【摘要】：當前，我國現(xiàn)代化建設已經(jīng)進入了發(fā)展機遇和社會風險并存的時期。在這一時期，為了協(xié)調我國經(jīng)濟社會發(fā)展存在的各種非和諧因素，國家提出了構建社會主義和諧社會的重大任務。構建社會主義和諧社會是一項系統(tǒng)工程，社區(qū)作為社會的細胞和“縮影”，將承擔加速社會發(fā)展、降低社會風險、促進經(jīng)濟和社會協(xié)調發(fā)展的歷史重任。因此，社區(qū)建設成為構建和諧社會的基礎工程，只有社區(qū)和諧了，才有社會的和諧。所以，我們應把創(chuàng)建社會主義和諧社區(qū)作為構建社會主義和諧社會的重要切入點。

【關鍵詞】：社區(qū)治理；和諧社區(qū)；多中心治理

社區(qū)是城市基層社會的一種組織形式，在城市社會發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用，同時也是社情民意與社會矛盾反映最集中、表現(xiàn)最激烈的地方，是社會治理與良性運行的基本單位。在中國城市社區(qū)建設取得巨大成績的同時，社區(qū)發(fā)展及其作用的發(fā)揮仍受到層層羈絆，歸根結底問題的關鍵在于社區(qū)治理體制的相對滯后?？梢哉f，城市社區(qū)治理體制創(chuàng)新不僅是一個關乎社區(qū)建設與發(fā)展能否順利進行的重大問題，更是關系到社會良性發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，因此改革我國現(xiàn)有的城市社區(qū)治理體制，重新確定社區(qū)職能定位，理順社區(qū)組織縱向、橫向關系具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

在結合我國幾種典型的治理模式的基礎上，我國的城市社區(qū)應該采用“以政府為主導，以社區(qū)為支點，多中心參與為核心”的一體化多中心社區(qū)治理體制，為實現(xiàn)“和諧社區(qū)”的目標而努力。

1、和諧社區(qū)多中心治理的目標定位

針對近年來國家提出的關于構建和諧社區(qū)的要求，和諧社區(qū)的標準包括居民自治、管理有序、服務完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和。這樣的和諧社區(qū)，應該是：社區(qū)黨組織核心領導作用得到發(fā)揮，社區(qū)各項民主制度健全、規(guī)范，居民群眾在基層經(jīng)濟、政治、文化和其他事務中切實能夠當家作主，形成黨領導下的充滿活力居民自治機制的社區(qū)；社區(qū)各種組織健全，職責明確，體制合理，民主協(xié)商機制、社會矛盾糾紛調處機制、共建機制健全，各種家庭、不同人群和諧相處的社區(qū)；服務設施、服務項目、服務手段齊全，能夠為社區(qū)居民高度個性化需要提供滿意服務的社區(qū)；群防群治網(wǎng)絡健全，社區(qū)安全防范體系完善，社區(qū)秩序井然，居民群眾安居樂業(yè)的社區(qū)；社區(qū)內建筑、綠化、垃圾分類、污水處理、能源利用等符合環(huán)保要求，居民普遍具有較強的公德意識、環(huán)保意識，人人養(yǎng)成節(jié)約、環(huán)保、衛(wèi)生良好習慣的社區(qū)；居民群眾崇尚學習，群眾性精神文明創(chuàng)建活動普遍開展，學習型家庭、學習型樓院普遍建立，居民遵紀守法，鄰里團結和睦，文明禮貌，健康、科學、文明的生活方式得到倡導和推行的社區(qū)。社區(qū)的這樣一些功能要求，體現(xiàn)了人與人和諧相處、人的發(fā)展這一和諧社區(qū)的本質要求，體現(xiàn)了中國國情，體現(xiàn)了居民群眾的根本利益。

2、創(chuàng)新社區(qū)治理制度

俗話說，“沒有規(guī)矩，不成方圓”，這句話在社區(qū)治理中同樣適用，權力的多元更需要權力秩序和規(guī)范。社區(qū)治理的各主體基于自己的理性選擇，常常會在集體行動中逃避責任，并爭取自身利益。面對這種合作互動下產生的集體行動困境，通過協(xié)商解決如何分擔集體成本十分不易，因此需要在社區(qū)主體的網(wǎng)絡結構中建立相應的制度規(guī)則，明確各主體在社區(qū)治理中的定位和責任，并調整彼此的相互關系。就多中心社區(qū)治理體制來說，制度保障可以分為外部制度供給和內部制度供給。

總之，當前中國的城市社區(qū)治理必須要在制度規(guī)則上完善、創(chuàng)新，才能明確社區(qū)各治理主體的權責及相互關系，保障并推動社區(qū)治理的良性發(fā)展明確規(guī)定社區(qū)建設經(jīng)費的投入和使用。

3、改革社區(qū)治理體制

3、1多中心治理模式及各主體的功能定位

和諧社區(qū)多中心治理模式主要是對國內外幾種具體的模式進行綜合的修整，并結合我國現(xiàn)在的社會背景和制度約束條件，以政府主導與社區(qū)居民自治相結合為主導思想，結合自組織理論，將多中心治理的各個中心整合為一個以構建和諧社區(qū)為目標，以政府主導和多中心參與的整體。建立“以政府為主導，以社區(qū)為支點，多中心參與為核心”的一體化多中心社區(qū)治理體制，

政府組織 我國政府在社區(qū)治理中的權力行使主要通過市政府、區(qū)政府及街道辦事處。政府作為最重要的“中心”，在社區(qū)治理中的作用是組織協(xié)調，財力支撐，參與動員，制定宏觀規(guī)劃，引導法律規(guī)范以及培育中介組織。

社區(qū)黨組織 社區(qū)黨組織是黨基層組織建設的重要組成部分，是社區(qū)治理的“掌舵人”和思想領導核心，社區(qū)中的基層黨組織主要包括街道黨工委與居民區(qū)黨支部。政黨組織主要負責宣傳貫徹黨的路線、方針、政策，支持和監(jiān)督社區(qū)居委會及其他社區(qū)組織開展工作，密切聯(lián)系社區(qū)群眾，積極反映群眾的意見和要求，整合社區(qū)內的各種矛盾。

社區(qū)自治組織 社區(qū)自治組織社區(qū)自治組織主要包括社區(qū)居民委員會、社區(qū)協(xié)商議事會和社區(qū)居民代表大會，它們在激發(fā)社區(qū)成員積極參與的熱情， 增強社區(qū)民眾凝聚力和自治力方面有著重要的作用。

社區(qū)中介組織指在社區(qū)范圍內，受政府職能部門或群眾自發(fā)組織委托，按照有關法律、法規(guī)和章程的規(guī)定，獨立地開展社會活動，發(fā)揮服務、溝通和監(jiān)督作用的社會服務機構，包括各種社會團體、民辦非企業(yè)單位和群眾為滿足生活文化需求而建立的各類民間服務組織，如業(yè)主委員會、社區(qū)志愿者組織等。社區(qū)中介組織對促進社區(qū)居民自治、深化社區(qū)服務、增強社區(qū)凝聚力、提供充分就業(yè)、保持社會穩(wěn)定等方面起著不可忽視的作用。

市場組織主要指社區(qū)中企事業(yè)單位、軍隊、甚至是轄區(qū)黨政機關。這些部門以捐贈等形式對社區(qū)的援助是社區(qū)建設的重要物質來源。有些社區(qū)就是轄區(qū)單位的住宅區(qū)，與社區(qū)的發(fā)展聯(lián)系更為緊密。

社區(qū)居民社會居民是社區(qū)治理必然的主體，是社區(qū)治理中直接發(fā)揮作用的主體。社區(qū)事務的決策和管理必須始終以社區(qū)居民的意愿和利益為根本出發(fā)點。參加社區(qū)自治組織是目前我國社區(qū)居民參與社區(qū)治理的有效渠道。

3、2多中心治理模式的實現(xiàn)途徑

①切實轉換政府角色 政府是當今社區(qū)多中心治理中最重要的部分，可以說，政府角色轉換成功與否，直接關系到和諧社區(qū)治理成功與否。在社區(qū)治理中，首先，政府應有所為，有所不為。一方面，政府不能越位。凡是居民和社區(qū)組織能夠自主解決的事項，政府不能越位干預，應做到簡政放權，從大量社會事務中解脫出來，將一些服務職能交給或歸還給社會、社區(qū)去做。另一方面，凡是屬于政府及有關職能部門自身應完成的行政性任務，政府不能缺位，要做到認真履行職能，盡職盡責的保證管理、指導、協(xié)調到位。其次，政府角色的定位：主要是組織協(xié)調者—協(xié)調各業(yè)務部門為社區(qū)服務；財力支撐者—提供社區(qū)建設的財力保障；參與動員者—完善居民的參與渠道；宏觀管理者—制定、完善有利于社區(qū)建設發(fā)展的各項法律規(guī)范；中介組織培養(yǎng)者—引導社區(qū)中介組織的有序、健康運作。

②構建新型社區(qū)自治組織體系 社區(qū)居民自治組織，是建設和諧社區(qū)的主力軍。社區(qū)自治組織主要包括社區(qū)黨組織，社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事會和社區(qū)居委會，他們在社區(qū)治理中承擔著各自的任務。

③建立適合社區(qū)發(fā)展的政府組織 首先要建立黨委領導、政府主管、民政部門牽頭，有關部門積極配合的領導機制。在市、區(qū)、街對社區(qū)的縱向管理上，他們在社區(qū)治理中的分工也是不同的。

④培育多樣的社區(qū)中介組織：第一，政府要加強對社區(qū)中介組織的合理培育。政府應該積極為社區(qū)中介組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，通過各種有效措施，鼓勵、引導社區(qū)中介組織的成立和發(fā)展。第二，加強社區(qū)中介組織的自身造血功能。第三、加強社區(qū)中介組織有關政策工作研究，健全相關法律。

⑤充分發(fā)揮轄區(qū)單位在社區(qū)治理中的作用，在遵循“資源共享，共駐共建”的原則下，轄區(qū)單位一方面要力爭資源共享，另一方面要達到社區(qū)設施相對完備的要求為社區(qū)提供財力、物力。同時，還與街道和社區(qū)一起，注重打造“以人為本”的軟環(huán)境，圍繞提高社區(qū)居民群眾思想道德素質想辦法。另外，轄區(qū)單位還可以對社區(qū)的就業(yè)問題、環(huán)境保護問題等做出自己的貢獻。

4、優(yōu)化社區(qū)治理運行機制

4、1完善政府主導的治理機制

建設和諧社區(qū)，政府要發(fā)揮主導作用，因此，政府在社區(qū)治理中應建立以下五個機制規(guī)劃機制結合國民經(jīng)濟及城市發(fā)展規(guī)劃，在社會廣泛參與的情況下，因地制宜的制度出社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃政策機制面對和諧社區(qū)建設的新形勢，政府應適時制定出具有指導性、針對性和可操作性的政策服務機制建立公共服務體系，做市場和社會做不了的事。如就業(yè)服務體系建設、社會保障體系建設、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務體系建設、公共教育體系建設公共財政機制要加大公共財政對建設和諧社區(qū)的支持力度，為社區(qū)的發(fā)展提供堅實的資金基礎培育自治機制一方面要支持和發(fā)展社區(qū)居民自治，另一方面還要大力培育群眾性服務組織和團體，發(fā)展社區(qū)志愿者組織、老年人組織以及各種社區(qū)服務組織，建立以社區(qū)為基本單元的新型組織動員體制，協(xié)助政府做好社區(qū)服務、治安、衛(wèi)生等方面的工作，提升社區(qū)組織和動員群眾的能力。

4、2培育廣泛的社區(qū)參與機制

社區(qū)參與是社區(qū)建設的內在動力，因此應積極建立行之有效的社區(qū)參與機制。一是構建居民的參與平臺，完善居民代表會議等制度，鼓勵居民參與社區(qū)志愿者隊、服務隊等組織。二是逐步健全和落實民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度，積極拓寬居民參與的渠道和途徑，使社區(qū)居民切實享有對社區(qū)自治組織的選舉權、罷免權和監(jiān)督權，以及對社區(qū)事務的參與權和決策權，加強社區(qū)建設與居民自身利益的關聯(lián)度和參與渠道的通暢。三是在街道辦事處和居委會分別建立“民意調查”、“居民議事會”等制度，加強與社區(qū)居民的交流與溝通，贏得居民群眾的理解和支持。四是實施街道辦事處和居委會政務、財務、服務等內容全部公開，建立社區(qū)居民直接評議街道辦事處和居委會工作和街道和居委會干部制度。要激發(fā)廣大居民參與社區(qū)建設的熱情，提高社區(qū)的民主自治水平。五是可以考慮現(xiàn)行的人民代表大會制度有必要與社區(qū)建設相互銜接、相互配合。如，在社區(qū)設立人大代表辦事處，社區(qū)內的選民可通過人大代表辦事處反映意見，提出設想，監(jiān)督政府工作。六是網(wǎng)絡參與。社區(qū)居民可以通過社區(qū)的網(wǎng)站了解社區(qū)的工作及政策導向，也可以將自己的意見或建議通過網(wǎng)絡的形式反饋給社區(qū)治理主體，同時，社區(qū)居民之間還可以通過論壇或群的形式聯(lián)系起來，共同為和諧社區(qū)的發(fā)展獻計獻策。

4、3建立多渠道財力保障機制

社區(qū)建設的繁重任務，使辦公經(jīng)費、人員工資和場所建設所需的資金一再增加。同時，社區(qū)建設資金缺乏，來源不穩(wěn)定，影響了社區(qū)建設的開展和社區(qū)生活環(huán)境的改善，為此，需要探索一種既有利于社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，又有利于形成穩(wěn)定的社區(qū)組織的財力來源的新途徑。建立多渠道的社區(qū)融資體系是解決的方法之一。政府是社區(qū)發(fā)展資金的主要支持者，尤其是在城市社區(qū)發(fā)展的初期，由于自身經(jīng)濟來源有限，政府應當盡量提供有力的支持。但不能僅僅依靠政府，也需要引入市場機制和社會支持機制。社區(qū)設施和資源具有社區(qū)性和外部性的特點，既有純私人物品，也有純公共物品。從經(jīng)濟學的觀點看，純私人物品供給市場有效，純公共物品的供給政府有效。因此，應把政府支持和市場機制結合起來，形成社區(qū)、政府、社會多渠道的社區(qū)融資體系。當然，還應注意發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟，培育社區(qū)自我造血的機制，這樣才能實現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

4、4構建新型的社區(qū)服務協(xié)調機制

服務群眾、方便群眾、造福群眾，是建設和諧社區(qū)的根本出發(fā)點和落腳點。只有不斷拓展社區(qū)服務領域，豐富社區(qū)服務內容，改進服務的方式方法，才能最大限度地滿足居民群眾日益增長的物質文化需要，使居民群眾真正得到實惠。首先要明確市、區(qū)、街、居委會及社區(qū)的服務功能，細化、化服務功能指標，使各級社區(qū)服務功能日益完善。社區(qū)服務的需求方是社區(qū)居民，社區(qū)服務的協(xié)調方是社區(qū)自治組織，社區(qū)服務的實現(xiàn)是通過社會專業(yè)化服務。

因此，社區(qū)服務與社會專業(yè)化服務的協(xié)調方式是社區(qū)自治組織提供社區(qū)服務項目，向社會發(fā)布社會專業(yè)化服務，組織承包服務項目。社區(qū)公益服務的經(jīng)費應堅持以政府投入為主。而社區(qū)公益與經(jīng)營混合服務內容，如醫(yī)療服務、就業(yè)服務和職業(yè)訓練服務，可考慮由政府委托，社區(qū)自治組織協(xié)調，專業(yè)化服務組織承包的方式。

結論

中國改革的過程從某種意義上說是一個政府分權和轉移職能的過程。在城市中，通過權力的轉移和重組，構建發(fā)揚民主、激發(fā)基層活力、促進居民福祉的社區(qū)治理秩序。這既是中國城市基層社區(qū)管理體制改革的重要目標，也是社區(qū)建設的重要目標導向。但是，由于行政性的單一中心秩序，使得中國在社區(qū)治理中一直走不出自治性不足的困境。因此，培育社區(qū)中介組織，提高居民的參與意識，構建多中心秩序，無疑將是社區(qū)治理模式的理想選擇。多中心理論主張各治理主體平等互動，然而，在當前階段，政府的作用仍不可忽視。因為，政府退出有兩個必要的前提：一是社會上有承載政府所退出功能的載體；二是政府對這些載體的表現(xiàn)，包括其運行的過程和結果，具有有效的監(jiān)控和評估手段。在這兩個條件還沒有具備的時候，政府仍然是保護和維護公眾利益的主要甚至唯一的主體。所以，我們提出了“以政府為主導，以社區(qū)為支點，多中心參與為核心”的一體化的多中心治理體制。我國社區(qū)治理的目標是構建“和諧社區(qū)”，即實現(xiàn)“居民自治、管理有序、服務完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和”，這一目標可以通過多中心治理來達成。

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作者簡介：楊志茹，中央民族大學管理學院，北京，100081，女，1992.05- ，漢族，河北省保定市人，中央民族大學管理學院2015級行政管理專業(yè)碩士研究生在讀研究方向：公共管理。