十八屆三中全會提出推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度?！叭バ姓敝贫仁钱斚滤痉ǜ母镏凶钪苯拥捏w現(xiàn)，本文運用實證、比較、歷史與邏輯相統(tǒng)一的法律分析方法就風險和制度構(gòu)建進行探析，以期為新時期司法改革和社會共識感提供理論支持。

一、風險隱患分析及防范

改革并非一帆風順，我們應深入分析改革可能存在的隱患，提前作好預防風險，才能確保制度得以順利實施，取得保障司法機關依法獨立行使司法權(quán)的預期效果。

（一）司法障礙風險

目前，在我國法律體系中，并未涉人財物統(tǒng)管方面的規(guī)定。司法改革制度，將面臨與剛性效力的法律、法規(guī)之間的沖突?！稇椃ā肥俏覈哪阜?，具有最高的法律效力，其他法律及其有關法規(guī)不能與其沖突。

（二）行政化強化的風險

在人財物統(tǒng)管制度下，省級司法機關除了要加強司法業(yè)務監(jiān)督，還要加強司法行政的管理，保障下級司法機關依法履行職責。審判職權(quán)隸屬司法權(quán)，是獨立、中立以及被動的。司法性質(zhì)管理是行政權(quán)，通過上級領導下級的模式形成由上而下的領導權(quán)力。如果想把兩種權(quán)力融合，采用高效的方式處理司法機關內(nèi)部的行政事務，可能會違背初衷。當下的司法行政化根源就是由此引發(fā)的。

省級司法機關很可能因為實施人財物的統(tǒng)管制度后，擁有更大的控制權(quán)。權(quán)力擴張的后果就是導致權(quán)力的濫用。盡量根除司法行政化的歷史陋習，采取“去行政化”改革措施，才能保證政治體制的穩(wěn)定良好。

（三）“省級”地方化的強化的風險

司機經(jīng)費的供給及人事制度的具體管理規(guī)定并未完全明確，這兩項關乎司法人員的升遷和待遇仍掌握在省級地方手上，省級黨政對于司法有關把控仍然具有全局性的影響。如何維護司法的公正還需進一步進行探索。人財物統(tǒng)管后，極有可能弱化市縣級，增加省級地方的強化風險，如果預防省級地方強化是難題

（四）改革方案的可操作性問題

在人財物統(tǒng)管制度當中，對于人事任免的范圍具體定義有待進一步明晰，人事任免具體是什么，是直接任免領導的職位，還是包括全部的司法人員呢？人事任免全部集中到省級人大，操作上的可行性必不可取。省級人民代表大會會期一般是10天左右，由省級人大對全省司法人員總數(shù)的職位選定不科學。以湖南省為例，湖南省包括13個地級市、1個自治州、34個市轄區(qū)、16個縣級市、65個縣、7個自治縣，總共大約260多個司法機關，如果260多個司法機關的工作任免全部由省人大進行任免，后果必將十分混亂。

財務方面更加不可小覷，每個省份經(jīng)濟水平的高低不同，省內(nèi)因其地理環(huán)境等各方發(fā)展更加不能同一而語，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入不同，司法人員的待遇及司法經(jīng)費都呈現(xiàn)出差異。如果統(tǒng)一管理，對省內(nèi)發(fā)達地區(qū)并不公平，還要考慮到司法人員的收入都以辦案收入彌補，統(tǒng)一管理在實行上有一定問題，還要考慮到法院、檢察院對于編外人員的薪酬補貼。如何進行收入分配也是影響制度發(fā)展的原因。

二、配套措施

《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》在全面深化改革領導小組的第三次會議上被審議通過，《意見》對制度改革的框架進行了明確。人事任免方面以省一級設立遴選委員會，檢察官法官由省級進行遴選任免，建立省級提名、任免機制。財務制度方面以省一級進行統(tǒng)一管理。

（一）省級統(tǒng)管不是垂直管理

有些媒體因缺乏對制度本質(zhì)的清晰認識，在宣傳中將人財物統(tǒng)管報道為“司法垂直管理”，這種理解方式是錯誤的。其一，人財物統(tǒng)管是司法改革的制度問題，并不是管理的問題，這種表達語言表達的主語、謂語語序方面有所顛倒?！八痉ù怪惫芾怼钡囊馑计蛴诠芾恚酥贫炔皇枪芾碇贫?，而且其內(nèi)部的行政事務。其二，我國是單一制，垂直管理的權(quán)限應當屬于中央，省級乃至地方?jīng)]有垂直管理的權(quán)限，僅僅只能在國際授權(quán)的情況下進行。所以“司法垂直管理”是錯誤的表述。

（二）省級統(tǒng)管的模式

正確運行實施人財物統(tǒng)管必須要認清楚制度的本質(zhì)內(nèi)容和基本模式。對于人財物統(tǒng)管有以下兩種不同意見，分別是由司法行政部門管理、省級黨委、人大擁有統(tǒng)籌決策權(quán)，省級司法機關擁有日常管理權(quán)，建立人大、司法機關協(xié)同管理機制。如何讓司法獨立、公正，建立以“審判為中心”的司法制度改革，是改革的目的。司法行政機關為主導勢必與制度設計的初衷相悖，司法行政化就會導致腐敗，干擾司法。協(xié)同機制同樣也不能保證司法的獨立。

三、人財物統(tǒng)管的人事管理制度

（一）人事任免設計程序

建立統(tǒng)一管理的制度需要合理。當前最突出的問題就是候選人的提名還有任免的權(quán)力。法院和檢察院的院長由哪一級人大委員會任免。改變?nèi)缃竦娜蚊鈾?quán)會觸犯哪些憲法的問題。最好的方案并不能通過修改憲法去處理。所以，同級人大的任免需要保留，并且尋找其他方案。

在現(xiàn)實中，所屬地方的黨委和黨組可以一起決定院長的提名權(quán)，地方黨委比黨組的決定權(quán)大，這直接導致黨委能夠控制司法人事權(quán)。所以，省級黨委可以決定人事提名權(quán)再加上地方人大和常委任免。

有一些人認為，讓省級黨委決定整個省檢察官和法官的提名權(quán)，這個提案涉及的人太多，在實際操作中很難實現(xiàn)，省級統(tǒng)管要對更高一級的司法官員進行提名的建議。在上海的方案里面，有提出“一起提名、黨委審批、分級任免”。還要設置篩選，懲罰的機構(gòu)，可以給懲戒的司法官員一些建議，這些建議有專業(yè)性。篩選委員會可以得到很多不錯的專業(yè)人士。

（二）司法人員的精英化管理

如今，我們的國家擁有很多的法官和檢察官。因為地區(qū)經(jīng)濟文化等各種因素差異，他們的素質(zhì)有的高有的低，對于他們的招錄、培養(yǎng)和任用的方式，都不是專業(yè)的。這樣就無法將司法人員進行精英化的管理。所以《關于全面深化改革若干重大問題的決定》里面就提到要將司法人員的管理制度變的適合司法人員的職業(yè)特點，將司法隊伍變的更加職業(yè)化、精英化。

當前試點進行的上海的“員額制”改革就是把司法人員分為三類，第一類是法官檢察官，占33%，第二類是司法輔助人員，占52%，第三類是行政管理人員，占15%。可以看出，各個效能結(jié)合起來，能表現(xiàn)公平和效率。全國各地區(qū)試點都在穩(wěn)進實行，江蘇、浙江、山東、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽、福建、重慶、寧夏、貴州、云南被列入第二批試點省份。對于“員額制”的比例問題，要綜合各種因素。

四、省級統(tǒng)管的財政保障制度

（一）確保獨立的司法預算

主要分為三個方面：1、司法預算可不可以單獨出來，有沒有包含在政府的預算里面；2、到底是由司法機關來制訂司法預算還是行政機關；3、司法預算會不會被審批的機關減掉一部分。這三點能夠體現(xiàn)司法預算是否獨立?，F(xiàn)在的財政預算制度一定會被司法財政的省級統(tǒng)管給改變。各個法院和檢察院應當自己制定自己的預算，因為是直接使用者，所有能夠變的更加適合自己。但是還是要建立監(jiān)督機制，對各級法院的財政預算進行監(jiān)督，對不合法、不合理的地方進行改正。最后省財物部門匯總，現(xiàn)在的問題就是，省財物部門可不可以對預算進行削減，當他們發(fā)現(xiàn)預算編制不合理的時候。如果可以，那么行政機關就影響了司法預算，這樣司法預算就不能獨立。如果不能，那么連提出意見都不行，也不行。要保證司法預算獨立就需要財政部門提出適當?shù)男薷娜缓笙蚴〖壢舜髮徟?/p>

（二）司法經(jīng)費的保障

我們國家的省級財政保障標準要相對的統(tǒng)一，需要確保司法機關在合理范圍內(nèi)的費用。然后，我們國家還有講辦案收入的一部分當作辦案經(jīng)費，尤其是在有些地方這個辦案收入在辦案經(jīng)費里面占了很大比重。在省級統(tǒng)管經(jīng)費以后，要保證統(tǒng)管后的待遇不會比以前低，對于辦案經(jīng)費的制度，能廢除就一定要廢除，就算不能，也要有個標準。對于收入水平，最好是提高低收入地區(qū)的待遇，不改變高收入地區(qū)的待遇。還要解決司法人員的各種生活問題，比如家屬就業(yè)，子女上學，醫(yī)療等。

將司法權(quán)的配置和模式達到最優(yōu)化是司法改革的本質(zhì)，其目的就是讓司法權(quán)在改革中得到體現(xiàn)。要保證司法的公正性就必須守住這道防線。

（作者單位：湖南師范大學法學院）