綠色發(fā)展，是我國“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遵循的重大理念之一，也是新時(shí)期下我國城市管理必須堅(jiān)持的道路。城市管理體制，也務(wù)必要以綠色發(fā)展理念為指引，全面推進(jìn)改革。本文分析了我國城市管理工作的階段性基礎(chǔ)以及城市管理過程中存在的一系列問題，并立足現(xiàn)狀和根據(jù)問題導(dǎo)向，以綠色發(fā)展理念為總體指引，提出了加快我國城市管理體制改革的八大對策建議。

城市管理質(zhì)量的高低，直接影響了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和居民生活質(zhì)量，對城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。近十年來，我國城市化進(jìn)程不斷加速，城市規(guī)模明顯擴(kuò)張，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯提升。在城市化建設(shè)過程中，務(wù)必要提升城市的綜合發(fā)展能力，城市管理作為城市綜合水平提升的重要軟實(shí)力，必須得到充分重視。2016年2月中共中央和國務(wù)院聯(lián)合出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中明確提出了要加強(qiáng)城市管理，改革城市管理體制，創(chuàng)新城市管理方式，加快解決環(huán)境污染、生態(tài)破壞、服務(wù)供給不足等“城市病”。這一重要文件為城市管理工作的深化提供了前瞻性、指導(dǎo)性和約束性的作用。另一方面，綠色日益成為全球發(fā)展的“關(guān)鍵詞”，我國亦將綠色化作為重要方針，推進(jìn)“新五化”，并將綠色發(fā)展作為“十三五”時(shí)期的重要發(fā)展理念之一。

一、綠色發(fā)展視角下我國城市管理的存在問題

雖然我國綠色發(fā)展取得了一定的理論成果，但是在城市管理實(shí)踐中仍存在一些不足與問題，諸如部分地方政府與企業(yè)的綠色發(fā)展觀念淡薄、綠色發(fā)展管理制度不夠完善、綠色發(fā)展法律體系不夠健全等。

（一）綠色發(fā)展觀念淡薄

部分地方政府與企業(yè)雖然也倡導(dǎo)綠色發(fā)展，但是在實(shí)際操作中往往忽視了綠色發(fā)展。部分企業(yè)將經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)境效益的三統(tǒng)一。地方政府為了引進(jìn)企業(yè)，不惜成為企業(yè)的幫兇，為企業(yè)違法生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)保駕護(hù)航。導(dǎo)致綠色發(fā)展過于形式主義、“綠色發(fā)展”的口號喊得很響，綠色發(fā)展的行動(dòng)卻非常滯后。國家倡導(dǎo)發(fā)展生態(tài)城市、綠色城市、低碳城市，部分城市并未理解綠色發(fā)展的內(nèi)涵，將城市管理的綠色發(fā)展等同于環(huán)境綠化、城市美化、清潔衛(wèi)生等低層次的綠色理念，加大了綠色管理的難度。

（二）綠色發(fā)展管理制度不夠完善

我國城市管理能否實(shí)現(xiàn)綠色管理，關(guān)鍵還在于綠色管理制度是否完善、監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否執(zhí)行到位。由于綠色發(fā)展管理體制的關(guān)系尚未理順，導(dǎo)致各部門之間存在重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管空白，從整體上無法實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)監(jiān)管。此外，綠色監(jiān)管不到位還導(dǎo)致企業(yè)超標(biāo)排污、環(huán)評失真，影響了城市的綠色管理。公眾作為社會(huì)群體，參與環(huán)境監(jiān)督的積極性不高。個(gè)人作為弱勢群體，反映的問題也不受重視，嚴(yán)重打擊了公眾參與的積極性。

（三）綠色發(fā)展法律體系不夠健全

在環(huán)境立法方面我國仍存在很多漏洞，諸如重金屬污染的環(huán)境立法、污染后賠償問題等相關(guān)法律也缺乏。我國綠色發(fā)展法律體系主要側(cè)重于末端管控，忽略了全局監(jiān)管的重要性。綠色發(fā)展法律體系的不健全，評判標(biāo)準(zhǔn)的缺失，降低了企業(yè)和個(gè)人對環(huán)境污染付出的代價(jià)。環(huán)保配套政策與城市綠色管理的配合性不強(qiáng)，各部門的協(xié)調(diào)性較差，導(dǎo)致已有的標(biāo)準(zhǔn)存在僵化的現(xiàn)象，城市綠色管理受阻。

二、綠色發(fā)展理念下加快我國城市管理體制改革的對策建議

（一）做好頂層設(shè)計(jì)，全面統(tǒng)籌城市管理

我國一些城市內(nèi)部秩序紊亂，城市之間發(fā)展不協(xié)調(diào)，城市管理困難，在一定程度上是由于未能做好城市管理的頂層設(shè)計(jì)工作，沒有一套系統(tǒng)的規(guī)劃體系來引導(dǎo)城市有序建設(shè)與管理。堅(jiān)持做好頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持規(guī)劃先行，才能掌握好城市發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，主動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，正確處理城市發(fā)展過程中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定和環(huán)境污染等問題，使城市管理少走彎路。各級地方政府應(yīng)做到因地制宜，立足城市發(fā)展現(xiàn)狀，突出本地城市發(fā)展特色與發(fā)展重點(diǎn)，堅(jiān)持城市發(fā)展“一張藍(lán)圖繪到底”的理念，統(tǒng)籌做好城市發(fā)展的總體規(guī)劃工作，明確城市未來發(fā)展的思路、定位、目標(biāo)，并突出城市發(fā)展重心，優(yōu)化城市布局，部署城市未來發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)，加強(qiáng)對城市管理的綜合引導(dǎo)。在城市發(fā)展規(guī)劃制定過程中，要充分做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接，確保“多規(guī)融合”，提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。共同引導(dǎo)城市建設(shè)與管理。同時(shí)，要以總體規(guī)劃為引導(dǎo)，強(qiáng)化城市綜合開發(fā)、交通管理、環(huán)境治理等的細(xì)化方案。相關(guān)部門應(yīng)聯(lián)合外部專業(yè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對城市管理頂層設(shè)計(jì)工作的前期研究，積極為城市發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，促進(jìn)城市管理的科學(xué)化與綠色化。

（二）堅(jiān)持高位參與，健全宏觀組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

要完善城市管理體制，就應(yīng)堅(jiān)持高位參與機(jī)制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)保障。應(yīng)建立其全域性的城市管理例會(huì)機(jī)制，由城市主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭領(lǐng)導(dǎo)城市管理，定期開展城市調(diào)研和召開專題會(huì)議，及時(shí)解決城市管理中存在的疑難。應(yīng)建立起“大城管”的機(jī)制，部門之間強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，合力推進(jìn)城市管理，明確各職能部門的職責(zé)分工，切實(shí)做好城市服務(wù)，強(qiáng)化部門監(jiān)督考核和責(zé)任追究，全面提升城市管理的效能。根據(jù)城市內(nèi)部社區(qū)發(fā)展需求，建立領(lǐng)導(dǎo)掛鉤聯(lián)系社區(qū)的機(jī)制，分派各主要領(lǐng)導(dǎo)“一對一”式掛鉤聯(lián)系社區(qū)，明確社區(qū)管理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任分工。強(qiáng)化城管、公安和司法三者的相互聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建城管執(zhí)法、公安護(hù)法、法院司法“三位一體”的綜合執(zhí)法機(jī)制。

（三）推動(dòng)管理下沉，構(gòu)建屬地管理機(jī)制

做好城市管理工作，務(wù)必要“接地氣”，不能僅僅圍繞宏觀指導(dǎo)綱領(lǐng)進(jìn)行“務(wù)虛”，否則就算頂層設(shè)計(jì)做得再好，組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制安排再好，也只是“墻上掛掛”、形式主義而已了。要做好城市管理“接地氣”，當(dāng)然就要積極推進(jìn)管理的重心下沉，積極深入各個(gè)社區(qū)，建立健全以社區(qū)為基本單元的屬地管理機(jī)制。應(yīng)堅(jiān)持“權(quán)責(zé)關(guān)聯(lián)”、“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的基本管理原則，明確和落實(shí)好各個(gè)社區(qū)的管理工作，全面保障社區(qū)管理的費(fèi)用支出，集中精力做好社區(qū)人口管理、環(huán)境整治、秩序穩(wěn)定和其他配套服務(wù)工作，充分顯現(xiàn)社區(qū)在城市管理中的主體地位。探索實(shí)行管理職權(quán)重心下移的新型管理機(jī)制，構(gòu)建“市——區(qū)——社區(qū)”的三級管理制度，探索實(shí)行扁平化管理模式，充分強(qiáng)化社區(qū)的管理職能。充分保證城市建設(shè)、工商、公安等多個(gè)部門管理重心下移，各部門分派相關(guān)人員到社區(qū)進(jìn)行屬地管理，推動(dòng)城市管理“看得見”、“管得到”。

（四）推動(dòng)倒逼轉(zhuǎn)型，建立環(huán)境問責(zé)機(jī)制

綠色城市的打造，務(wù)必要求城市內(nèi)各個(gè)主體自覺性參與到環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域中來。社會(huì)的廣泛參與，也能促使城市管理效能進(jìn)一步提升。但是，目前國內(nèi)的大部分城市中未能建立起社會(huì)自主參與綠色城市建設(shè)的良好機(jī)制。要堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，加強(qiáng)城市管理，應(yīng)適當(dāng)采取倒逼轉(zhuǎn)型的模式，建立起環(huán)境問責(zé)機(jī)制，倒逼社會(huì)主體自覺保護(hù)環(huán)境，主動(dòng)參與綠色城市建設(shè)。應(yīng)積極完善環(huán)境法律體系，注重體現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，加大對環(huán)境污染行為的懲治力度。建立以環(huán)境質(zhì)量管理為導(dǎo)向的政府審計(jì)制度和企業(yè)信用制度，對于政府環(huán)保工作不到位、企業(yè)亂排污等行為，從嚴(yán)追究法律責(zé)任。建立社會(huì)共同參與環(huán)境保護(hù)、環(huán)保信息公開、環(huán)境訴訟等制度，促進(jìn)全城市共同履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)。

（五）完善法律體系，夯實(shí)綠色法律法規(guī)基礎(chǔ)

要確保在綠色發(fā)展理念下合理推動(dòng)城市管理工作有序開展，必須將城市管理工作置于綠色法律和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的框架下進(jìn)行。只有基于綠色發(fā)展理念的法律法規(guī)建立起權(quán)威，才能有效保障城市的綠色管理有序進(jìn)行。首先，國家層面應(yīng)加強(qiáng)綠色法律法規(guī)的科學(xué)研究與論證，進(jìn)一步完善綠色法律法規(guī)體系，填補(bǔ)環(huán)境法律的漏洞與空缺，提高綠色標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)綠色法律法規(guī)的執(zhí)行力度。其次，我國應(yīng)全面銜接主體功能區(qū)劃，依據(jù)各個(gè)城市所屬地域的不同，以及城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，針對城市內(nèi)部行業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)服務(wù)、行政管理等制定規(guī)范化和差異化的綠色標(biāo)準(zhǔn)體系。

（六）融合“互聯(lián)網(wǎng)+”，構(gòu)建數(shù)字化綜合管理機(jī)制

順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢，借力“互聯(lián)網(wǎng)+”提高城市管理效率，是綠色發(fā)展理念下城市管理能力提升的有效途徑。因此，我國城市管理應(yīng)全面融合“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代下的信息技術(shù)，建立起以數(shù)字監(jiān)控為途徑的現(xiàn)代化管理機(jī)制，促進(jìn)城市智慧化管理。統(tǒng)籌城市管理的數(shù)字化、精細(xì)化建設(shè)，依托城市現(xiàn)有的政務(wù)網(wǎng)、通信網(wǎng)等平臺，整合打造綜合型的數(shù)字化管理平臺，充分融合城市交通、市政、能源、人口、公共服務(wù)、政務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域的信息資源，依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)，全面推動(dòng)城市的網(wǎng)絡(luò)化管理。應(yīng)結(jié)合城市網(wǎng)絡(luò)化管理的模式轉(zhuǎn)型，合理布局?jǐn)?shù)字系統(tǒng)，確保城市主要干道、次要干道以及社區(qū)的監(jiān)控系統(tǒng)全覆蓋。積極建立城市管理的綜合指揮調(diào)度中心，創(chuàng)新管理模式，完善在信息互通、社會(huì)和環(huán)境等方面重大問題協(xié)商、政府協(xié)同配合等方面機(jī)制。建立“智能化城管評價(jià)系統(tǒng)”，對城市管理相關(guān)部門的工作與責(zé)任進(jìn)行智能考評，特別對于環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)服務(wù)等方面加大考核力度。

（七）強(qiáng)化資金保障，建立多渠道多方式籌資機(jī)制

首先，應(yīng)以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，構(gòu)建綠色的財(cái)政稅收體系，大力扶持城市管理。強(qiáng)化財(cái)政資金在城市環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的支持力度，積極設(shè)立以城市環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等為重點(diǎn)的專項(xiàng)基金，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入綠色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)管理，為城市生態(tài)建設(shè)提供強(qiáng)有力籌資渠道。逐步取消對過剩產(chǎn)能、化石燃料等基礎(chǔ)行業(yè)、化肥農(nóng)藥等的補(bǔ)貼，加強(qiáng)對節(jié)能環(huán)保、生態(tài)修復(fù)、綠色技改等領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼。其次，應(yīng)以轉(zhuǎn)型升級為主線，構(gòu)建綠色金融支持機(jī)制。以綠色發(fā)展理念，更新現(xiàn)有金融政策體系，逐步探索構(gòu)建綠色金融支持體系。提高金融機(jī)構(gòu)對貸款的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制力度，降低高耗能高污染企業(yè)的信貸強(qiáng)度。逐步放開對生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造等的信貸支持力度。積極探索PPP機(jī)制，多渠道爭取民間資本開展環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)等基礎(chǔ)領(lǐng)域。

（八）引導(dǎo)社會(huì)參與，建立全城共同管理機(jī)制

以綠色發(fā)展理念為指引來推進(jìn)城市管理，應(yīng)充分發(fā)揮全城域各社會(huì)組織和居民個(gè)體的能動(dòng)性，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)主動(dòng)參與城市管理，建立起全城各力量協(xié)同管理的新機(jī)制。首先，政府應(yīng)積極宣傳綠色城市形象。充分發(fā)揮新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)等渠道功能，強(qiáng)力對外宣傳綠色城市建設(shè)的意義，并教育引導(dǎo)城市企業(yè)和居民主動(dòng)關(guān)心環(huán)境問題，倡導(dǎo)全社會(huì)遵循綠色發(fā)展理念。其次，政府相關(guān)部門應(yīng)積極采取進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)工地、進(jìn)家庭等方式，與廣大城市居民面對面、零距離接觸，逐步走出被動(dòng)管理的局面，向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變，主動(dòng)引導(dǎo)廣大人民增強(qiáng)環(huán)保責(zé)任意識，逐步養(yǎng)成綠色、健康的生產(chǎn)或生活習(xí)慣。再次，應(yīng)積極組織社會(huì)志愿者團(tuán)體，主動(dòng)參與環(huán)境治理和保護(hù)工作。最后，應(yīng)適當(dāng)建立競爭機(jī)制，探索實(shí)行績效化管理，對城市環(huán)境治理和保護(hù)有積極貢獻(xiàn)的主體予以表彰，加強(qiáng)社會(huì)主動(dòng)參與城市管理的意愿。（作者單位為福州大學(xué)）