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        我國PPP面臨的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題及對策

        2017-12-29 00:00:00周建霞張瀟陳偉
        今日財富 2017年31期

        一、重點(diǎn)和難點(diǎn)問題

        (一)新發(fā)展理念貫徹不到位。一是PPP概念依然不清晰。PPP是一種公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制,而一些地方政府卻簡單作為政府的一種投融資手段,產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、政府變相兜底、重建設(shè)輕運(yùn)營、社會資本融資高等泛化異化問題,加重地方債風(fēng)險;二是認(rèn)識不到推進(jìn)PPP是個長效機(jī)制。一些地方政府過于重視融資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動和短期投資效果,社會資本方面也出現(xiàn)追短追利而輕視長期運(yùn)營現(xiàn)象。

        (二)全周期項目監(jiān)管尚待完善。一是準(zhǔn)入階段中“兩個論證”沒有扎扎實(shí)實(shí)開展好。造成一些政府付費(fèi)類PPP項目中,社會資本只針對前端的工程利潤,規(guī)避后期運(yùn)營;也有社會資本自有資金實(shí)力不足,出現(xiàn)“小馬拉大車”或“穿透”資本金是借款等現(xiàn)象;二是實(shí)施階段中政府和社會監(jiān)管都有缺失或不到位問題。PPP項目極具專業(yè)性,對相關(guān)人員操作經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐能力和項目規(guī)范監(jiān)管都有很高的要求,如PPP項目中的績效監(jiān)管、公眾參與和第三方咨詢等都急待規(guī)范和創(chuàng)新。

        (三)PPP項目資產(chǎn)證券化運(yùn)作不流暢。資產(chǎn)證券化是推動我國PPP項目可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。資產(chǎn)證券化可盤活存量資產(chǎn)、拓寬融資渠道、能提供合理化、合法化資本退出的路徑,使公共產(chǎn)品和服務(wù)得以連續(xù)、及時和穩(wěn)定。而目前出現(xiàn)的PPP項目周期與ABS產(chǎn)品設(shè)計不匹配、基礎(chǔ)資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化難度大、多數(shù)PPP項目信息不透明等問題,阻礙了PPP項目資產(chǎn)證券化的運(yùn)作和發(fā)展。

        (四)民間資本參與熱情還是偏低。當(dāng)前民間資本在總體落地項目中參與率大約在20-30%之間。一是相比實(shí)力雄厚的國企等力量,除了對地方政府履約的擔(dān)心外,更多的是對PPP項目的合作模式和強(qiáng)調(diào)投資、建設(shè)、運(yùn)營全生命周期服務(wù)能力的整合和投資能力考察先行的采購方式等能力偏弱;二是在融資方面,民營企業(yè)尤其是非上市民企融資成本較高,導(dǎo)致盈利空間壓縮,再加上PPP項目周期長和對外來的不確定性,參與積極性也很受影響。

        (五)立法體系建立是PPP難點(diǎn)問題。《PPP條例》或《PPP法》的立法缺失,是十九大后我國PPP面臨的最大難點(diǎn)問題。一是已出臺相關(guān)政策和文件缺乏針對性、系統(tǒng)性;二是兩大部門主導(dǎo)的PPP 項目出發(fā)點(diǎn)不盡相同。財政部和發(fā)改委都各有指南、不斷下發(fā)的紅頭文件和各自的項目庫。

        二、對策建議

        (一)認(rèn)清PPP 本質(zhì),貫徹新發(fā)展理念。一是認(rèn)清PPP本質(zhì)是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標(biāo),同時也鼓勵私營企業(yè)、民間資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制,防止地方政府借用PPP之名變相借債。二是加強(qiáng)PPP長效機(jī)制塑造和長期風(fēng)險防范。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,政府繼續(xù)推進(jìn)政府、市場、公眾多元治理關(guān)系的制度創(chuàng)新與變革,放寬市場準(zhǔn)入和釋放社會活力,使社會資本既能夠分擔(dān)長期風(fēng)險,又能夠提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率作用。

        (二)完善PPP風(fēng)險分擔(dān),實(shí)施全周期監(jiān)管機(jī)制。全周期監(jiān)管機(jī)制包括建立操作流程、管理規(guī)范、信息系統(tǒng)等機(jī)制。一是強(qiáng)化10%的支出紅線、兩評(財政可承受能力和物有所值評價)、建立完善的PPP支出監(jiān)測體系和按效付費(fèi)機(jī)制;二是加強(qiáng)部門監(jiān)管協(xié)同聯(lián)控、績效評價和公開等機(jī)制。部門監(jiān)管協(xié)同聯(lián)控能防止大的財政金融風(fēng)險,開展績效評價是衡量PPP項目在執(zhí)行過程中是否取得成效的主要手段,政府和企業(yè)簽訂的PPP合同要向公眾公示和監(jiān)督才能達(dá)到有效。

        (三) 健全PPP項目資產(chǎn)證券化運(yùn)作機(jī)制。PPP運(yùn)營過程周期一般很長,持有股權(quán)市場主體因不同偏好,需要通過股權(quán)交易來替換持股身份。目前需要加強(qiáng)PPP項目資產(chǎn)證券化體制機(jī)制和技術(shù)手段的研究和創(chuàng)新,使交易主體能夠暢通的進(jìn)入和退出資本市場,這樣才能解決不同階段上的生產(chǎn)經(jīng)營戰(zhàn)略策略變化和資產(chǎn)組合問題,也才能使PPP項目能夠長效運(yùn)轉(zhuǎn)。

        (四)保證PPP項目中政府和社會資本伙伴關(guān)系的合作。政府要PPP項目運(yùn)轉(zhuǎn)順利,首先做到保證和社會資本是一種合作伙伴關(guān)系,只有平等互利,才能使民間資本參與熱情提高;其次,政府只有在遵守PPP項目盈利,不影響維護(hù)社會公眾利益前提下,允許社會資本方向使用者收費(fèi)或政府付費(fèi)等穩(wěn)定的資金流入后,才能讓社會資本完成公共部門的職能和目標(biāo)。

        (五)提高PPP立法層次和提升其仲裁水平。一方面,提高PPP立法層次和完善PPP相關(guān)法規(guī)政策體系。希望十九大之后能統(tǒng)一頂層設(shè)計,出臺《PPP條例》或是《PPP法》。同時,出臺PPP稅收政策、制定金融支持政策、完善要素市場化定價機(jī)制等加強(qiáng)市場能力建設(shè)。鼓勵和規(guī)范第三方專業(yè)服務(wù)市場等加強(qiáng)市場自律建設(shè);另一方面,盡快提升PPP仲裁水平與功能。當(dāng)前中國已設(shè)置的仲裁機(jī)構(gòu)一般尚不具備相應(yīng)的能力來仲裁PPP模式下極具專業(yè)性的糾紛,希望在未來PPP項目中雙方出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛時可以約定仲裁解決。(作者單位為河北行政學(xué)院)

        本文為河北行政學(xué)院院級課題2016XYKT061。

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