李峰濤

摘 要：信息化時(shí)代使各行各業(yè)都發(fā)生了翻天覆地的變化，帶來(lái)機(jī)遇的同時(shí)也伴隨著挑戰(zhàn)。就煙草行業(yè)來(lái)講，內(nèi)部面臨著“四大難題”，外部是國(guó)內(nèi)外日趨嚴(yán)苛的控?zé)煭h(huán)境，打著“健康、省錢”等頭銜的新型煙草制品在04年問世，發(fā)展到今天已經(jīng)品牌遍地，形成完整產(chǎn)業(yè)鏈，大有趕超傳統(tǒng)煙草制品的趨勢(shì)。對(duì)此我國(guó)相關(guān)的法律和監(jiān)管部門都還比較真空，如此下去必將對(duì)國(guó)家和消費(fèi)者利益造成極大損害，本文通過對(duì)新型煙草制品特性的分析，探討把其納入煙草專賣管理的可能性及途徑，在煙草行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，也更好的發(fā)揮煙草專賣部門的優(yōu)勢(shì)，盡快讓新型煙草制品的發(fā)展走向規(guī)范、安全、健康的軌道。

關(guān)鍵詞：新型煙草制品；專賣管理

1 新型煙草制品的定義及特點(diǎn)

近些年來(lái)，隨著科技的高速發(fā)展，許多新型煙草制品出現(xiàn)在了消費(fèi)者面前，習(xí)近平主席在2014 年8月18日下午主持召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：要將“不燃燒卷煙、電子煙、口含煙、咀嚼煙”等新型煙草制品作為煙草產(chǎn)業(yè)新興戰(zhàn)略性產(chǎn)品[1]。

由此可見，新型煙草制品作為一種新事物，是一個(gè)統(tǒng)稱名詞，習(xí)近平主席采用列舉的方式界定了常見的新型煙草制品，正是因?yàn)槠洚a(chǎn)品多樣、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一，將來(lái)可能還會(huì)出現(xiàn)更多新技術(shù)的煙草制品，所以目前很難用一個(gè)概念定義或列舉新型煙草制品。根據(jù)其特性，目前主要有三大類：無(wú)煙氣煙草制品、低溫卷煙、電子煙。

第一種是無(wú)煙氣煙草制品是不燃燒而用口腔、鼻腔吸食消費(fèi)的煙草制品，包括口含煙、鼻煙、嚼煙等，此類煙草制品因?yàn)闆]有煙氣，能避免二手煙帶來(lái)的危害，但是我國(guó)缺乏核心技術(shù)，此類產(chǎn)品在我國(guó)市場(chǎng)并不多見。第二種是低溫卷煙，也叫加熱不燃燒卷煙，在500攝氏度以下只加熱而不燃燒煙草，本質(zhì)就是通過低溫對(duì)精加工的煙絲加熱，避免高溫燃燒產(chǎn)生的大量焦油和有害物質(zhì)，基本沒有側(cè)流煙氣，和傳統(tǒng)卷煙口味基本一致，最著名的就是菲莫公司的IQOS，投放日本后迅速走紅，有害物質(zhì)釋放量和電子煙差不多，但電子煙通過霧氣帶來(lái)的滿足感遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上加熱不燃燒的煙草制品。第三種是電子煙，對(duì)其概念尚無(wú)明確的定義，本質(zhì)是將含有煙堿的溶液霧化，一般采用超臨界物理霧化原理，通過電子加熱方式使煙油（e-liquid）霧化，由使用者通過呼吸將其吸入肺部，從而達(dá)到吸食傳統(tǒng)煙草制品的效果[2]。絕大多數(shù)電子煙中含有煙草或尼古丁成分[3]。

概括而言，新型煙草制品具有以下特點(diǎn)：一是不經(jīng)過燃燒過程，從而極大減少因高溫燃燒產(chǎn)生的焦油和其他有害物質(zhì)，也會(huì)避免因抽煙帶來(lái)的火災(zāi)隱患；二是不會(huì)產(chǎn)生二手煙氣，減少對(duì)周邊人員和公共環(huán)境的負(fù)面影響，緩解抽煙帶來(lái)的社會(huì)矛盾及禁煙壓力；三是對(duì)抽煙者來(lái)講，能夠滿足類似于傳統(tǒng)卷煙吸食的生理需求。

2 新型煙草制品的市場(chǎng)現(xiàn)狀

由于中國(guó)煙草行業(yè)起步較晚，還保留了專賣制度，當(dāng)前中國(guó)市場(chǎng)的傳統(tǒng)煙草制品并沒有受到非常大的沖擊，對(duì)于上文所提到的三類新型煙草制品，以口含煙、鼻煙、嚼煙為代表的無(wú)煙氣煙草制品由于吸食方式的不同，在我國(guó)并沒有十分流行，屬于小眾類型。低溫加熱煙草制品雖然體驗(yàn)最好，但是由于其生產(chǎn)技術(shù)要求較高，且有專利限制，一般民營(yíng)企業(yè)難以生產(chǎn)出抗衡國(guó)際煙草巨頭的產(chǎn)品，當(dāng)前這類產(chǎn)品一般都是以網(wǎng)絡(luò)代購(gòu)國(guó)外成熟產(chǎn)品來(lái)消費(fèi)，加之本身價(jià)格較高，只有少數(shù)消費(fèi)者會(huì)選擇購(gòu)買。對(duì)于電子煙，通常認(rèn)為是最早由我國(guó)中國(guó)遼寧省中藥研究所韓力發(fā)明于 2003年并獲得產(chǎn)品專利的“如煙”，[4]2004年5 月，“如煙”公司開始在中國(guó)市場(chǎng)銷售電子煙產(chǎn)品[5]。2005年后陸續(xù)開始向國(guó)際市場(chǎng)出口。目前，市場(chǎng)上充斥著各種品牌的新型煙草制品，打著各種降焦減害的廣告，這些產(chǎn)品主要生產(chǎn)基地就是深圳和浙江的民營(yíng)企業(yè)，銷售價(jià)格從幾十元到數(shù)百元不等，由于缺乏相關(guān)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)及安全認(rèn)證，很難對(duì)其做出質(zhì)量好壞的評(píng)判，處于監(jiān)管的真空地帶。

面對(duì)新問題，由于各國(guó)國(guó)情和政體的不同，各國(guó)政府對(duì)新型煙草制品的態(tài)度和監(jiān)管方式各有不同，以電子煙為例，加拿大，澳大利亞、日本等國(guó)家按照藥品對(duì)待，美國(guó)經(jīng)歷了把電子煙當(dāng)作藥品監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)闊煵葜破繁O(jiān)管的過程[6]。當(dāng)做藥品和煙草制品監(jiān)管這兩種是主流的做法，還有的國(guó)家把電子煙作為電子產(chǎn)品、食品、化學(xué)品來(lái)看待，另外各國(guó)政府采取的措施也不盡相同，有的支持、有的禁止、有的出臺(tái)法律界定適當(dāng)管制，有的國(guó)家則沒有任何措施。

在2006年，國(guó)家工商總局，安監(jiān)總局、藥監(jiān)總局，國(guó)家煙草專賣局對(duì)市場(chǎng)上的電子煙產(chǎn)品“如煙”進(jìn)行表態(tài)，各部門看法不一，都沒有把此類產(chǎn)品看做是自己的監(jiān)管范疇。中國(guó)作為最早發(fā)明并生產(chǎn)、出口電子煙的國(guó)家，在國(guó)內(nèi)卻把電子煙認(rèn)為既不是煙草制品、危險(xiǎn)化學(xué)品、藥品、醫(yī)療器械，就只能看做是一般商品，出現(xiàn)侵害消費(fèi)者利益的情況，很難進(jìn)行維權(quán)，監(jiān)管的真空地帶隨著更多新型煙草制品的介入也將會(huì)越來(lái)越大。

2017年，國(guó)家煙草局明確表態(tài)，要求各級(jí)煙草專賣管理部門依法查處非法經(jīng)營(yíng)加熱不燃燒煙草制品的活動(dòng)，目前市場(chǎng)上比較常見的“加熱不燃燒煙草制品”有菲莫國(guó)際的IQOS、日本煙草的PLoom、雷諾煙草的Revo、英美煙草的Glo。這些煙草制品都是通過“悄悄地進(jìn)村，海關(guān)的不要”等非正常渠道流通進(jìn)來(lái)的，極大損害了國(guó)家利益、消費(fèi)者利益。國(guó)家局要求阿里等電商平臺(tái)嚴(yán)格下架此類產(chǎn)品，依據(jù)專賣法對(duì)市場(chǎng)上不明健康危害的此類產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，并由國(guó)家局法規(guī)司牽頭制定名錄，甄別鑒定低溫加熱不燃燒煙草制品，配合專賣部門的工作。

綜上所述，我國(guó)現(xiàn)在對(duì)新型煙草制品監(jiān)管還處于比較初始的階段，只是國(guó)家煙草專賣局剛剛對(duì)加熱不燃燒的煙草制品開始監(jiān)管，面對(duì)市場(chǎng)上眼花繚亂的新型煙草制品，消費(fèi)者也很難弄清楚其技術(shù)原理，所以本人認(rèn)為有必要把新型煙草制品的監(jiān)管主體進(jìn)行明晰，防止嚴(yán)重危害行為的發(fā)生。

3 將新型煙草制品納入煙草專賣管理的可行性分析

針對(duì)復(fù)雜的新型煙草制品市場(chǎng)，當(dāng)做一般電子產(chǎn)品隨意流通已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前情況，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮煙草專賣部門的職能，在監(jiān)管新型煙草制品中發(fā)揮主要作用，和其他行政機(jī)關(guān)通力協(xié)作，共同治理好市場(chǎng)。本人認(rèn)為煙草部門對(duì)其監(jiān)管有以下兩個(gè)方面可行性：

1、煙草相關(guān)問題應(yīng)當(dāng)要有煙草部門參與才能更好的解決。我國(guó)是世界上依然實(shí)行煙草專賣管理的國(guó)家，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營(yíng)”的體制建立30多年來(lái)不斷完善、發(fā)展，形成一套完備的體系和一支訓(xùn)練有素的專賣人員隊(duì)伍，有著豐富的市場(chǎng)檢查和打假破網(wǎng)經(jīng)驗(yàn)，熟悉煙草的相關(guān)工藝流程，所以比較其他部門來(lái)講有著監(jiān)管的天然優(yōu)勢(shì)，更加適合此項(xiàng)工作。

2、對(duì)內(nèi)來(lái)講，煙草行業(yè)正面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的契機(jī)，根據(jù)習(xí)近平主席對(duì)煙草行業(yè)的要求，將來(lái)必定會(huì)有眾多我們自己工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)的新型煙草制品問世，在近幾年其實(shí)很多省份的中煙公司已經(jīng)具備相關(guān)專利和投放新型煙草制品的能力，只是相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和安全性尚未能統(tǒng)一，假以時(shí)日，必定會(huì)與時(shí)俱進(jìn)，眾多有安全保障的國(guó)有煙草工業(yè)企業(yè)的新型煙草制品上市，與此同時(shí)，商業(yè)企業(yè)也要?jiǎng)?chuàng)新管理經(jīng)營(yíng)理念，提前準(zhǔn)備，在新的市場(chǎng)中繼續(xù)維護(hù)國(guó)家和消費(fèi)者利益。

4 將新型煙草制品納入煙草專賣管理的路徑探析

1、立法層面的改革

1991年6月29日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過《煙草專賣法》，到當(dāng)前已有過三次修正，其中第二條規(guī)定：本法所稱煙草專賣品是指卷煙、雪茄煙、煙絲、復(fù)烤煙葉、煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械。卷煙、雪茄煙、煙絲、復(fù)烤煙葉統(tǒng)稱煙草制品。由此可見，煙草專賣法列舉了九種煙草專賣品作為監(jiān)管范疇，從專賣法開始實(shí)施到今天已經(jīng)有二十多年歷程了，對(duì)目前出現(xiàn)的新型煙草制品不能覆蓋，各級(jí)煙草專賣管理部門缺乏法律依據(jù)和相關(guān)的檢測(cè)、鑒定技術(shù)，不能貿(mào)然對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

但是專賣法第一條就規(guī)定了本法的立法宗旨就是：“提高煙草制品質(zhì)量，維護(hù)消費(fèi)者利益，保證國(guó)家財(cái)政收入”，當(dāng)前新型煙草制品的市場(chǎng)逐漸升溫，我們的立法機(jī)關(guān)可以考慮修改法條，將其納入專賣法監(jiān)管的范疇。具體做法可以對(duì)新型煙草制品增加列舉項(xiàng)，列舉出新型煙草制品的類別，或者用其他界定出含有煙堿等直接進(jìn)入人體吸收的產(chǎn)品屬于專賣品。除了修改法條之外，也可以利用相關(guān)的立法解釋和司法解釋對(duì)法條適用進(jìn)行說明，把一些特定的新型煙草制品視為煙草專賣品進(jìn)行監(jiān)管。

一法一條例是我們專賣體制的核心，如果法條修改，相關(guān)的違法責(zé)任和處罰程序都要有大的變動(dòng)，相關(guān)的許可證、準(zhǔn)運(yùn)證制度也會(huì)隨之受影響，可謂是牽一發(fā)而動(dòng)全身。法條的修改和解釋通過法定程序即可完成，但是后續(xù)的問題才是難點(diǎn)，重要體現(xiàn)在煙草行業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的合作與監(jiān)管關(guān)系，本人認(rèn)為目前有兩條路徑選擇：一是堅(jiān)持嚴(yán)格的煙草專賣制度，凡涉及到煙草提?。熃z、煙堿溶液等）吸食類型的，不管采用何種方式，都屬于專賣品，將來(lái)有我們各省中煙公司負(fù)責(zé)推出此類產(chǎn)品，只有一些不含煙草成分的電子煙產(chǎn)品作為普通商品在市場(chǎng)流通，這樣一來(lái)，國(guó)家和消費(fèi)者利益都會(huì)得到完善的保障。二是采取和民營(yíng)企業(yè)合作與監(jiān)管共存的路徑，目前各類互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)是經(jīng)銷新型煙草制品的市場(chǎng)主體，由于設(shè)備、技術(shù)、人才的欠缺[6]，我們的煙草專賣部門很難達(dá)到到良好的監(jiān)管效果，正如我們專賣制度建立之初考慮到相關(guān)力量薄弱，所以往往采取多部門聯(lián)合執(zhí)法，而且把無(wú)證經(jīng)營(yíng)的處罰權(quán)劃給了工商局，如果將來(lái)把相關(guān)民營(yíng)企業(yè)納入新型煙草制品生產(chǎn)廠家，應(yīng)該嚴(yán)格堅(jiān)持相關(guān)的許可證、準(zhǔn)運(yùn)證制度，由國(guó)家局進(jìn)行審批生產(chǎn)許可證，依托煙草行業(yè)專有的倉(cāng)儲(chǔ)、物流、銷售服務(wù)，并由各級(jí)煙草專賣局對(duì)其日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)雙贏的同時(shí)也維護(hù)了市場(chǎng)穩(wěn)定[7]。

2、控?zé)熉募s和煙草廣告限制

中國(guó)于2003年簽署《煙草控制框架公約》，并經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后于2006年生效，經(jīng)過我國(guó)的立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的文件其實(shí)就具備了相當(dāng)?shù)姆尚Я?，近些年控?zé)煷胧┑牟粩嗉訌?qiáng)就是履行控?zé)熉募s的義務(wù)。衛(wèi)計(jì)委不斷推動(dòng)控?zé)煼刹莅钢贫?，但是面?duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下滑壓力較大的情形，控?zé)熽P(guān)系到煙農(nóng)、煙草工商企業(yè)、卷煙零售戶、國(guó)家稅收等根本利益，不適合強(qiáng)行“一刀切”的做法。控?zé)煈?yīng)當(dāng)做到循序漸進(jìn)，單方面、單部門的強(qiáng)行推進(jìn)控?zé)煿ぷ麟y有成效，很重要的一方面是要和各級(jí)政府和煙草行業(yè)協(xié)商合作，共同推進(jìn)控?zé)煿ぷ鳌?/p>

當(dāng)前新型煙草制品的持續(xù)火爆正是控?zé)煹暮闷鯔C(jī)，因?yàn)槠涞徒菇岛Αo(wú)二手煙氣的特點(diǎn)，能很大程度的降低抽煙帶來(lái)的負(fù)面影響，所以規(guī)范此類市場(chǎng)對(duì)控?zé)熡兄址e極的意義。

對(duì)于煙草廣告層面，傳統(tǒng)卷煙已經(jīng)基本得到了很好的控制，遵循《煙草專賣法》、《廣告法》的相關(guān)規(guī)定。目前新型煙草制品的廣告卻是毫無(wú)限制、監(jiān)控缺失，打著“戒煙”、“保健”、“減害”的旗號(hào)充斥在市場(chǎng)，至于是否真有其功效我們無(wú)從得知，必然有一些偽劣產(chǎn)品侵害消費(fèi)者的權(quán)益，由此看來(lái)，對(duì)新型煙草制品的廣告進(jìn)行規(guī)范也是勢(shì)在必行，若是將來(lái)納入到煙草專賣管理當(dāng)中，產(chǎn)品的實(shí)際功效都會(huì)有客觀的評(píng)判，也能對(duì)虛假宣傳的不法行為有效監(jiān)管，同時(shí)，禁止向未成年人或者青少年銷售電子煙也應(yīng)該納入到法律條文當(dāng)中。

3、多方合作，制定和完善中國(guó)新型煙草制品生產(chǎn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

在完善立法、把新型煙草制品納入煙草專賣管理的同時(shí)，首先要完善此類產(chǎn)品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)等，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括但不限于電子煙生產(chǎn)原料、尼古丁濃度、重金屬含量、煙液口味和添加劑等方面[6]。若是把此類產(chǎn)品納入煙草專賣管理范疇，新型煙草制品從生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售、監(jiān)管等需要眾多部門的參與，同時(shí)需要依托安監(jiān)、藥監(jiān)、工商、科研機(jī)構(gòu)等部門提供幫助，規(guī)范產(chǎn)品的質(zhì)量及包裝要求，提供真假鑒別，規(guī)范銷售渠道，禁止網(wǎng)絡(luò)銷售。

新型煙草制品運(yùn)用新潮的互聯(lián)網(wǎng)+煙草的模式，給我們帶來(lái)的新的消費(fèi)理念，創(chuàng)新發(fā)展是當(dāng)前各行業(yè)轉(zhuǎn)型的主題，固步自封只會(huì)讓企業(yè)深陷泥潭，正如動(dòng)物的先天性效應(yīng)原理，若是消費(fèi)者首先接觸了電子煙可能就會(huì)覺得傳統(tǒng)卷煙不習(xí)慣，所以對(duì)于煙草企業(yè)來(lái)說，新型煙草制品不僅意味著一種技術(shù)變革，更是煙草企業(yè)發(fā)展的指向標(biāo)和內(nèi)在潛力，也是中國(guó)煙草行業(yè)走向世界的契機(jī)[1]。因此，煙草行業(yè)必須抓住機(jī)遇，為企業(yè)爭(zhēng)利、為國(guó)家創(chuàng)收。

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