【摘要】：當(dāng)前，隨著我國法治建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機制，加強對行政執(zhí)法機關(guān)移送違法犯罪案件情況的監(jiān)督，已成為改善法治環(huán)境和執(zhí)法狀況的迫切需要。針對實踐中存在配合不緊密，監(jiān)督不力等問題，我們應(yīng)立足檢察職能，加大檢察機關(guān)法律監(jiān)督的力度，健全完善行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的長效機制。

【關(guān)鍵詞】：行政執(zhí)法；刑事司法；銜接機制

近幾年，隨著中央及地方行政、司法機關(guān)單獨或聯(lián)合下發(fā)的一系列行政規(guī)章、準司法規(guī)范的相繼出臺與執(zhí)行，構(gòu)建和完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制已成為各級人民檢察院正在建設(shè)中的重要工作機制。這些措施在整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序方面產(chǎn)生了一定的積極作用，在實踐中增強了打擊刑事犯罪的合力。但是由于行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的良好機制尚未有效形成，在查處經(jīng)濟犯罪過程中仍普遍存在“案件多，查處少，行政處罰多，移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任少”的現(xiàn)狀，嚴重影響了對破壞市場經(jīng)濟秩序犯罪和職務(wù)犯罪的打擊效果。為完善相關(guān)立法規(guī)定，建立健全科學(xué)的行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制，充分發(fā)揮兩個執(zhí)法體系的作用，特別是強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，已成為行政執(zhí)法與刑事司法相相接機制亟待解決的問題。

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的現(xiàn)狀及原因

目前，大多數(shù)的工商、稅務(wù)系統(tǒng)的行政執(zhí)法單位都與公安、檢察機關(guān)建立了行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制，并確立了聯(lián)席會議、案情通報、備案審查、線索移送及檢察建議等制度，但其它許多行政執(zhí)法部門還沒有和司法機關(guān)建立工作聯(lián)系制度，仍處于相對封閉的狀態(tài)。即使是建立了工作銜接機制的機關(guān)與部門，其在具體運行方面，也多以召開聯(lián)席會議、走訪等為主要活動形式，而缺乏實質(zhì)性的執(zhí)行內(nèi)容。在立法、執(zhí)法、司法層面上，具體表現(xiàn)為以下幾個問題：

（一）部分行政執(zhí)法機關(guān)對構(gòu)成犯罪應(yīng)移送司法機關(guān)處理的案件降格處理，以罰代刑

當(dāng)前，破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序的違法犯罪案件不斷增多，行政執(zhí)法機關(guān)查處的案件逐年增長，但移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任的比較少，表現(xiàn)為實際發(fā)生多、查處少；查處的案件中，行政處罰多、移送追究刑事責(zé)任少；懲處的犯罪分子中，從犯多、主犯少；判處的刑罰中，輕刑緩刑多、重刑實刑少。

（二）移送司法機關(guān)查處的涉嫌經(jīng)濟犯罪案件，有些得不到及時處理

一些行政執(zhí)法機關(guān)對案件移送不夠及時，貽誤辦案時機，甚至發(fā)生主要犯罪嫌疑人逃逸的嚴重問題，給偵破工作帶來困難。從執(zhí)法過程分析，在移送、偵查、起訴、審判等環(huán)節(jié)，不同程度地存在依法該立案的不立案，該批捕的不批捕，該采取強制措施的沒有采取強制措施，該起訴的不起訴，該依法追究刑事責(zé)任的作撤案處理，以及重罪輕判等現(xiàn)象。

（三）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的依據(jù)缺乏司法屬性

目前的相關(guān)規(guī)定在《立法法》上的效力位階較低，缺乏對行政機關(guān)責(zé)任的規(guī)定，行政機關(guān)是否嚴格執(zhí)行這些規(guī)定全憑自覺，這就使得這些規(guī)定的效力大打折扣。高檢院參與制定的有關(guān)文件，雖然具有司法屬性，但只能稱為規(guī)范性文件，其作用有局限性。因此，要構(gòu)建行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，僅有行政規(guī)章制度是遠遠不夠的，應(yīng)當(dāng)納入法治體系之內(nèi)來考慮。

（四）原則規(guī)定多，實務(wù)規(guī)定少，操作性不強

高檢院、全國整規(guī)辦、公安部《關(guān)于加強行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)人民檢察院工作聯(lián)系的意見》，原則性很強，缺乏實際執(zhí)行的剛性。比如人民檢察院向行政執(zhí)法機關(guān)查詢案件情況，需“經(jīng)協(xié)商同意”。高檢院發(fā)布的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》屬于內(nèi)部規(guī)定，僅僅針對公安機關(guān)重申了檢察機關(guān)立案監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，而對行政執(zhí)法機關(guān)有案不移送、以罰代刑的，卻沒有明確的據(jù)以進行監(jiān)督的法律依據(jù)，難以開展有效的監(jiān)督。即使可以對行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而不移送涉嫌犯罪案件提出檢察意見，但效力無法保證。

（五）當(dāng)前實踐難以突破依賴行政配合的局限

當(dāng)前行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作重點是在信息通報、協(xié)作配合、制約監(jiān)督等方面，以達到通過協(xié)同配合，堵住“以罰代刑”的漏洞為目的，雖然很大程度上改善了行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、人民檢察院的配合協(xié)作關(guān)系，但并沒有完全形成合力。行政執(zhí)法機關(guān)之間某些職責(zé)劃分不清，影響了對案件的移交。最突出的問題是，行政執(zhí)法機關(guān)移送公安機關(guān)的案件得不到及時依法處理，當(dāng)場移送難以落實。雖然偵查機關(guān)根據(jù)聯(lián)合認可的文件接受行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪的行政違法案件，而往往行政執(zhí)法機關(guān)移送的經(jīng)濟犯罪案件案情比較復(fù)雜，待案件進入公安、檢察環(huán)節(jié)后時過境遷，錯過查處的條件、時機，無法重新收集證據(jù)。此外，案件的雙向移交制度還沒有建立，也貽誤了戰(zhàn)機。

（六）行政處罰與刑事處罰標準不一致，證據(jù)的收集、保全、轉(zhuǎn)化存在問題

行政處罰是對事，只要存在違法事實，即可對行政相對人進行行政處罰。而刑事處罰是對人，除了具備客觀條件外，還須具備主觀要件，即必須按照犯罪構(gòu)成的四個要件來認定。刑事訴訟的過程實際就是證明的過程，在當(dāng)前以審判為中心的訴訟模式下，證據(jù)審查是訴訟的核心，如果不解決證據(jù)法律地位及證明規(guī)則問題，顯然不利于行政執(zhí)法案件進入司法程序。

（七）信息渠道不暢，阻礙了監(jiān)督工作的有效開展

部分行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、人民檢察院的聯(lián)系還停留在聯(lián)席會議等一般工作層面，尤其是個別行政執(zhí)法機關(guān)對移送涉嫌犯罪案件不主動、不及時，消極應(yīng)付、不積極配合甚至抵觸，情況通報制度和信息共享平臺還沒有真正建立起來，導(dǎo)致信息相互封閉，檢察機關(guān)無法全面掌握行政執(zhí)法機關(guān)和公安機關(guān)的辦案情況，立案監(jiān)督也很難保證效果。

從產(chǎn)生上述問題的原因分析，主要在于：一是個別領(lǐng)導(dǎo)思想上的地方及部門保護主義作祟，執(zhí)法受利益驅(qū)動；二是部分行政執(zhí)法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員執(zhí)法水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)有待進一步提高，對有關(guān)案件罪與非罪的把握不夠準確，對案件的定性、證據(jù)及移送的規(guī)定、程序等法律法規(guī)沒有正確地理解；三是鑒于行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法手段的限制，對一些涉嫌破壞市場經(jīng)濟秩序的犯罪案件，行政執(zhí)法機關(guān)對相關(guān)證據(jù)的收集、取舍、固定等方面難以達到法定的要求，而有些案件的證據(jù)如不及時收集和固定，時過境遷以后，就很難補充，造成案件難以進入司法程序，而追究刑事責(zé)任。

二、對于行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的完善建議

建立科學(xué)、有效的行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制，必須依據(jù)現(xiàn)實的需求，按照法律的規(guī)定，逐步積極地推進各項工作的完善，重點在于提高檢察權(quán)相對于行政權(quán)的政治地位，強化檢察機關(guān)在行政執(zhí)法向刑事司法過渡過程中的法律監(jiān)督權(quán)，以實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。

（ 一） 暢通信息傳遞制度

構(gòu)建行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺， 目的在于實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法信息資源共享，既有利于相互協(xié)作配合， 又有利于互相監(jiān)督和制約， 進而確保國家法律、法規(guī)的統(tǒng)一和正確實施。為此， 信息共享平臺的功能設(shè)計不僅要考慮行政執(zhí)法與刑事司法工作的實際需要， 也要考慮行政監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會輿論等監(jiān)督工作的實際需要。因此， 信息平臺的定位與架構(gòu)， 應(yīng)以互聯(lián)網(wǎng)和政務(wù)信息網(wǎng)為支撐， 以各部門信息網(wǎng)絡(luò)為依托， 共同搭建集行政執(zhí)法與刑事司法信息于一體， 統(tǒng)一規(guī)范、兼容性強、數(shù)據(jù)安全、互聯(lián)互通、信息資源共享、智能互動的陽光信息共享平臺。

當(dāng)然， 檢察機關(guān)或公安機關(guān)可以向行政機關(guān)及時傳遞有關(guān)刑法規(guī)定及司法解釋的信息， 而這種信息傳遞已超出銜接機制所要求的信息傳遞的范疇。建立行政執(zhí)法機關(guān)與檢察院之間信息網(wǎng)絡(luò)的一體化， 保證執(zhí)法信息傳遞的便捷、規(guī)范、透明、高效。與一般的政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)不同， 行政執(zhí)法與刑事司法信息網(wǎng)絡(luò)的主導(dǎo)者與信息的最終流向應(yīng)該是檢察機關(guān)， 該網(wǎng)絡(luò)是行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法信息傳遞和檢察機關(guān)信息監(jiān)控與反饋的綜合體， 其核心是確立檢察權(quán)在銜接機制中的優(yōu)先主導(dǎo)地位。信息共享只是解決信息的來源， 如何通過對獲取的信息分類、加工、匯總和處理， 從而去粗取精、去偽存真、為我所用才是最終目的。信息數(shù)據(jù)處理功能就是通過程序設(shè)計， 對行政執(zhí)法和刑事司法中形成的信息數(shù)據(jù)進行采集、分析和處理， 生成相關(guān)匯總圖表和情況分析， 為檢察機關(guān)依法履行法律監(jiān)督提供輔助決策依據(jù)。

（ 二） 健全聯(lián)席會議制度

聯(lián)席會議制度是目前普遍采用的銜接配套制度， 在實踐中發(fā)揮一定作用。

檢察權(quán)是行政權(quán)運行中的優(yōu)先權(quán)力， 理理應(yīng)成為聯(lián)席會議的主導(dǎo)者， 檢察院應(yīng)成為每次聯(lián)席會議的組織與主持者， 擁有對于會議討論內(nèi)容總協(xié)調(diào)權(quán)、最終決定權(quán)和對外公開權(quán)。同時， 執(zhí)法信息的公開是聯(lián)席會議制度的主旨之一。為此， 檢察機關(guān)應(yīng)將對行政執(zhí)法中違法不移送情況通報作為會議的固定內(nèi)容； 允許相關(guān)當(dāng)事人和其他群眾旁聽， 并聽取其合理意見， 邀請新聞媒體進行報道， 必要時可召開新聞發(fā)布會， 對于重大案件和重大決議進行通告， 加強銜接機制運轉(zhuǎn)的外部監(jiān)督， 保障行政機關(guān)與廣大行政相對人的良性互動。

（ 三） 擴大專項檢察監(jiān)督活動范圍

目前， 專項檢察監(jiān)督活動僅僅圍繞公安機關(guān)展開，只能被動地“截流”， 應(yīng)擴大專項檢察監(jiān)督范圍， 建立以對行政執(zhí)法機關(guān)移送涉罪案件為重點的專項檢察監(jiān)督機制。

（ 四） 建立檢察機關(guān)提前介入制度

對可能涉及到犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件， 在相關(guān)職能部門調(diào)查處理的同時， 檢察機關(guān)有權(quán)及時介入調(diào)查， 防止證據(jù)滅失， 并對其中的瀆職犯罪有權(quán)進行調(diào)查。檢察權(quán)雖然是行政權(quán)力體系中出場序列最后的權(quán)力， 但這只是在其他行政權(quán)運轉(zhuǎn)正常、銜接緊密的理想狀態(tài)下的應(yīng)然設(shè)計。而在我國， 由于其他行政權(quán)力涉及范圍的廣泛性和運行過程的封閉性， 致使檢察權(quán)陷入難以出場的尷尬境地。故適時規(guī)定檢察機關(guān)在一定條件下可以提前介入行政執(zhí)法過程， 可以形成對行政執(zhí)法機關(guān)的有力制約。

（ 五） 完善立案監(jiān)督制度

實踐中， 由于我國大多數(shù)案件的偵查終結(jié)權(quán)完全控制在公安機關(guān)手中， 加之對其立案之前受案和初查活動監(jiān)督的缺失， 致使公安機關(guān)立案與撤案行為隨意，一部分行政機關(guān)移送的案件無法真正進入公訴軌道，實質(zhì)銜接異化為形式銜接。為此， 應(yīng)從以下幾方面完善現(xiàn)有的立案監(jiān)督制度：

第一， 確立案件并行移送規(guī)定。行政機關(guān)向公安機關(guān)移送涉罪案件時， 統(tǒng)一制作一式三份的移送書， 第一聯(lián)存檔， 第二聯(lián)交付公安機關(guān)， 第三聯(lián)送達檢察院立案監(jiān)督部門備案， 使檢察院有針對性地開展立案監(jiān)督工作。

第二， 擴大立案監(jiān)督的范圍。立案監(jiān)督不僅限于公安機關(guān)立案之后的行為， 還包括立案之前的受案與初查行為， 增強檢察立案監(jiān)督的主動性與有效性。

第三， 取消公安機關(guān)撤銷案件的處分權(quán)。賦予公安機關(guān)案件撤銷權(quán)等于分割了檢察院的公訴權(quán)， 故規(guī)定檢察機關(guān)擁有案件撤銷的最終決定權(quán)， 防止行政程序隨意取代刑事程序， 督促公安機關(guān)慎重立案， 防止任意立案、隨意立案。

第四， 規(guī)范案件退回的處理程序。國務(wù)院《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第9 條對公安機關(guān)不予立案案件的退回作了一定的規(guī)定，但在實際工作中缺乏具體操作，所以應(yīng)在進一步細化案件退回處理程序的同時， 確立相應(yīng)的責(zé)任追究機制， 尤其是對那些公安機關(guān)明顯處理不規(guī)范和重大、疑難、復(fù)雜的案件， 規(guī)定行政執(zhí)法機關(guān)必須啟動相關(guān)救濟程序， 以此構(gòu)筑立案監(jiān)督的外在制約屏障。

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