【摘要】：美國(guó)作為國(guó)家公園制度創(chuàng)立的先驅(qū)，建立了完備的國(guó)家公園體系，日本、德國(guó)積極效仿美國(guó)，也都建立了較為完善的國(guó)家公園管理體系。分析中德國(guó)家公園管理模式的共同性和差異性，進(jìn)行兩國(guó)國(guó)家公園管理體制的經(jīng)驗(yàn)歸納，并聯(lián)系我國(guó)實(shí)際，對(duì)中國(guó)國(guó)家公園管理提出有效建議。

【關(guān)鍵詞】：國(guó)家公園；管理體制；對(duì)比研究

1 研究背景

國(guó)家公園是一國(guó)為合理地保護(hù)和利用重要的生態(tài)自然資源和歷史文化遺產(chǎn)而設(shè)立的具有較大面積的陸地或海洋保護(hù)區(qū)域。與嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)相比，國(guó)家公園除了資源保護(hù)之外，還有娛樂、富民等多種功能。世界上第一個(gè)國(guó)家公園是建立于年的美國(guó)黃石國(guó)家公園。國(guó)家公園制度已在世界上得到廣泛使用，是被實(shí)踐證明了的一種能夠在資源保護(hù)和利用方面實(shí)現(xiàn)雙贏的先進(jìn)管理制度。

2 中德國(guó)家公園管理體制對(duì)比

2.1 中德國(guó)家公園機(jī)構(gòu)設(shè)置

2.1.1 德國(guó)國(guó)家公園機(jī)構(gòu)設(shè)置

在德國(guó)，聯(lián)邦政府與州政府共同負(fù)責(zé)國(guó)家自然保護(hù)工作。其中聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)發(fā)布自然保護(hù)方面的宏觀政策，制定國(guó)家公園相關(guān)法規(guī)等工作。州政府擁有國(guó)家公園最高管理權(quán)。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)分為三級(jí)，一級(jí)機(jī)構(gòu)為州立環(huán)境部，二級(jí)機(jī)構(gòu)為地區(qū)國(guó)家公園管理辦事處，三級(jí)機(jī)構(gòu)為縣市國(guó)家公園管理辦公室。各州之間，各州與聯(lián)邦政府之間，政府機(jī)構(gòu)與非政府機(jī)構(gòu)之間聯(lián)系密切，共同探討國(guó)家公園的管理問題，簡(jiǎn)歷有關(guān)國(guó)家公園管理的統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

2.1.2 中國(guó)國(guó)家公園機(jī)構(gòu)設(shè)置

由于我國(guó)國(guó)家公園類型較多，所以我國(guó)國(guó)家公園的不僅是要接受當(dāng)?shù)卣墓芾?，不同類型的?guó)家公園還要接受不同主管部門的管理。我國(guó)國(guó)家公園的管理機(jī)構(gòu)架構(gòu)可以歸為以下四種類型：

（1）地方政府型

即在國(guó)家公園設(shè)置相應(yīng)級(jí)別的人民政府，并由政府機(jī)構(gòu)來直接管理國(guó)家公園，政府統(tǒng)籌管理公園內(nèi)一切事物的運(yùn)行。如張家界武陵源景區(qū)，設(shè)置了武陵源區(qū)政府，負(fù)責(zé)處理相關(guān)事物。

（2）事業(yè)單位型

即由國(guó)家公園所在地的地方政府派出的管理局或管委會(huì)，代表國(guó)家資源所有者，負(fù)責(zé)國(guó)家公園內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。一方面，地方政府會(huì)授權(quán)其對(duì)于國(guó)家公園在林業(yè)，治安，農(nóng)業(yè)，文物，土地等方面的管理權(quán)限；另一方面，管理局和管委在公園的業(yè)務(wù)工作上也接受上級(jí)主管部門領(lǐng)導(dǎo)。

（3）混合型

即在國(guó)家公園內(nèi)部，以管理局或者管委會(huì)為主，公園外部事情則由政府領(lǐng)導(dǎo)及政府下屬某一部門進(jìn)行處理。

（4）無統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)類型

我國(guó)仍存在少數(shù)國(guó)家公園沒有建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，處在“批而未建”的裝嫩太，還有個(gè)別國(guó)家公園處于“建而未管”的狀態(tài)。

2.1.3中德國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)比分析

（1）管理機(jī)構(gòu)職權(quán)方面

德國(guó)采取的是典型的自治管理機(jī)制，實(shí)施三級(jí)機(jī)構(gòu)管理。聯(lián)邦搭建框架，州政府自治管理。各機(jī)構(gòu)之間聯(lián)系密切，權(quán)責(zé)明確。而我國(guó)主要采取地方管理和部門管理相結(jié)合的方式。一方面造成了各機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利重疊；另一方面又容易造成責(zé)任真空，在一些涉及經(jīng)濟(jì)利益的問題上商戶推諉，管理效率低下。

（2）人員設(shè)置方面

在我國(guó)，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)通常被當(dāng)做一般的政府職能部門，設(shè)置的職位中有一部分與國(guó)家公園性質(zhì)及管理無關(guān)，造成一定的財(cái)政壓力，并且這些工作人員自身能力參差不齊，缺乏上崗前的培訓(xùn)及后續(xù)的職業(yè)培養(yǎng)，而且管理人員的管理理念不明確，往往容易把重點(diǎn)放在公園的建設(shè)開發(fā)和其經(jīng)濟(jì)價(jià)值上，而忽略了其在保護(hù)自然資源和生物多樣性方面的職責(zé)。

2.2 中德國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)模式

2.2.1 德國(guó)國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)模式

（1）德國(guó)國(guó)家公園資源保護(hù)和利用

德國(guó)為了能夠包括1個(gè)或多個(gè)完整的自然生態(tài)系統(tǒng)，規(guī)定國(guó)家公園面積應(yīng)不小于100平方前面，同時(shí)75%的面積應(yīng)處于自然或接近自然的狀態(tài)。德國(guó)國(guó)家公園大體可以分為三個(gè)區(qū)域，即核心區(qū)，限制利用區(qū)和外圍防護(hù)區(qū)。核心區(qū)只有道路，并且道路為自然道路，沒有公路，纜車等人工交通系統(tǒng)。這個(gè)區(qū)域?qū)嵤﹪?yán)格的自然保護(hù)，不允許任何的開發(fā)和利用。限制利用區(qū)有人工設(shè)施和較大規(guī)模的人類集中活動(dòng)區(qū)域。 外圍防護(hù)區(qū)面積很小，設(shè)置有保護(hù)生物群落結(jié)構(gòu)的防護(hù)設(shè)施。

（2）德國(guó)國(guó)家公園公共服務(wù)管理

德國(guó)國(guó)家公園發(fā)展旅游的重點(diǎn)是想讓更多的人能夠享受自然。德國(guó)國(guó)家公園向游客提供了多種多樣的游覽方式，不但可以使游客舒心的游覽，還可以起到人群疏導(dǎo)的作用，防止游客過多造成擁堵。德國(guó)國(guó)家公園內(nèi)還設(shè)置了必要的人工設(shè)施來幫助游客最大程度的欣賞自然美景。在開展旅游宣傳中，德國(guó)還通過解說，展示和宣傳手冊(cè)宣傳環(huán)境教育。除此之外，還設(shè)有專門的宣傳教育中心，可以對(duì)青少年進(jìn)行教育，不但有圖片展示，講解，還有游戲參與等。2.2.2 中國(guó)國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)模式

（1）中國(guó)國(guó)家公園資源保護(hù)管理和利用

我國(guó)目前還沒有法律可以對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行統(tǒng)一管理，我們對(duì)于國(guó)家公園資源的保護(hù)還是主要通過對(duì)其園區(qū)進(jìn)行功能分區(qū)來實(shí)現(xiàn)的。但實(shí)際上，分區(qū)界限不明確，相關(guān)法律法規(guī)不完善的問題，導(dǎo)致了我國(guó)國(guó)家公園機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家公園資源的管理力不從心。

（2）中國(guó)國(guó)家公園服務(wù)管理

近年來，我國(guó)國(guó)家公園越來越重視國(guó)家公園的科普，教育功能，旅游解說成為了我國(guó)國(guó)家公園開發(fā)建設(shè)中的重點(diǎn)。主要采取有人服務(wù)和無人服務(wù)兩種形式來介紹公園歷史，公園特點(diǎn)等內(nèi)容。我國(guó)的公共基礎(chǔ)設(shè)施也在日漸完善。

2.2.3中德國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)模式對(duì)比分析

（1）經(jīng)營(yíng)體制方面

德國(guó)的經(jīng)營(yíng)體制主要是政企分開，主要是由地方政府經(jīng)營(yíng)，是比較典型的地方管理模式。而中國(guó)是政企合一，或者以出讓全部或部分經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。

（2）經(jīng)營(yíng)理念方面

德國(guó)國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用主要來自于州政府，工作人員的工資及辦公室費(fèi)用也納入州政府財(cái)政預(yù)算。除州政府投入資金外，另一部分的資金來自于社會(huì)公眾捐助以及國(guó)家公園資源有形無形資源的合理利用，其資金投入渠道的多元化，使得州政府管理機(jī)構(gòu)可以全心全意的投入到國(guó)家資源的保護(hù)事業(yè)上。在我國(guó)，國(guó)家公園所需經(jīng)費(fèi)只能通過地方撥款和公園旅游收入獲得，因此我國(guó)國(guó)家公園管理人員不得不將經(jīng)濟(jì)利益放在首要位置，很難達(dá)到經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙贏的要求。

（3）經(jīng)營(yíng)的政策約束力方面

在德國(guó)，雖然州政府是國(guó)家公園的主要的經(jīng)營(yíng)者，但是各個(gè)州政府所形成的一級(jí)法律法規(guī)必須在遵循有關(guān)于國(guó)家公園的聯(lián)邦法律框架條款下才能發(fā)揮其作用。同時(shí)，各州需經(jīng)過聯(lián)邦政府討論決議以及征求公眾意見才能決定國(guó)家公園的建立與否。而我國(guó)目前還沒有特定的法律，法規(guī)來約束經(jīng)營(yíng)者的行為，使得在國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)管理過程中，資源保護(hù)意識(shí)博軟，容易造成國(guó)家公園自然，文化資源遭到破壞。

（4）社區(qū)居民參與機(jī)制方面

德國(guó)積極組織有關(guān)國(guó)家公園選址及建設(shè)的辯論，鼓勵(lì)社區(qū)居民積極參與。同時(shí)，德國(guó)設(shè)立專門網(wǎng)站整理民眾關(guān)心和擔(dān)心的問題并給予解答，消除社區(qū)居民的顧慮。而在我國(guó)社區(qū)居民參與到國(guó)家公園相關(guān)問題討論的途徑卻很少。

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