投資額達(dá)164，074.28億元①，各類項(xiàng)目覆蓋31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。行業(yè)領(lǐng)域方面前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、旅游。在中國(guó)，公私合作制（PPP）是中央政府力推、各地方政府積極響應(yīng)的方式下推廣起來的。正是由于中央政府的大力推動(dòng)，符合地方政府融資意愿，才促成了地方公私合作制（PPP）項(xiàng)目數(shù)量的快速增長(zhǎng)。鑒于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和基建需求巨大，地方政府未來將繼續(xù)對(duì)公私合作（PPP）項(xiàng)目需求巨大。

二、地方政府公私合作內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制

我國(guó)城鎮(zhèn)化速率已經(jīng)達(dá)到57.35%，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、公共服務(wù)等職能領(lǐng)域的投資資金缺口巨大，然而現(xiàn)有的分稅制體制之下，地方政府已經(jīng)無法依賴“土地財(cái)政”來獲取資金，那么地方政府可以借助公私合作制 （PPP）將社會(huì)資本帶入地方事務(wù)管理中，同時(shí)為地方政府融資提供另一種途徑。

對(duì)于大力推廣公私合作制（PPP）項(xiàng)目，各地方政府的目的也不盡相同。部分地方政府希望借助公私合作制（PPP）實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資，減輕政府的財(cái)政壓力，部分地方政府則是希望通過公私合作制（PPP）建立健全市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，引人先進(jìn)的管理者和運(yùn)營(yíng)商，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理效率，也有地方政府基于政績(jī)需求而進(jìn)行公私合作制（PPP）項(xiàng)目投資建設(shè)。在地方政府層面，城鎮(zhèn)化帶來的基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)資金、地方債務(wù)雙重壓力之下，地方政府發(fā)展公私合作項(xiàng)目的意愿更強(qiáng)。

三、地方政府公私合作中的決策風(fēng)險(xiǎn)分析

雖然當(dāng)前國(guó)內(nèi)外很多文獻(xiàn)研究了中國(guó)PPP的風(fēng)險(xiǎn)，但是有關(guān)地方政府在公私合作中的決策風(fēng)險(xiǎn)在文獻(xiàn)中幾乎沒有受到重視。本研究基于地方政府視角，研究在地方政府層面政府進(jìn)行公私合作決策過程可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)。然而，決策風(fēng)險(xiǎn)尚不清楚，仍然存在政策目的和政策實(shí)施脫節(jié)，腐?。ɑ驖撛诘目赡苄裕O(jiān)管持續(xù)薄弱，獲得投資資本以及私營(yíng)部門持續(xù)信心不足等關(guān)鍵問題。

Li et al.②提出了一個(gè)具有46個(gè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素的風(fēng)險(xiǎn)清單，Ke et al.③確定了中國(guó)PPP項(xiàng)目相關(guān)的37個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素，因此，政府和私營(yíng)部門必須在整個(gè)項(xiàng)目生命周期中正確識(shí)別，評(píng)估，分配和應(yīng)對(duì)所有潛在風(fēng)險(xiǎn)。2014年以來，中央政府力推的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（PPP）在力圖解決地方政府融資來源的同時(shí)，也加大了將部分企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了政府的可能性。我國(guó)公私合作制（PPP）項(xiàng)目管理的政府機(jī)構(gòu)可以分為三個(gè)層次：中央政府（決策水平）、地方省或直轄市（管理水平）、公私合作制（PPP）項(xiàng)目指導(dǎo)委員會(huì)和直轄市行政區(qū)域的執(zhí)行中心（執(zhí)行水平）。2014年5月，為了推廣公私合作模式，財(cái)政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專職負(fù)責(zé)研究制定PPP相關(guān)政策，支持地方財(cái)政部門做好公私合作制（PPP）工作。各地方政府還未完全建立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，地方政府應(yīng)用公私合作制（PPP），需要采取與中央政府層面不同的方法。地方政府的工作方法、公私合作制（PPP）如何適應(yīng)當(dāng)?shù)卣际菍W(xué)者們應(yīng)側(cè)重的研究領(lǐng)域，研究還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注地方政府采用的合同和選擇過程，因?yàn)樗鼈冊(cè)趹?yīng)用公私合作制（PPP）方面造成了障礙。地方政府公私合作中的決策風(fēng)險(xiǎn)是指由于缺乏公私合作制（PPP）的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力的知識(shí)獲取風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)于中央政策選擇執(zhí)行的政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)督機(jī)制不完善導(dǎo)致的尋租風(fēng)險(xiǎn)、政府治理水平低下出現(xiàn)的地方保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)等，我們將逐一分析。我們通過研究地方政府公私合作制（PPP）決策風(fēng)險(xiǎn)試圖解決地方公私合作的關(guān)鍵問題。endprint