趙趙帥

（中山大學 歷史系，廣東 廣州 510275）

美蘇在東南亞的冷戰(zhàn)加劇了東南亞地區(qū)的動蕩，為避免成為美蘇兩國爭斗的犧牲品，東南亞諸國逐漸意識到聯合起來的必要性。1954年，美國牽頭在東南亞成立了一個政治軍事組織——東南亞條約組織，菲律賓和泰國參與其中。但該組織是一個跨區(qū)域組織，而且由西方強國主導，并非是由東南亞諸國自發(fā)組織。而真正標志著東南亞地區(qū)主義興起的是1961年7月31日成立的東南亞聯盟（Association of Southeast Asia，簡稱 ASA），由馬來亞、菲律賓和泰國組建。這個本來被給予厚望的地區(qū)組織，卻在1967年就解體了。這中間發(fā)生了什么事件，這些事件又為何導致東南亞聯盟的解體？本文將從亞洲冷戰(zhàn)這一背景入手，分析東南亞聯盟的解體原因。

一、冷戰(zhàn)背景下東南亞聯盟成立之初的潛在隱患

1952年，美國出臺《美國關于東南亞共產黨侵略的目標和行動方針的政策聲明》的文件。該文件充分肯定東南亞的戰(zhàn)略地位，認為華府應該盡力避免東南亞落入中蘇手中[1]，表明美國將把東南亞納入美國的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略布局之內，也標志著美國東南亞冷戰(zhàn)政策的確立，東南亞被迫卷入到冷戰(zhàn)之中。但是隨著冷戰(zhàn)的進行，東南亞諸國發(fā)現自己很可能成為美蘇爭斗的犧牲品。同時，隨著國內民族主義的興起，民眾日益要求擺脫美蘇的控制。而且此時東南亞的共產主義運動使馬、菲、泰等國的政府感受到了極大危機，它們希望聯合起來共同抵制共產主義的威脅。1961年2月，三國外長召開了一系列會議，商討建立合作組織。7月31日，三國發(fā)表《曼谷宣言》，東南亞聯盟正式成立。東南亞區(qū)域合作主義從理論變?yōu)楝F實，東南亞國家開始走上合作的道路，但是東南亞聯盟自其成立之時便存在諸多安全隱患。

首先來看馬來亞，1957年8月31日，馬來亞聯合邦宣告獨立。此時美蘇冷戰(zhàn)局勢劍拔弩張，面對復雜的國際環(huán)境，新生的馬來亞政權希望維護國家的獨立與安全。出于這樣的考慮，馬來亞與英國在1957年簽訂了《馬英防務協(xié)定》，其中規(guī)定“在緊急時刻，為增強國家防御能力，準許英國軍隊使用基地及設施”[2]。馬來亞在國防方面依靠英國，倒向了西方陣營。此外，在馬來亞國內，一直存在由華人參與和領導的馬來亞共產黨組織，他們在馬泰邊境開展武裝斗爭，這引起拉赫曼政府對共產主義蔓延的擔憂。因此馬來亞政府選擇了“親英美、一邊倒的反共、反華”[3]政策。

其次看菲律賓，1946年菲律賓獨立后仍同美國保持著密切的聯系。它與美國簽訂了一系列保留美國特權和利益的協(xié)議，其中有獨立當天簽署的《美菲總關系條約》《美菲關于菲律賓獨立后過渡時期中的貿易和有關事項的協(xié)定》[4]，1947年3月14日和21日分別簽訂的《美菲軍事基地協(xié)定》和《美國對菲律賓軍事援助協(xié)定》[5]，這些協(xié)定保留了美國享有軍事基地和貿易特權的權力。此外由于菲律賓長期是美國的殖民地，工業(yè)基礎薄弱，經濟部門單一，以出口原料為主。經過二戰(zhàn)的破壞，面臨百廢待興的局面，所以“在經濟方面，菲律賓需要美國作為它的原料市場，同時還需要美國為其提供投資和貸款”[6]。菲律賓國內也存在反對派，菲律賓政府需要美國幫助其維護國內政權的穩(wěn)定。因此，菲律賓并沒有擺脫美國殖民的影響，反而在政治、經濟和軍事上對美十分依賴。所以菲律賓在外交上倒向美國一邊。

再看泰國，二戰(zhàn)結束后，由于美國的支持，英國不得不對泰國做出讓步，未能實現控制泰國出口貿易的目的，與此同時，美國在泰國的影響力日益提升[7]。而且，1948年至1951年，泰國發(fā)生多起政變，披汶政府需要美國的軍事援助來鞏固自己的政權。為獲得援助，披汶政府承認了印度支那的保大政權。隨后又跟隨美國參加了朝鮮戰(zhàn)爭，這標志泰國放棄了原來的均勢外交，倒向了美國一邊。

最后看印度尼西亞，獨立之初，印度尼西亞遭到荷蘭的干涉，美國為拉攏印度尼西亞，幫助其與荷蘭達成妥協(xié)，維護了印度尼西亞政權的獨立。這使得印度尼西亞的領導人對美國抱有相當的好感。但是由于歷史上印度尼西亞長期被荷蘭殖民，它特別珍惜來之不易的獨立，不愿走上結盟的道路?！盁o論其個人的意識形態(tài)是什么，在冷戰(zhàn)中偏袒某一方面會在印度尼西亞中造成嚴重不和，對‘獨立和積極的’外交路線的任何偏離將冒丟失政權的強烈風險。”[8]所以在美蘇冷戰(zhàn)的背景中，印度尼西亞決心奉行中立的外交政策。

綜上所述，馬、菲、泰三國倒向西方陣營，印尼奉行中立的外交路線，緬甸同印尼一樣擔心西方國家卷土重來，選擇了中立的外交政策。而越南則走向分裂，北越倒向中蘇，南越則被美國控制?；诖耍覀儊矸治鲆幌聳|南亞聯盟成立之初的潛在隱患。

隱患之一：東南亞諸國外交上的差異——倒向西方和奉行中立，實際上使東南亞地區(qū)出現了分裂的局面。而區(qū)域合作的建立需要內部國家的團結一致，西歐的聯合便是最好的證明。因此就這一點來講，東南亞聯盟就顯得先天不足。

隱患之二：該組織帶有明顯的反共產主義傾向。拉赫曼在提出建立東南亞聯盟的時候，計劃它是一個經濟性的組織，東南亞國家可以加強經濟合作來削弱共產黨的影響。菲律賓則堅決認為東南亞聯盟應該是一個政治性的組織，它看重的是該組織的反共產主義傾向。而且這個組織的三個成員國在外交上都是倒向西方，所以東南亞聯盟不可避免地遭到其他中立國家的排斥，阻礙了該組織擴張，使該組織僅僅局限于馬、菲、泰三個國家。一個區(qū)域合作組織的強大顯然離不開區(qū)域內國家的團結一致，東南亞有十個國家，而東南亞聯盟僅僅只有三個成員國，其發(fā)展前景顯得十分暗淡。

隱患之三：馬、菲、泰三國合作的基礎薄弱。菲律賓和泰國在政治上倒向美國，獲得了美國的經濟援助。美國幫助菲、泰兩國建設了大量的基礎設施，還使兩國成為它的原料產地和產品銷售市場。馬來亞政治上倒向英國，在經濟上同樣與英國聯系緊密。由于這三個國家的經濟嚴重依賴西方國家的援助，導致三個國家在經濟上合作成效甚微，使東南亞聯盟缺乏堅實的合作基礎。而堅實的合作基礎是區(qū)域合作組織發(fā)展的原動力，歐盟之所以取得了巨大的成功，就在于它的成員國具有堅實的合作基礎、共同的基督教文化、相差無幾的經濟制度和政治制度，這使歐盟產生了巨大的凝聚力。而東南亞聯盟三個成員國之間缺乏這樣的合作基礎，其合作成效必然不可與歐盟同日而語。

隱患之四：1954年成立的東南亞條約組織加劇了東南亞地區(qū)的分裂。該組織是美英牽頭組建的東南亞集體防御性組織，泰國和菲律賓是成員國。兩國一方面想通過西方國家維護自己的安全，而另一方面又想通過加強東南亞的本土合作來維護自己的安全。從國家戰(zhàn)略層面講，這是靈活的。然而在一合作組織建立初期，如果成員國不能給以堅定的、一貫的支持，而搞兩面討好的政策，這對區(qū)域合作組織的發(fā)展是不利的。東南亞聯盟在一定程度上受到了東南亞條約組織的沖擊。

隱患之五：殖民時代遺留下來的領土問題沒有得到解決，關于北婆羅洲的主權歸屬問題，英國和菲律賓各執(zhí)己見，隨著國內民族主義的覺醒，成員國很有可能陷入領土爭端之中。從整個東西方的歷史來看，領土問題非常棘手。領土問題的解決必須是雙方性的，多邊性的協(xié)商很難解決，必須要當事國雙方和平簽訂確定領土邊界的條約，出于本國歷史、國內民意的壓力，一國政府很難做出抉擇，稍有不慎，可能會導致政府自身的垮臺。所以東南亞區(qū)域合作的實現與區(qū)域內國家領土問題的解決有著密不可分的關系。

總之，整個亞洲冷戰(zhàn)環(huán)境給東南亞聯盟帶來諸多隱患，使得剛剛成立的東南亞聯盟呈現出先天不足的癥狀，為其后來的解體埋下了伏筆。

二、馬來西亞聯邦的建立與東南亞聯盟的動蕩

1961年5月，拉赫曼在新加坡的一次講話中公布了想把新加坡、馬來亞、文萊、砂拉越和北婆羅洲組建成聯邦的計劃。由于當時新加坡國內局勢不穩(wěn)，拉赫曼擔心新加坡被共產黨控制，進而威脅馬來亞的安全，所以他想實現這幾個地方的合并。1963年9月16日馬來西亞聯邦成立，包括馬來亞、新加坡、砂拉越和北婆羅洲四個地區(qū)。然而卻導致其同菲律賓、印度尼西亞關系的惡化。

菲律賓反對馬來西亞聯邦主要是因為北婆羅洲的主權問題。起因是1878年1月22日英國和蘇祿蘇丹國簽訂的《割讓北婆羅洲條約》的翻譯問題。因為在英國的翻譯來看，蘇祿蘇丹國是將北婆羅洲的所有土地割讓給了英國，所以英國對該地區(qū)享有主權。而在蘇祿蘇丹國的翻譯來看，它只是將北婆羅洲的土地租借給了英國，但是它仍然對北婆羅洲享有主權[9]。1885年，英國、德國和西班牙簽訂了《馬德里議定書》，在這個協(xié)定書中英國承認了西班牙對蘇祿蘇丹國的主權。與此同時，英國獲得沙巴的主權，并且這個地區(qū)歸英屬北婆羅洲公司管理。1946年菲律賓從美國統(tǒng)治下獨立，蘇祿蘇丹的主權也就歸菲律賓所有。1946年7月10號，英國出臺《北婆羅洲讓渡法令》，將北婆羅洲轉為英國皇室領地，菲律賓表示強烈反對。1957年蘇祿蘇丹更是宣布終結1878年和英國簽訂的《割讓條約》，收回沙巴。這為菲律賓爭奪沙巴的主權提供了強有力的證據。此外菲律賓國內的民眾也主張收回北婆羅洲地區(qū)，而且1961總統(tǒng)選舉還牽涉到了這個問題，奧斯達多·馬卡帕加爾為贏得選舉就曾向國內民眾表達了要收回北婆羅洲的意愿。同時菲律賓國內的新聞媒體也發(fā)表了一些關于北婆羅洲的文章，要求菲律賓盡快提出對北婆羅洲的主權，以防馬來亞吞并北婆羅洲。但是菲律賓的努力無果，馬來西亞聯邦還是在1963年9月16日成立，這極大地傷害了菲律賓的民族情緒，菲律賓宣布與馬來西亞聯邦斷絕外交關系。作為東南亞聯盟的主要成員國，兩國關系的僵化無疑給東南亞聯盟的發(fā)展蒙上陰影。

印度尼西亞則認為馬來西亞聯邦的成立會對自己構成威脅。在蘇加諾看來，馬來西亞聯邦的成立束縛了印度尼西亞的擴張，因為南婆羅洲一直在印度尼西亞手里，蘇加諾企圖合并南北婆羅洲，進而控制整個地區(qū)。馬來西亞聯邦的成立破壞了蘇加諾的計劃。此外，若新加坡、馬來亞、砂拉越和北婆羅洲合并，必然在本地區(qū)形成一個強大的經濟體，這是蘇加諾不愿看到的。從經濟實力上看，馬來西亞聯邦的人均國內生產總值是279美元，而印尼只有大約80美元。經濟實力上的差距將使馬來西亞比印度尼西亞在東南亞地區(qū)更有影響力。此外印尼還希望在反對馬來西亞聯邦的運動中得到美國的援助。在當時的冷戰(zhàn)環(huán)境下，美蘇爭相拉攏印度尼西亞加入自己的陣營，蘇加諾對此加以利用，反對馬來西亞聯邦，讓美國看到自己極有可能倒向蘇聯一邊，從而獲得美國的經濟援助。馬來西亞聯邦成立后，印尼便宣布與其斷絕外交關系。更嚴重的是，蘇加諾發(fā)出了“粉碎馬來西亞”的號召，要同其展開激烈的對抗。印度尼西亞共產黨領袖艾地對此曾有過形象的描述：“在政治上，我們要不斷揭露馬來西亞聯邦是英國企圖在東南亞重新殖民的表現。在經濟上，我們拒絕和他們進行貿易。我們要援助那些反對合并的地區(qū)，我們要同馬來西亞斗爭到底?！盵10]

馬來西亞聯邦的成立導致其與菲律賓、印度尼西亞關系的惡化，前者阻礙東南亞聯盟的正常運行，后者則為東南亞聯盟的發(fā)展蒙上陰影。

三、東南亞聯盟的解體及其原因

1963年菲律賓與馬來西亞聯邦斷交導致剛剛成立不久的東南亞聯盟陷入癱瘓。1965年費迪南德·馬科斯當選為菲律賓總統(tǒng)，1967蘇哈托掌握印尼實權，兩國開始緩和同馬來西亞聯邦的關系。此外1963年新加坡退出馬來西亞聯邦，它希望通過與周邊國家的建交來鞏固自己的獨立。此外越南戰(zhàn)爭的進行使東南亞諸國看到了在美蘇夾縫中生存的危險性。它們想要學習聯合起來的西歐，在東南亞建立一個廣泛的區(qū)域合作組織。因此帶有明顯反共親西方的東南亞聯盟已不能適應形勢發(fā)展的需要。東南亞需要一個更大、有著自己地區(qū)特色的區(qū)域合作組織。1967年3月，印尼外長發(fā)表聲明：“印度尼西亞將于近期發(fā)起一個由東南亞國家參加的會議，共同商討該地區(qū)合作問題?！盵11]這一聲明得到了馬、菲、泰、新四國的積極響應。1967年8月，四國外長在曼谷召開會議，正式討論區(qū)域合作問題。最終，會議決定建立一個“東南亞國家之間的地區(qū)性合作聯盟，即東南亞國家聯盟?！盵12]8月8日，四國外長聯合發(fā)表《東南亞國家聯盟宣言》即《曼谷宣言》，東盟正式建立，同時也標志著東南亞聯盟的終結。

東南亞聯盟的建立是東南亞區(qū)域合作史上極具開創(chuàng)性的事件，它完全由東南亞國家自主組建，為東南亞的地區(qū)合作積累了經驗，更是為后來的東南亞國家聯盟的建立奠定了基礎。但東南亞聯盟僅僅存在了六年，而且自1963年馬來西亞聯邦成立后，便名存實亡。為何東南亞聯盟的發(fā)展如此短暫，菲律賓和馬來亞的領土爭端固然是一個重要原因，但東南亞聯盟的解體與當時東南亞的冷戰(zhàn)環(huán)境有著密不可分的關系。

就內部因素而言，第一，東南亞聯盟具有濃厚的反共色彩。如前文所講，東南亞聯盟成立之前，馬、菲、泰三國就對這一組織的性質產生過爭論。拉赫曼建立這一組織的初衷是促進本地區(qū)的經濟合作以減弱共產黨的影響力。在他看來“地區(qū)的貧困是促使共產主義運動得到發(fā)展的重要原因之一”[13]。但是為了贏得印尼、緬甸等中立國的參與，拉赫曼不愿強調東南亞聯盟的政治性，菲律賓則堅決主張東南亞聯盟應該是一個政治性的組織。泰國認為東南亞聯盟應該是一個兼顧政治和經濟的綜合性組織。盡管后來由于冷戰(zhàn)形勢的變化，菲、泰意識到減弱該組織政治性的重要性，但是這個組織在“骨子里”還是反共親西方的。這對于剛剛獲得獨立的印度尼西亞和緬甸等國來說，顯然是無法接受的。它們更愿意奉行中立的外交政策，所以東南亞聯盟組織很難得到它們的支持。

第二，馬來亞和菲律賓的領土爭端——沙巴爭端。對于該爭端，前文當中已經提及。當東姑·拉赫曼提出“大馬來西亞”計劃時，菲律賓國內的民族主義正變得強大，出于國內民眾輿論的壓力，菲律賓的領導人必須在沙巴問題上表現出強硬的一面，由此來贏得國民的支持。所以當1963年9月16日馬來西亞聯邦成立時，菲律賓同其斷絕外交關系，兩國的關系降到冰點。這兩個國家關系的僵化給剛剛成立不久的東南亞聯盟帶來了極大的沖擊，東南亞聯盟因此停止開展活動。

第三，領導人執(zhí)政方針的不同。由于東南亞聯盟缺乏廣泛的經濟合作作為基礎，成員國之間的合作較為松散，領導人在國內的決策中并不會將其放在極其重要的位置。菲律賓獨立之后一直把美菲“特殊關系”作為菲律賓外交的基石。但是到了20世紀60年代以后，菲律賓國內形勢發(fā)生了變化，民族主義抬頭，在國內的影響力越來越強。在他們看來，菲律賓應該邁出重返亞洲的腳步，擺脫美國的影響。時任菲律賓駐美大使的洛佩慈更是這樣評論國內的民族主義“源于美國文化在這個群島打下的烙印，它會把菲律賓與其余亞洲國家分割開來”[14]。同時美菲之間的戰(zhàn)爭賠償損失矛盾在1962年集中爆發(fā)，經濟關系中的不平等和軍事基地的糾紛更是助長了民族主義的影響力。在這樣的國內背景下，上任的馬卡帕加爾總統(tǒng)不得不回應國內民眾的要求，在外交上開始疏遠西方國家、親近本地區(qū)的國家。1961年“馬來西亞聯邦”計劃公布后，為馬卡帕加爾迎合國內民族主義浪潮提供了一次絕佳的機會。當時菲律賓國內的報社叫喊：“大聲說出來，行動起來，要么現在要么永遠都不?！盵15]1962年6月22日菲律賓正式向英國提出索求沙巴領土主權，此舉使馬卡帕加爾得到了國內民族主義者的支持。但是這一舉動卻為馬、菲關系敲響了警鐘。由于馬、菲是東南亞聯盟的重要成員國，二者關系的僵化無疑造成東南亞聯盟的名存實亡。

再來看當時的印度尼西亞，60年代初，蘇加諾在印尼建立了“有領導”的民主，掌握了國家大權。蘇加諾個人具有極強的統(tǒng)治欲和擴張欲，并且具有充當第三世界領袖的野心[16]。在他的領導下，印尼先是發(fā)起了與荷蘭爭奪西伊里安的戰(zhàn)爭，之后又堅決反對馬來西亞聯邦的建立，開始對馬來西亞進行軍事滲透，甚至襲擊馬來西亞和英國駐印尼的大使館。自此，印尼與西方世界的關系走向惡化。與此同時，蘇加諾開始與新中國建立良好的外交關系。蘇加諾的行為顯然分化了當時的東南亞國家，與馬來西亞聯邦的直接對抗更是導致東南亞聯盟擴大的希望化為泡影，嚴重阻礙了東南亞的區(qū)域合作進程。

就外部因素而言，第一，美英對東南亞地區(qū)的經濟援助。上文所述，馬、菲、泰三國在外交上都選擇倒向西方。作為交換，其經濟發(fā)展得到西方國家的支持。據統(tǒng)計，從1951年到1957年，泰國獲得了1.47億美元的經濟援助[17]。此外泰國還得到了美國的技術支持。出于美英特殊關系，馬來亞在經濟上得到了這兩個國家的資金和技術援助。菲律賓獨立后，更是成為了美國的原料產地和商品銷售市場。而且美國對來自菲律賓的貨物給予優(yōu)惠關稅，促進了菲律賓向美國出售原料。據統(tǒng)計，1962年和1963年，菲律賓糖出口的100%輸往美國，1963年椰油出口的93%進入美國[18]。由此可見東南亞聯盟三個成員國對西方國家經濟的依賴非常嚴重，缺乏密切的經濟合作基礎。

第二，東南亞條約組織的沖擊。東南亞條約組織存在時間要比東南亞聯盟的時間還長，但是它卻并沒有促進東南亞國家的聯合，反而使他們走向分裂。為何會產生這么大的負面影響，這要從它成立的目的談起。朝鮮戰(zhàn)爭結束后，美國全面遏制中國的遠東冷戰(zhàn)政策形成。這一組織的建立就是該政策的表現之一。1954年4月，美國國家安全委員會開會時指出：“建立東南亞地區(qū)組織的努力，就是要加強該地區(qū)的實力，使之強大到甚至可以無需進行軍事干預的程度。如果能在東南亞及其附近地區(qū)打下良好的基礎，也許我們就不必動用武力來進行干預?！盵19]東南亞條約組織帶有明顯的反共產主義傾向，將東南亞分成兩派，一派反共，一派不反，阻礙了東南亞區(qū)域合作主義的發(fā)展。后來建立的東南亞聯盟同樣沒有跳出這一反共邏輯，而且泰國和菲律賓將自己的國家安全置于西方大國的保護之下，顯然降低了這兩個國家在東南亞聯盟組織中的政治合作積極性。

第三，不結盟運動的影響。自戰(zhàn)后到60年代初，有40多個國家先后擺脫了殖民枷鎖，獲得了獨立。這些國家在獨立后，拒絕聽從任何國家的支配，選擇獨立、自由、不結盟的發(fā)展道路。在此基礎上，不結盟運動發(fā)展起來。1955年在印尼召開的萬隆會議更是拉開了不結盟運動的序幕。第三世界的興起和不結盟運動的發(fā)展為那些剛剛獲得獨立的國家指明了外交方向，它們不愿意被美蘇冷戰(zhàn)中的任何一方控制。這種思想鼓勵了東南亞地區(qū)奉行中立外交的國家，如印尼和緬甸。其中印尼最具代表性，它舉辦了萬隆會議，總統(tǒng)蘇加諾更是期望成為第三世界的領袖。在這種情況下，蘇加諾顯然不會參加帶有明顯反共親西方的東南亞聯盟組織。同時，東南亞聯盟的這種性質也阻礙了它的進一步擴大。

四、結語

新現實主義的代表人物沃爾特·華爾茲認為系統(tǒng)結構決定著內部單元之間的關系[20]。東南亞聯盟的成立和發(fā)展取決于當時整個東南亞冷戰(zhàn)態(tài)勢的變動，美蘇在東南亞的競爭導致東南亞諸國在外交上的分裂，為東南亞聯盟的發(fā)展埋下隱患，而后隨著美國在東南亞影響力的上升，馬、菲、印三國關系得到緩和，同時越南戰(zhàn)爭給東南亞諸國帶來壓力，促使東南亞在更大的范圍內聯合起來，狹隘的東南亞聯盟不能適應形勢發(fā)展的需要而走向解體。