青島、南通、荊門、上海、安慶和成都作為我國長期護理保險試點城市，先后出臺了長期護理保險制度的試行辦法。本文從覆蓋范圍、資金來源、受益資格、護理方式四個方面對六市試行辦法主要內(nèi)容進行比較，探究六市現(xiàn)行長期護理保險制度試行辦法的優(yōu)勢與不足。借鑒國外成功的護理保險制度經(jīng)驗，提出我國長期護理保險制度設(shè)計的若干思考。

長期護理保險是為那些因年老、疾病或傷殘需要長期照顧的被保險人提供護理服務(wù)費用補償?shù)谋ｋU。在西方發(fā)達國家，人們經(jīng)常形象的將長期護理保險稱為“銀色拐杖”。為積極應(yīng)對人口老齡化，解決長期失能人員的基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護理問題，長期護理保險制度受到我國重視。2016年人社廳發(fā)布了《關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，確立青島等十五個城市為長期護理保險制度試點城市。其中青島、南通、荊門、上海、安慶和成都（按出臺試行辦法的時間排序）根據(jù)城市具體情況制定了長期護理保險制度的試行辦法。長期護理保險在我國尚處于探索階段，通過研究六市現(xiàn)行制度對未來我國形成長期護理保險制度政策框架有重大意義。

一、試點辦法主要內(nèi)容比較

1.覆蓋范圍

六市長期護理保險制度試行辦法的參保對象都包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險參保人員。在此基礎(chǔ)上青島、南通、上海將參保人群進一步擴大到城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險參保人員，但上海只覆蓋60歲及以上的居民基本醫(yī)療保險參保人員。荊門、安慶、成都長期護理保險覆蓋范圍不包括居民基本醫(yī)療保險參保人員。

2.資金來源

六市職工長期護理保險資金都主要來源于單位和職工繳費、財政補貼（見表1）。青島、南通、上海居民長期護理保險資金來源都以個人繳費為基礎(chǔ)，但在財政補貼和居民醫(yī)療統(tǒng)籌基金方面三地有選擇的根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況包括其中一到二個方面。同時六市繳費方式不一，按比例繳費和按固定金額繳費的情況都存在。

3.受益資格

六市長期護理保險制度試行辦法都依據(jù)具體的失能評定標(biāo)準(zhǔn)確定受益資格，但六市失能評定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一（見表2）。青島、南通、荊門、安慶依據(jù)《日常生活活動能力評定量表》將失能人員分四類，根據(jù)各地情況確定中度或以上的失能人員享受保險待遇；上海自行制定失能評定標(biāo)準(zhǔn)，并將失能人員照護等級分為六級，對于不同照護等級的失能人員提供有差別的護理服務(wù)；成都失能評定標(biāo)準(zhǔn)正在制定中。

4.護理方式

青島護理服務(wù)形式包括醫(yī)療專戶、護理院醫(yī)療護理、居家醫(yī)療護理和社區(qū)巡護，符合條件的參保職工可以選擇任意一種形式；南通、荊門、安慶和成都除醫(yī)療機構(gòu)護理需要滿足特定條件外參保人員可以自行選擇護理形式；上海護理服務(wù)規(guī)定最為細(xì)致，分為社區(qū)居家護理、養(yǎng)老機構(gòu)護理、住院醫(yī)療護理，尤其是居家護理服務(wù)根據(jù)失能評定等級確定每周上門服務(wù)的次數(shù)，住院醫(yī)療護理服務(wù)經(jīng)過老年照護統(tǒng)一需求評估后才能享受。六市長期護理保險對于不同的護理服務(wù)方式提供不同報銷比例。荊門、上海、成都居家護理的報銷比例高于另兩種護理方式體現(xiàn)鼓勵居家養(yǎng)老的原則。

二、六市試點辦法主要優(yōu)勢與不足

1.優(yōu)勢

首先，青島、南通、上海的覆蓋范圍包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險參保人員和居民基本醫(yī)療保險參保人員，基本上實現(xiàn)了全覆蓋，使得有護理需求的參保人員得到保障。

其次，六市長期護理保險對職工參保的籌資渠道多元化。不僅來自于單位和職工個人繳費，同時財政予以適當(dāng)補貼。通過三方籌資共同進行責(zé)任分擔(dān)對參保人員進行保障。

最后，六市在護理方式上逐步多樣化，機構(gòu)護理和居家護理相結(jié)合，為參保人員提供不同護理方式選擇。并且對選擇醫(yī)療機構(gòu)護理方式的待遇享受者實行嚴(yán)格的準(zhǔn)入評估，以此來減少醫(yī)療資源占用。

2.不足

首先，在覆蓋范圍上，荊門、安慶、成都都只覆蓋城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險參保人員。這種相對狹窄的覆蓋范圍優(yōu)先解決制度上容易操作的職工，而忽略迫切需要護理保險的人群——居民，相較于職工，居民由于其抗風(fēng)險能力較弱對長期護理保險的需求是更大的，缺乏對這類人群的保障不符合長期護理保險制度設(shè)立的初衷。從國際上來看，在日本的長期護理保險制度覆蓋了40歲以上的全體國民，即使沒有實行國民全覆蓋，但是覆蓋了所有風(fēng)險較大的人群。根據(jù)老齡辦統(tǒng)計，2015年全國城鄉(xiāng)失能、半失能老年人占老年人口的比例達到了18.3%，總數(shù)約為4063萬人。可見，我國現(xiàn)行有護理需求的老人數(shù)量非常多，所以長期護理保險至少應(yīng)當(dāng)對老年人實現(xiàn)全覆蓋。

其次，在受益資格上，六市失能評定標(biāo)準(zhǔn)以及享受待遇條件不一，各自為政，易造成未來老年護理保險出現(xiàn)嚴(yán)重的“碎片化”局面。因此，借鑒國際通用的失能老人評定標(biāo)準(zhǔn)《日常生活活動能力評定量表》，在制度設(shè)計時就可以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，保障長期護理保險制度的長久運行。

最后，在護理方式上，六市長期護理保險制度雖然都包括居家護理、養(yǎng)老機構(gòu)護理和醫(yī)療機構(gòu)護理三種方式，但機構(gòu)護理仍是大多數(shù)保障對象選擇的方式。我國在傳統(tǒng)儒家思想的影響下，“家文化”始終在人們心中占有重要的地位，因此“家庭護理”應(yīng)該被更加重視。德國長期護理保險就是家庭護理優(yōu)先于其他護理方式，強調(diào)以疾病預(yù)防和康復(fù)為主的家庭護理服務(wù)，對于進行家庭護理的成員進行政策方面的鼓勵。當(dāng)然為保證護理質(zhì)量，長期護理保險基金對家庭非正式護理人進行免費培訓(xùn)，并且通過定期的家庭訪問對其護理質(zhì)量和能力進行評估。因此，我國應(yīng)從制度設(shè)計上重視家庭護理服務(wù)。

三、我國長期護理保險制度設(shè)計的若干思考

第一，實現(xiàn)長期護理保險全覆蓋，居民優(yōu)先保障。在因年老、疾病、傷殘等導(dǎo)致失能時，城鄉(xiāng)居民由于經(jīng)濟收入不穩(wěn)定、水平較低屬于更弱勢的群體，因而需要對居民進行優(yōu)先保障。德國作為長期護理保險典型代表國家，參保對象實行“護理保險跟隨醫(yī)療保險”的原則，實行長期護理保險制度的廣覆蓋。鄭功成教授也說過失能老年人的護理問題，既關(guān)系到老年人的生命尊嚴(yán)和生活質(zhì)量，又關(guān)系到傳統(tǒng)文化傳承和社會的和諧穩(wěn)定，需要國家和全社會高度重視。因此，我國長期護理保險制度設(shè)計時應(yīng)考慮覆蓋所有職工醫(yī)保和居民醫(yī)保參保人員。

第二，資金籌集在個人方面應(yīng)更加公平。在長期護理保險同時覆蓋職工醫(yī)保和居民醫(yī)保參保人員的試點城市，職工醫(yī)保的參保人員個人繳費部分實際從醫(yī)保個人賬戶余額中劃轉(zhuǎn)，并沒有另行繳費；居民醫(yī)保參保人員則需要實際繳納長期護理保險費用。相較而言，城鄉(xiāng)居民承擔(dān)更大的經(jīng)濟壓力。全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會調(diào)研組在今年發(fā)布的調(diào)研報告中也指出，長期護理保險制度宜獨立于醫(yī)療保險制度，資金單獨籌集、獨立建賬、單獨監(jiān)管、單獨使用。因此，我國長期護理保險制度設(shè)計時要以公平為原則，職工和居民都應(yīng)另行繳納保險費，不得從個人賬戶劃轉(zhuǎn)同時考慮對不同收入的人群實行以工資水平為基礎(chǔ)差別繳費費率。

第三，受益資格在頂層設(shè)計上應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。六市長期護理保險制度試行辦法中享受長期護理保險待遇的條件不同。在失能評定標(biāo)準(zhǔn)方面，除成都外五地試點有兩種不同的評定標(biāo)準(zhǔn)客觀上必然會造成各地制度混亂，不利于我國未來長期護理保險制度統(tǒng)籌規(guī)劃。借鑒日本和德國都是由專業(yè)人員統(tǒng)一認(rèn)定護理等級為參保人員提供護理服務(wù)的經(jīng)驗，我國在長期護理保險制度設(shè)計時應(yīng)統(tǒng)一受益資格。

第四，護理方式上優(yōu)先家庭護理。戴衛(wèi)東教授曾表示老年人在“熟人社會”里接受長期護理服務(wù)也有利于提高老年人的生命質(zhì)量，因為老年人的精神贍養(yǎng)在晚年更為重要。我國長期護理保險制度設(shè)計時可以在傳統(tǒng)“家文化”的基礎(chǔ)上提倡家庭成員通過專業(yè)培訓(xùn)后承擔(dān)家庭護理服務(wù)。通過對非正式家庭護理人提供現(xiàn)金或者其他優(yōu)惠措施的方式來鼓勵家庭護理，同時對其護理進行評估與監(jiān)督來保障服務(wù)的質(zhì)量。（作者單位為蘇州大學(xué)社會學(xué)院）

作者簡介：朱瑋琪（1996—），女，江蘇常州人，蘇州大學(xué)勞動與社會保障專業(yè)、法學(xué)第二專業(yè)在讀，主要研究社會保障理論。