一、提出土地“三權(quán)分離”的理論背景

（一）“兩權(quán)分離”的狀況

1.農(nóng)產(chǎn)權(quán)的歷史狀況

農(nóng)地私營是經(jīng)過歷史檢驗(yàn)最具效率的農(nóng)地使用制度。新中國成立以來，我國農(nóng)村土地制度變遷經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是土地改革時(shí)期，農(nóng)村土地制度的基本特征是私有私營。第二階段是農(nóng)業(yè)合作化后和人民公社時(shí)期，農(nóng)村土地制度的基本特征是公有公營。第三階段是改革開放來，農(nóng)村土地制度的基本特征是公有私營?？v觀農(nóng)地制度變遷，農(nóng)地私營更能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的積極性，因此農(nóng)地私營是符合農(nóng)產(chǎn)專業(yè)特征、符合我國國情的農(nóng)地經(jīng)營模式，必須長期堅(jiān)持。

2.農(nóng)產(chǎn)權(quán)”兩權(quán)分離“之困境

（1）農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)

目前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要形式有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包、抵押、入股等。以抵押為例，抵押是農(nóng)戶為擔(dān)保債務(wù)實(shí)現(xiàn)，將承包經(jīng)營權(quán)抵押于他人，債務(wù)人無法償還債務(wù)而債權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，承包經(jīng)營權(quán)流至他人，原農(nóng)戶喪失承包經(jīng)營權(quán)，且無法再從發(fā)包人處重新取得承包經(jīng)營權(quán)。

（2）農(nóng)業(yè)資本流動(dòng)固化

現(xiàn)行法律框架下承包經(jīng)營權(quán)更多地體現(xiàn)為封閉性、身份性、保障性，而喪失了開放性、發(fā)展性和資本性，直接阻礙非農(nóng)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。

（3）土地利用效率低下

嚴(yán)格限制承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)導(dǎo)致“有田無人種”和“有人無田種”的沖突，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移更是“雪上加霜”，土地資源占有和土地資源利用不對稱現(xiàn)象日漸嚴(yán)重。

綜合分析，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展中，我國農(nóng)村土地制度所處的宏觀背景和微觀基礎(chǔ)都在發(fā)生深刻變化。這是一種悄然進(jìn)行的誘致性制度變遷，當(dāng)其發(fā)展到一定程度，需要政策法規(guī)等正式制度作出有效回應(yīng)。其基本方向是：構(gòu)建以集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營為特征，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的新型農(nóng)地制度。

二、土地“三權(quán)分離”的法律關(guān)系

（一）集體所有權(quán)

“三權(quán)分置”中集體所有權(quán)有別于傳統(tǒng)集體所有權(quán)，雖然同為集體所有權(quán)但功能已經(jīng)發(fā)生變化，集體所有權(quán)將專司最終所有權(quán)功能，表現(xiàn)出很強(qiáng)的公法色彩，其權(quán)能集中表現(xiàn)為處分權(quán)能，即設(shè)定承包權(quán)，或者在承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)消滅時(shí)對農(nóng)地進(jìn)行全面支配。

（1）集體所有權(quán)是依據(jù)功能區(qū)分而確立的相對所有權(quán)

農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度既防止了土地向少數(shù)人集中，又使農(nóng)民可以通過集體成員身份參與集體利益分配，獲得基本生存保障；在農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移過程中，因?yàn)榧w所有權(quán)的存在，在經(jīng)營方式多元化發(fā)展的情況下，維持了農(nóng)村土地歸屬的穩(wěn)定性、所有權(quán)主體的恒定性，為在城鎮(zhèn)謀生乏力、難以進(jìn)入城鎮(zhèn)保障體系的務(wù)工農(nóng)民留有重返集體的退路，保留了可重新獲得基本生存資料的可能，進(jìn)而維系住整個(gè)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相對穩(wěn)定也是制約農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的瘤疾，土地規(guī)模經(jīng)營才是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)力?！叭龣?quán)分置”通過放活經(jīng)營權(quán)能夠有效解決融資的問題，不會(huì)改變土地的集體所有的性質(zhì)并且將重點(diǎn)放在穩(wěn)定基于成員身份才可獲得的承包權(quán)上?？偠灾r(nóng)地的集體所有權(quán)缺乏私法所有權(quán)的基本屬性，僅保留所有權(quán)很少的權(quán)能。

（2）“三權(quán)分置”下的集體所有權(quán)擺脫主體“虛位”

“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)力圖建構(gòu)脫離人身屬性的集體所有權(quán)制度，解決主體虛化的問題?，F(xiàn)在對農(nóng)民集體所有權(quán)的最大詬病就是集體所有權(quán)的主體不明，實(shí)行“三權(quán)分置”使農(nóng)民更好的利用集體所有權(quán)權(quán)，擺脫“虛位”問題。

（二）“三權(quán)分置”中承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系

在“三權(quán)分置”下，所有權(quán)僅具有兩權(quán)分置下所有權(quán)的部分權(quán)能，而承包權(quán)具有兩權(quán)分置下所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)能，經(jīng)營權(quán)則其有土地承包經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)能。當(dāng)然，現(xiàn)行法律規(guī)范中并末出現(xiàn)“承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”的概念，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置是農(nóng)地交易實(shí)踐漸進(jìn)式發(fā)展的產(chǎn)物，但不能因?yàn)楝F(xiàn)行法律規(guī)定的空白而否定對這種經(jīng)濟(jì)交易中出現(xiàn)的概念進(jìn)行內(nèi)涵界定的可能性。分置后的經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的派生權(quán)利，而承包權(quán)在現(xiàn)行法制的意義上仍是在土地承包經(jīng)營權(quán)，只是因承包經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)能讓渡于經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的新的權(quán)利內(nèi)容，并非單純承包土地這樣一種權(quán)利資格。換句話說，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是在土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生了流轉(zhuǎn)的情況下，將發(fā)生了“權(quán)能分離”的土地承包經(jīng)營權(quán)概括為承包權(quán)，而將因流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的新的權(quán)利概括為經(jīng)營權(quán)。

（三）“三權(quán)分置”中的“經(jīng)營權(quán)”

從我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的現(xiàn)實(shí)看，將經(jīng)營權(quán)物權(quán)化符合部分地區(qū)農(nóng)民身份固化、“確權(quán)確股不確地”的實(shí)際需要。在設(shè)計(jì)關(guān)于農(nóng)村的法權(quán)制度時(shí)，不可忽視的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是部分地區(qū)農(nóng)民身份逐漸固化，有些地區(qū)甚至已99開始實(shí)行“確權(quán)確股不確地”的承包方式。在北京、上海、江蘇、廣東、河北均有試點(diǎn)的“確權(quán)確股不確地”的土地承包方式，指只登記農(nóng)戶承包地面積而不確定地塊具體位置，農(nóng)戶憑借確權(quán)到戶的土地承包面積（股份）分享土地收益。這種承包方式下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式，將農(nóng)戶分散的土地統(tǒng)一交給規(guī)模經(jīng)營主體（包括本集體中的農(nóng)民、農(nóng)戶和非農(nóng)身份的經(jīng)營者）使用，避免了一家一戶單獨(dú)簽約的繁瑣程序。此外，現(xiàn)實(shí)改革中也出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的改革實(shí)驗(yàn)?！兑庖姟分忻鞔_提出“積極開展土地承包權(quán)有償退出試點(diǎn)，總結(jié)形成可推廣、可復(fù)制的做法和經(jīng)營”。經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，對于這個(gè)改革也能發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。

三、土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的制度構(gòu)建

“三權(quán)分離”事關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益與農(nóng)民土地權(quán)益之保障，是深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，不能僅停留在實(shí)踐和政策層面，其理論和立法供給不足的現(xiàn)狀應(yīng)該予以改變?！叭龣?quán)分離”的關(guān)鍵是土地承包權(quán)與土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)的分

（一）土地承包權(quán)的設(shè)置

就現(xiàn)有立法資源的供給而言，土地承包權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，其制度的構(gòu)建與完善有兩條路徑可供選擇。

一是修改《農(nóng)村土地承包法》，將其定位為土地承包權(quán)的權(quán)利確認(rèn)和權(quán)利保護(hù)的基本法律。 二是修改《物權(quán)法》，明確土地承包權(quán)的含義、內(nèi)容及其保護(hù)方法。因?yàn)橥恋爻邪鼨?quán)與農(nóng)民集體所有權(quán)具有較為緊密的關(guān)聯(lián)性，因此《物權(quán)法》第59條和第63條等有關(guān)農(nóng)民集體所有權(quán)的立法條款，為土地承包權(quán)的制度構(gòu)建預(yù)留了一定的立法空間。因此，在對《物權(quán)法》進(jìn)行相關(guān)司法解釋時(shí)，可根據(jù)實(shí)踐的需要，為土地承包權(quán)的完善作些努力。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)的完善

就土地承包經(jīng)營權(quán)的完善而言，土地承包權(quán)分置后立法須做好以下幾方面的工作。

一是土地承包權(quán)分包權(quán)分置之后該權(quán)利名稱的取舍問題。依“三權(quán)分離”理論和相關(guān)政策的規(guī)定，土地承包權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)分離后，余下的應(yīng)該是“經(jīng)營權(quán)”。二是土地承包經(jīng)營權(quán)去“身份性”的問題。土地承包權(quán)分置后，土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)回歸于真正的用益物權(quán)。在立法上，應(yīng)修改或刪除與身份性相關(guān)的有關(guān)條款，并根據(jù)用益物權(quán)的基本屬性對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行制度重構(gòu)。三是土地承包經(jīng)營權(quán)的功能定位問題。土地承包經(jīng)營權(quán)去“身份性”后，作為真正的用益物權(quán)，其制度設(shè)置應(yīng)能充分體現(xiàn)“物盡其用”。

“三權(quán)分離”事關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地權(quán)益之保障，是深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，不能僅停留在實(shí)踐和政策層面上，我們需要通過分析其法律關(guān)系，來進(jìn)一步完善相關(guān)制度。

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