朱海揚 浙江大學(xué)公共管理學(xué)院

我國個人稅收遞延型養(yǎng)老保險實施成功要素的探討

朱海揚 浙江大學(xué)公共管理學(xué)院

朱海揚，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，復(fù)旦大學(xué)工商管理碩士。現(xiàn)任天弘基金養(yǎng)老金業(yè)務(wù)總監(jiān)，中國養(yǎng)老金融50人論壇副秘書長。擁有16年養(yǎng)老金融行業(yè)從業(yè)經(jīng)驗，曾任中國太平洋人壽保險公司企業(yè)年金處副處長、長江養(yǎng)老保險公司養(yǎng)老金財富管理部總經(jīng)理、安邦養(yǎng)老保險公司總經(jīng)理助理等職。

一、引言

2017年6月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》（國辦59號文）頒布，其中明確2017年年底前啟動個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點，歷時近十年的稅延型養(yǎng)老保險推動終于落地。

政府相關(guān)部門以及各保險公司對個人所得稅遞延型養(yǎng)老保險的研究由來已久，這里所提到的個稅遞延型的養(yǎng)老保險主要指參與人在養(yǎng)老保險計劃的繳付環(huán)節(jié)可以在計繳個人所得稅前列支個人繳費部分,在領(lǐng)取養(yǎng)老保險金時再繳納個人所得稅。由于在退休后的收入通常少于在職工作時，因此在領(lǐng)取時的繳稅稅率一般大大低于在職時，同時由于經(jīng)濟發(fā)展，個稅起征點也將會不斷調(diào)高，因此個人稅收遞延型養(yǎng)老保險對于參與人來說有較大的稅收激勵優(yōu)惠。

我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系是三支柱架構(gòu)，即基本養(yǎng)老保險、職業(yè)養(yǎng)老金（包括職業(yè)年金和企業(yè)年金）和個人養(yǎng)老金。現(xiàn)如今，基本養(yǎng)老保險已經(jīng)實現(xiàn)制度全覆蓋，但職業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金發(fā)展緩慢。至2016年年底，企業(yè)年金計劃的參加人數(shù)占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)的比重約為7%。而就覆蓋率而言，世界上167個實行養(yǎng)老保險制度的國家中，有1/3以上國家的企業(yè)年金制度覆蓋了約1/3的勞動人口，美歐等眾多發(fā)達(dá)國家的覆蓋率均在50%以上，有一些國家則達(dá)到了100%。即便如此，在我國，與企業(yè)年金的發(fā)展相比，個人養(yǎng)老金的發(fā)展更為不足，至今尚無系統(tǒng)的制度設(shè)計。其賬戶功能、繳費水平、稅優(yōu)模式和比例、管理運營機制、投資范圍和種類、監(jiān)管主體等關(guān)鍵問題都無明確的政策規(guī)定。

由于受到人口老齡化、人均壽命延長、待遇剛性增長等多因素的影響，我國基本養(yǎng)老保險基金的收支壓力逐年加大，目前已經(jīng)有超過20個省份的基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收不抵支。2017年11月18日，國務(wù)院印發(fā)了《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮?，就是為了保證未來基本養(yǎng)老保險基金的待遇不下降。但是作為第二支柱的企業(yè)年金，在有能力且有意愿的國有大中型企業(yè)普遍建立之后，其他類型企業(yè)的雇主發(fā)展年金的能力和意愿不足、雇員話語權(quán)弱，企業(yè)年金擴面發(fā)展遇到了較大瓶頸。但隨著我國加速進(jìn)入老齡化社會，且社會經(jīng)濟發(fā)展也使得傳統(tǒng)代際養(yǎng)老方式不再成為主流，多數(shù)人產(chǎn)生了擔(dān)憂未來養(yǎng)老生活的焦慮，也愿意在30至40歲就開始為養(yǎng)老金進(jìn)行積累，因此發(fā)展個人養(yǎng)老金逐漸成為全社會關(guān)注的焦點。

從國外經(jīng)驗來看，三支柱養(yǎng)老金體系中，個人養(yǎng)老金制度的重要性日益凸顯。以美國的IRA計劃為例，截至2014年末，IRA計劃資產(chǎn)規(guī)模已達(dá)到7.44萬億美元，占GDP的比重為42.8%，成為美國最大的單一養(yǎng)老金制度。由于個人養(yǎng)老金制度不受制于雇主意愿，給了個人更大的選擇自主權(quán)，具有更大的靈活性，若制度設(shè)計得當(dāng)，個人養(yǎng)老金的發(fā)展速度很可能會超過職業(yè)養(yǎng)老金，在補充養(yǎng)老保險中成為主力軍。

二、個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的探索歷程

2007—2008年間，隨著上海市原有企業(yè)年金順利移交給長江養(yǎng)老保險公司，第二批企業(yè)年金管理人遴選告一段落，我國養(yǎng)老金第二支柱的框架基本達(dá)成。從2008年開始，不少地方政府就開始了稅延型養(yǎng)老保險的探索與實踐。

2008年12月8日，國務(wù)院辦公廳在頒布的《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》中提出“研究對養(yǎng)老保險投保人給予延遲納稅等稅收優(yōu)惠”的政策建議。

2009年3月，國務(wù)院通過了“上海市建設(shè)國際金融中心和國際航運中心”的意見。其中，涉及一項重要內(nèi)容為在上海建立個人所得稅遞延型養(yǎng)老保險試點。

2009年12月4日，上海保監(jiān)局證實，上海將試點開展備受關(guān)注的個人稅收遞延型養(yǎng)老保險，相關(guān)實施細(xì)則已經(jīng)草擬完畢，并上報保監(jiān)會。具體方案將由財政部牽頭的多個監(jiān)管部門審核后施行。

2010年3月，深圳市政府與保監(jiān)會簽署《關(guān)于深圳保險創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)建設(shè)的合作備忘錄》，把深圳列入稅延型養(yǎng)老保險試點范圍。

2010年10月9日，保監(jiān)會與廈門市政府簽署《關(guān)于建設(shè)廈門保險改革發(fā)展試驗區(qū)合作備忘錄》，積極爭取國家相關(guān)部門支持，盡早在廈門開展個人稅收遞延型養(yǎng)老保險試點。

2011年1月24日，上海保監(jiān)局在2011年上海保險業(yè)情況通報會上明確提出，上海將加快推進(jìn)個人延稅型養(yǎng)老保險的試點工作，積極探索養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)、個人信托型養(yǎng)老產(chǎn)品試點、職業(yè)年金試點，并力爭在委托商業(yè)養(yǎng)老保險機構(gòu)做實個人賬戶等方面有所突破。

2012年1月，國家發(fā)改委正式印發(fā)“十二五上海建設(shè)規(guī)劃”，把個稅遞延型養(yǎng)老保險產(chǎn)品作為上海十二五期間的主要任務(wù)。

2012年6月，上海市政府向財政部提交了《關(guān)于報送上海市實施個人稅收遞延型養(yǎng)老保險稅收政策建議方案的函》，明確建議稅收抵免限額為每人每月1000元，且年金和商業(yè)養(yǎng)老保險均可作為抵免限額的組成部分。

在2012年，中國保監(jiān)會基本完成了個人稅收遞延型養(yǎng)老保險在制度、流程、產(chǎn)品和系統(tǒng)方面的準(zhǔn)備工作，但是由于個人養(yǎng)老金制度和個人稅收遞延型養(yǎng)老保險之間關(guān)系的認(rèn)知問題，該項試點基本陷入停頓。

個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的政策難以出臺主要有以下幾個因素：

第一，養(yǎng)老金管理碎片化，總體上缺乏頂層制度設(shè)計，且政策部門間缺乏協(xié)同。我國養(yǎng)老金管理涉及多個部門，而財稅政策又涉及中央和地方的財權(quán)事權(quán)分擔(dān)，養(yǎng)老金投資模式在國際上也沒有統(tǒng)一的模式，因此適合我國國情的個人養(yǎng)老金制度是無法在理論上具有說服力的，而必須在實踐中不斷總結(jié)。

第二，企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老年金保險沒有取得令人滿意的保值增值結(jié)果，不能給個人養(yǎng)老金以示范效應(yīng)。企業(yè)年金在過往超過十年的投資增值中，總體收益率和全國社?；鹩忻黠@差距，同時基本上沒有放開個人選擇權(quán)，個人無法獲得參與感和責(zé)任感，而個人賬戶的所有權(quán)與決策權(quán)分離沒有為個人養(yǎng)老金管理積累經(jīng)驗，商業(yè)養(yǎng)老保險拘泥于保守的保本保收益理念進(jìn)行投資，在長期的復(fù)利積累中，事實上損失了投資收益。

第三，財稅基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，造成稅收遞延模式在實際操作中有較大的難度。該模式對稅收信息的統(tǒng)一性、唯一性和長期記錄的準(zhǔn)確性都有較高的要求。由于我國實行的是綜合稅制模式，個人所得稅的納稅人群與起征點密切相關(guān)，而各地區(qū)之間的個稅信息并不通連，因此需要全國統(tǒng)一的信息平臺以及賬戶管理系統(tǒng)來進(jìn)行唯一性校驗和真實性記錄，同時對稅源歸屬和稅收征繳的義務(wù)扣繳人也應(yīng)有明確的規(guī)定。

三、我國個人稅收遞延型養(yǎng)老保險試點的關(guān)鍵因素和解決建議

在中央政府的大力推進(jìn)下，我國第三支柱養(yǎng)老金政策進(jìn)入到了緊鑼密鼓的出臺階段。作為個人養(yǎng)老金的一種重要模式和載體，個人稅收遞延型養(yǎng)老保險在部分地區(qū)的先行先試有著極其重要的開拓意義。

當(dāng)前我國試點個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的關(guān)鍵因素有：

（一）覆蓋范圍和參加人群

在企業(yè)年金的參加者中有一個基本前提，就是已參加基本養(yǎng)老保險。那么參加個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的人群是否要做此規(guī)定，還是只要繳納個人所得稅的人員即可享受？如果僅僅是繳稅即可享受，在華繳稅的外國人是否可以參加？筆者認(rèn)為，個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的主要特征是為了養(yǎng)老而不僅僅是為了減稅，統(tǒng)一考慮的養(yǎng)老替代率才是真正解決我國養(yǎng)老問題的關(guān)鍵，因此建議規(guī)定參加個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的前提，應(yīng)該是基本養(yǎng)老保險的參加人員。

除了單位代扣代繳的人群以外，對個體工商戶和自由職業(yè)者也應(yīng)該積極鼓勵參與。

（二）稅優(yōu)模式和稅優(yōu)額度

稅優(yōu)模式有兩層含義。其一是選擇如何遞延，即是否只推行EET（稅前繳費），還是EET與TEE（稅后繳費）雙向推動。由于我國在投資增值環(huán)節(jié)稅率很低，因此TEE模式近乎TTE的效果，而TTE就是個人稅后收入自主投資。所以鑒于我國當(dāng)前國情，在美國比較盛行的RothIRA可能并無多少市場，因此在試點環(huán)節(jié)可只考慮EET模式。

其二是選擇稅基遞延還是稅額遞延。稅基遞延，顧名思義，就是減少當(dāng)期應(yīng)納稅額（稅基），從而達(dá)到延稅的目的。該種方式的優(yōu)點在于，只需要計算最后領(lǐng)取時的總納稅額即可，不需要每期繳費時計算延稅額，流程簡便、快捷。但劣勢在于，該種稅優(yōu)模式對于低收入、應(yīng)稅額小的居民激勵較小，同時對于不同收入水平的人來說，稅優(yōu)額度相同，但實際享受到的優(yōu)惠并不同（比如同樣1000元的稅優(yōu)額度，對于稅率為10%和45%的不同收入群體來說，享受到延稅額分別為100元與450元），造成了一定程度上的不公平。稅額遞延則是直接減少納稅額，類似上海購房退稅的模式。該種模式解決了上述激勵小、不公平的問題，但同時也帶來了以下幾個問題：首先，該模式下每期都需要記錄延稅額，流程繁瑣復(fù)雜易出錯；其次，居民有可能在投資過程中出現(xiàn)損失造成本金虧損，但若按照該種模式安排，居民在前期繳費時少納的稅，在最后還需要補交，從而造成居民最終繳稅額遠(yuǎn)大于實際領(lǐng)取資金對應(yīng)的應(yīng)繳稅額；最后，該種模式可能導(dǎo)致居民私下針對稅延額度的不正當(dāng)交易。稅基遞延是海外主流模式，而我國個稅的主基因是調(diào)節(jié)過高收入，因此稅基遞延的模式下，如在領(lǐng)取環(huán)節(jié)不實施梯級稅率，那么在公平性上來說對低稅率人群有失公允。但稅額遞延并未讓個人掏出真金白銀參與自己的個人養(yǎng)老責(zé)任。因此建議采取分兩步走的實施步驟，在實施初期，采取稅額遞延方式，并且提供固定稅額和比例稅額兩種方式，設(shè)置最高限額。稅額遞延模式將有效解決參保人員的積極性問題。如果試點效果較好，養(yǎng)成了繳費習(xí)慣，在一段時間之后再改為稅基遞延方式。

稅優(yōu)額度是經(jīng)過反復(fù)討論的問題。從我國養(yǎng)老保險頂層制度的預(yù)期來看，第三支柱應(yīng)該解決10%左右的養(yǎng)老替代率，假設(shè)參保人繳費基數(shù)為職工平均工資，繳費年限35年，平均余命15年，據(jù)此推算個人工資的4.5%～5%作為個人養(yǎng)老金繳費即可達(dá)到該替代率水平。因此按照北京市社平工資計算，稅基遞延方式下，建議按照5%的月工資為個人養(yǎng)老金繳費額度，同時設(shè)定每月1000元的固定額度為上限并進(jìn)行定期調(diào)整。如果按照稅額遞延方式，建議以月工資的2%為繳費額度，并以每月500元為上限。

（三）稅優(yōu)載體和操作流程

個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的稅優(yōu)載體如果是具體產(chǎn)品，將帶來以下問題：

1.增加義務(wù)扣繳人的工作量。由于購買某種產(chǎn)品而享受稅優(yōu)，那么單位在發(fā)放工資前就必須登記統(tǒng)計每一個參保人的產(chǎn)品選擇和額度。而這是完全的個人事務(wù)，單位并沒有義務(wù)服務(wù)的積極性。因此可能會造成各保險公司在營銷上采用個險團做的方式，反而會增加參保人的成本。

2.產(chǎn)品轉(zhuǎn)換或者特殊領(lǐng)取時，無法攜帶。如果購買者對產(chǎn)品收益不滿，只能采取退保的辦法，其次如果參保者有變更國籍、身故、重大疾病或者全殘等特殊情況一次性領(lǐng)取，則無法采用合理的估值進(jìn)行計算，也無法計算應(yīng)該退賠的稅收優(yōu)惠。

如果稅優(yōu)在賬戶上，則賬戶便攜性和產(chǎn)品轉(zhuǎn)換非常容易實行，而在統(tǒng)一校驗稅收信息唯一性的平臺上進(jìn)行額度扣繳，則可以避免企業(yè)的登記統(tǒng)計成本。結(jié)合以上建議的業(yè)務(wù)模式，個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的業(yè)務(wù)運營模式如圖所示。

（四）領(lǐng)取及稅收安排

個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的主要目的是提升個人退休后的養(yǎng)老金替代率，但也必須保證個人資金的物權(quán)利益。因此正常領(lǐng)取時，應(yīng)提供多種領(lǐng)取方式，通過梯級稅率以及一次性領(lǐng)取的懲罰性稅率，鼓勵參保人選擇長期領(lǐng)取。建議按照繳費期限來確定，即參保多少個月，就繳稅多少個月。繳稅時間越長，相當(dāng)于稅率越低。按身故、重大疾病和全殘等需要照顧進(jìn)行一次性特殊領(lǐng)取的，應(yīng)允許其在剩余的繳稅期限內(nèi)平均計算個人所得稅。

?圖 個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的業(yè)務(wù)運營模式

由于遞延納稅是延期了參保人當(dāng)?shù)氐亩愂眨I(lǐng)取時，義務(wù)扣繳人將會是個人賬戶所在托管銀行或者個人稅收遞延型養(yǎng)老保險產(chǎn)品發(fā)行人，因此將形成稅收優(yōu)惠方和稅收扣繳方不一致的問題。建議個人稅收遞延型養(yǎng)老保險形成的遞延納稅，一律上繳中央，解決地方之間的利益沖突。

由于個人所得稅稅收優(yōu)惠有稅收洼地效應(yīng)，非試點地區(qū)的企業(yè)總部將有遷往試點地區(qū)的需求，因此建議試點時間不宜過長，建議在試點一年左右時間后即可向全國推廣。功能，以保證試點能夠有足夠的示范效應(yīng)，從而吸引更多的人了解和參加。

在默認(rèn)產(chǎn)品上，我國老百姓尚不具備在紛繁復(fù)雜的產(chǎn)品中進(jìn)行個人選擇的能力。因此提供類似生命周期產(chǎn)品和生命特征產(chǎn)品的個人稅收遞延型養(yǎng)老保險產(chǎn)品作為默認(rèn)選擇，將是試點成功的重要因素。尤其是生命周期產(chǎn)品，其本質(zhì)是將有債券性質(zhì)的人力資本，平移轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老保險基金的債券部分，從形式上看，就是定期投資（每月繳費）后，形成的養(yǎng)老保險基金中的權(quán)益占比逐步下降，而這種產(chǎn)品主要是依據(jù)購買者的年齡來進(jìn)行投資運作周期的，此類成為目標(biāo)日基金的養(yǎng)老產(chǎn)品在國外的養(yǎng)老金市場上占比越來越高。當(dāng)前的保險產(chǎn)品缺乏為特定年齡人群進(jìn)行設(shè)計的養(yǎng)老保險產(chǎn)品，建議將生命周期基金確定為默認(rèn)的稅收遞延型養(yǎng)老保險產(chǎn)品。

（五）自動加入和默認(rèn)產(chǎn)品

從海外經(jīng)驗來看，自動加入功能和默認(rèn)產(chǎn)品選擇是第三支柱有效發(fā)展的主要因素。因此在自愿購買個人稅收遞延型養(yǎng)老保險產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，應(yīng)該大力推行自動加入

四、我國個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的發(fā)展展望

個人稅收遞延型養(yǎng)老保險產(chǎn)品的推出將對民生保障工程以及資本市場造成深遠(yuǎn)的影響。宏觀層面上，該產(chǎn)品的推出不僅有利于完善現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度，迎接“老齡化”挑戰(zhàn)，而且有利于穩(wěn)定消費預(yù)期，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。微觀層面上，個人稅收遞延型產(chǎn)品有助于激勵人才，豐富企業(yè)的薪酬福利制度。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，完善的養(yǎng)老體系與資本市場的發(fā)展往往相得益彰。在美國，完備的個人養(yǎng)老金體系，支撐起了美國資本市場近三十年的繁榮，而高速發(fā)展的資本市場又給美國的養(yǎng)老金體系帶來了不菲的回報。其中，個人養(yǎng)老金是資本市場最主要的機構(gòu)投資者，其直接和間接的持股市值占股票總市值的比例達(dá)到三分之一。因此，發(fā)展個人稅收遞延型養(yǎng)老保險產(chǎn)品對于我國養(yǎng)老保險資金和資本市場之間的良性互動亦具有深遠(yuǎn)意義。

一方面，個人稅延政策的推出可以擴大養(yǎng)老保障覆蓋面，積累大量養(yǎng)老保險資金。以上海為例，對于商業(yè)養(yǎng)老保險公司來說，假定業(yè)務(wù)規(guī)模的增長速度為10%，根據(jù)測算，20年后，政府累積付出近300億元個人所得稅收入遞延成本，可提高300多萬人的養(yǎng)老保障收入，并積累養(yǎng)老保險資金近3000億元。同時，個人稅收遞延型養(yǎng)老保險產(chǎn)品的開辦也可以大大提高個人購買養(yǎng)老保險的積極性，將潛在需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實購買力，提高未來退休時的養(yǎng)老金收入水平。

另一方面，對于資本市場來說，個人稅收遞延型養(yǎng)老保險可能帶來龐大的資產(chǎn)積累效應(yīng)。養(yǎng)老金的性質(zhì)決定了個人稅收遞延型養(yǎng)老保險必將秉持長期、穩(wěn)健、價值的投資理念，充分發(fā)揮其規(guī)模巨大和投資長期性的獨特優(yōu)勢，成為資本市場上機構(gòu)投資者中的一支穩(wěn)定力量，有助于提升資本市場的運行效率，有利于資本市場的穩(wěn)定，同時也將促進(jìn)資本市場的制度建設(shè)。長期資金入市可發(fā)揮基石作用，能夠改善我國資本市場投資者結(jié)構(gòu)，提高機構(gòu)投資者持股比重，同時也將會更好地推動債券市場發(fā)展。反過來說，金融和資本市場的健康發(fā)展，也有利于個人稅收遞延型養(yǎng)老保險本身的規(guī)范運營和保值增值。