文/張曉紅

試析行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的構(gòu)建及完善

文/張曉紅

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隨著經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)以及事業(yè)單位體制改革的逐步推進(jìn)，健全內(nèi)部控制制度，當(dāng)下已成為行政事業(yè)單位所需關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。本文將從加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義出發(fā)，指出事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的問(wèn)題，并就內(nèi)控制度的完善提出相應(yīng)的對(duì)策。

行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；控制環(huán)境；監(jiān)督

事業(yè)單位是政府履行行政職能，改善民生以及服務(wù)大眾的主體，直接關(guān)系到國(guó)家政策以及相關(guān)法規(guī)能否得到充分貫徹落實(shí)。近年來(lái)，國(guó)家財(cái)政投入逐年上升，預(yù)算執(zhí)行以及經(jīng)費(fèi)管理也日漸得到社會(huì)的重視，加上一系列的貪腐事件使得事業(yè)單位的形象與公信力隨之下降。因此，對(duì)事業(yè)單位而言，為盡快適應(yīng)體制改革，加快推進(jìn)反腐倡廉，強(qiáng)化內(nèi)控制度建設(shè)，促進(jìn)內(nèi)部管理水平提升，推動(dòng)事業(yè)單位持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

行政事業(yè)單位的主要資金來(lái)源為國(guó)家財(cái)政撥款，隨著撥款力度的加大，為確保合理利用財(cái)政資金，保證其資金使用的合法性以及社會(huì)服務(wù)的高效性，必須建立內(nèi)控制度。有效的內(nèi)部控制，能夠確保行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。通過(guò)制定內(nèi)部控制制度，尤其是財(cái)務(wù)制度，能夠規(guī)范行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)情況和管理機(jī)制，是行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。同時(shí)，完善的內(nèi)部控制是體制改革的客觀要求，也是新時(shí)期行政事業(yè)單位發(fā)展的必然趨勢(shì)。隨著行政事業(yè)單位預(yù)算制度改革的推進(jìn)，極大的提高了行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部制度建設(shè)的重視程度，在一定程度上控制了以往個(gè)別單位存在的財(cái)政支出數(shù)額巨大、資金去向不明、資金使用不合理等問(wèn)題，減輕了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。例如，2017年1月，《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則—基本準(zhǔn)則》正式施行，在推動(dòng)財(cái)務(wù)工作轉(zhuǎn)型、加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、提升領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)會(huì)管理的重視度等方面發(fā)揮了重要作用。建立并完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，深入行政事業(yè)單位金融體制改革，落實(shí)國(guó)家相關(guān)改革政策，是當(dāng)前行政事業(yè)單位的工作重點(diǎn)。

2 當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)問(wèn)題

2.1內(nèi)部控制環(huán)境不理想

控制環(huán)境是內(nèi)部控制的基本要素之一，控制環(huán)境不理想、不完善是制約內(nèi)部控制有效性的重要因素。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境問(wèn)題主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。首先，缺乏有效的溝通，組織結(jié)構(gòu)中各個(gè)部門(mén)和科室各自為政，信息溝通不暢，無(wú)法形成平行的管理與制約模式。其次，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制缺乏重視，習(xí)慣了傳統(tǒng)的控制模式和控制方法，忽視了控制環(huán)境和單位文化，內(nèi)控制度流于形式，人為干預(yù)因素較多。此外，部分人員集體利益與個(gè)人利益的關(guān)系處理不當(dāng)，對(duì)內(nèi)部控制的思想和內(nèi)涵缺乏理解，不利于行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。

2.2風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不完善

行政事業(yè)單位具有一定的特殊性，需要將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制常態(tài)化，而目前，很多行政事業(yè)單位并沒(méi)有建立完善的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，甚至沒(méi)有專(zhuān)門(mén)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)，缺乏專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估人才。例如，部分單位雖然建立了風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，但評(píng)估和預(yù)測(cè)方式不科學(xué)，忽視了定性與定量相結(jié)合；部分領(lǐng)導(dǎo)在反腐倡廉思想指導(dǎo)下，風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)有所提高，但對(duì)普通員工風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)重視缺乏，導(dǎo)致基層員工風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱。

2.3內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)置偏差

隨著國(guó)家行政審批事項(xiàng)的簡(jiǎn)化以及機(jī)構(gòu)設(shè)置的調(diào)整，已經(jīng)改進(jìn)了行政事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置，但仍然有部分單位，機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)落后，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)，亟待改進(jìn)。例如，部門(mén)設(shè)置重疊、人數(shù)與部門(mén)職能不匹配等。另一方面，隨著機(jī)構(gòu)的合并，也增加了內(nèi)部控制的難度。機(jī)構(gòu)設(shè)置偏差會(huì)影響職能的正常發(fā)揮，影響內(nèi)部控制的監(jiān)督和管理職能，形成管理漏洞和盲區(qū)，影響內(nèi)控制度運(yùn)行的有效性。

2.4缺乏有效的監(jiān)督和反饋機(jī)制

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制的保障，目前，部分行政事業(yè)單位還缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致內(nèi)控制度執(zhí)行效果不理想。同時(shí)，內(nèi)部監(jiān)督還能發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度的缺陷，從而采取調(diào)整和改進(jìn)措施，是內(nèi)部控制制度不斷完善的重要手段。從整體上看，各行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督制度還不夠成熟，過(guò)于簡(jiǎn)單化、形式化，缺乏權(quán)威性，獨(dú)立性不足，內(nèi)部審計(jì)工作受領(lǐng)導(dǎo)層約束較大，公正性和客觀性無(wú)法得到有力保障；即使發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，也并沒(méi)有采取恰當(dāng)?shù)慕鉀Q措施，更沒(méi)有進(jìn)行問(wèn)責(zé)或懲處，導(dǎo)致內(nèi)部控制效力不足；部分內(nèi)部審計(jì)人員年齡偏大，且知識(shí)體系陳舊，影響其對(duì)內(nèi)控制度的評(píng)價(jià)。此外，從外部監(jiān)督上看，受傳統(tǒng)管理理念的影響，很多單位對(duì)外部監(jiān)督和審計(jì)缺乏理解，存在一定的抵觸情緒，認(rèn)為這是對(duì)單位工作的不信任。從信息反饋上看，缺乏順暢的內(nèi)部控制流程反饋調(diào)節(jié)機(jī)制，導(dǎo)致內(nèi)部控制及時(shí)存在問(wèn)題，也不能得到及時(shí)的解決，其明顯的滯后性不利于內(nèi)控制度建設(shè)，影響內(nèi)控工作的工作效率和執(zhí)行力。

3 完善行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的措施

3.1改善內(nèi)部控制環(huán)境，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置

改善內(nèi)部控制環(huán)境，應(yīng)落實(shí)并傳達(dá)誠(chéng)信觀念和道德價(jià)值觀念，領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)身體力行，起到表率作用，全面提升單位的內(nèi)部控制意識(shí)，改變普通員工的行為方式，減少內(nèi)控制度運(yùn)行的障礙；提高對(duì)勝任能力的重視程度；領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)承擔(dān)起內(nèi)部控制有效性的監(jiān)督責(zé)任，跟進(jìn)內(nèi)控制度運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和解決情況。行政事業(yè)單位應(yīng)在“定崗、定員、定編”的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“精簡(jiǎn)、效能、節(jié)約”的原則，結(jié)合自身的發(fā)展需求和工作特點(diǎn)，改善內(nèi)部控制環(huán)境，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，合理機(jī)構(gòu)布局，整合行政資源，提高社會(huì)公共服務(wù)能力。按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的基本原則和思想，制定相應(yīng)的預(yù)算管理、財(cái)務(wù)審核管理等制度，根據(jù)內(nèi)部控制的需要調(diào)整機(jī)構(gòu)布局。在編制人員配置方面，既要避免人員冗余，增加費(fèi)用負(fù)擔(dān)，還應(yīng)避免人員不足，影響服務(wù)水平，因此，人員配置的合理性，也是單位資源整合和利用能力的重要體現(xiàn)。

3.2建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理意識(shí)，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)層思想，借鑒先進(jìn)的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，深入研究單位的外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，并制定積極的應(yīng)對(duì)方案。設(shè)置專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)，組建風(fēng)險(xiǎn)管理小組，引進(jìn)先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估人才，使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估常態(tài)化、科學(xué)化。要求各科室積極配合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理工作，形成良好的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

3.3建立完善的內(nèi)外監(jiān)督體制

加強(qiáng)單位的內(nèi)部監(jiān)督，根據(jù)單位規(guī)模，建立內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，履行內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督的職能；保持內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的獨(dú)立性和權(quán)威性，確保內(nèi)部審計(jì)部門(mén)活動(dòng)范圍不受限制，能夠順利開(kāi)展審計(jì)和監(jiān)督工作，防止內(nèi)部控制被人為繞過(guò)。重視內(nèi)部審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德素養(yǎng)，保證內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的效果。對(duì)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控缺陷，領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)予以足夠的重視，對(duì)問(wèn)題的改進(jìn)情況保持關(guān)注。同時(shí)，還應(yīng)該充分利用外部監(jiān)督，尤其是對(duì)一些規(guī)模較小的單位，可以不單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，引入外部審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)部控制運(yùn)行的有效性。多渠道、多維度的監(jiān)管體制，是行政事業(yè)單位內(nèi)控制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的重要保障，有利于內(nèi)控職能的發(fā)揮。

3.4建立通暢的信息反饋渠道

加強(qiáng)信息分析，建立通暢的信息反饋渠道，通過(guò)對(duì)反饋信息的收集、整理、分析，了解內(nèi)控制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行中的漏洞并予以改進(jìn)。為提高員工反饋的積極性，廣開(kāi)言路，應(yīng)加強(qiáng)物質(zhì)和精神激勵(lì)，或采取匿名反饋的形式，保持反饋渠道的通暢。加強(qiáng)部門(mén)之間的合作，提高工作效率，通過(guò)分享、交換信息，使各部門(mén)對(duì)單位的運(yùn)作有整體了解，并通過(guò)協(xié)調(diào)溝通，確保內(nèi)控制度順利落實(shí)。

3.5加快預(yù)算管理制度建設(shè)

健全的預(yù)算管理制度是確保事業(yè)單位內(nèi)控制度作用得以充分發(fā)揮的關(guān)鍵。因此，事業(yè)單位必須加強(qiáng)預(yù)算管理制度建設(shè)，一旦預(yù)算控制獲得批準(zhǔn)，各部門(mén)都應(yīng)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，倘若預(yù)期任務(wù)無(wú)法完成，可對(duì)其實(shí)施相應(yīng)處罰。預(yù)算管理往往包括預(yù)算編制、審核、執(zhí)行以及考評(píng)等環(huán)節(jié)，涵蓋采購(gòu)、生產(chǎn)、資金管理以及銷(xiāo)售等內(nèi)容。為此，為了建立完善的預(yù)算管理制度，應(yīng)實(shí)施綜合預(yù)算管理模式，將內(nèi)部各項(xiàng)財(cái)政收支納入到預(yù)算管理的過(guò)程中，一旦預(yù)算方案得以審核通過(guò)，各部門(mén)只能?chē)?yán)格執(zhí)行，而不允許任意作出改動(dòng)，以保證預(yù)算管理效果。

4 結(jié)束語(yǔ)

行政事業(yè)單位承擔(dān)了提供社會(huì)公共服務(wù)等重要責(zé)任，目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制還存在很多問(wèn)題，例如內(nèi)部控制環(huán)境不理想，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不完善，內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)置偏差，缺乏有效的監(jiān)督和反饋機(jī)制等。為提高其服務(wù)能力和水平，確保財(cái)政資金合理利用，保證國(guó)家資產(chǎn)不流失，提高行政事業(yè)單位的公信力，應(yīng)提高其內(nèi)部控制水平，改善內(nèi)部控制環(huán)境，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、內(nèi)外監(jiān)督體制以及信息反饋渠道，確保各項(xiàng)內(nèi)部控制活動(dòng)有序進(jìn)行。

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