錢榮麓

無利害關(guān)系舉報(bào)人行政復(fù)議資格的探討

錢榮麓

近年來，筆者代理了多起無利害關(guān)系舉報(bào)人因舉報(bào)而引起的具體行政行為提起復(fù)議的案件。在案件辦理過程中，對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人資格的認(rèn)定成為原、被告爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，及司法機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)的基礎(chǔ)。從行政復(fù)議制度建立以來，申請(qǐng)人資格也成為理論和實(shí)務(wù)界分歧爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。而就筆者所代理的無利害關(guān)系人舉報(bào)人行政復(fù)議案件中，舉報(bào)人與舉報(bào)事項(xiàng)的處理結(jié)果沒有法律上的利害關(guān)系，與舉報(bào)人不存在行政法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這一類案件的頻繁發(fā)生及處理成為我們探討這一類舉報(bào)人與舉報(bào)事項(xiàng)隱射的行政行為之間“利害關(guān)系”認(rèn)定的必要。

我國現(xiàn)行法律法規(guī)中對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)人資格的規(guī)定

我國《行政復(fù)議法》籠統(tǒng)在規(guī)定了，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)。對(duì)申請(qǐng)人的資格只范范在規(guī)定了主觀的要素，即“認(rèn)為”行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯了其合法權(quán)益就能提起行政復(fù)議。同時(shí)，根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定，申請(qǐng)人與具體行政行為有利害關(guān)系是行政復(fù)議申請(qǐng)受理的條件之一。

未受舉報(bào)事項(xiàng)侵害的舉報(bào)人是否有資格提起行政復(fù)議

筆者代理過這樣一起案件，張某發(fā)現(xiàn)某企業(yè)違法占地，向國土部門舉報(bào)，由于舉報(bào)人的舉報(bào)，國土部門對(duì)某企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，并作出了處罰決定。如果舉報(bào)人對(duì)處罰結(jié)果不服，可否提起行政復(fù)議？這種未受舉報(bào)事項(xiàng)侵害的舉報(bào)人（以下簡(jiǎn)稱舉報(bào)人）與行政機(jī)關(guān)的處罰決定之間是否存在法律上的利害關(guān)系？對(duì)該類人的利害關(guān)系眾說紛紜，有人認(rèn)為，舉報(bào)人與違法行為無利害關(guān)系，無權(quán)對(duì)處理結(jié)果申請(qǐng)行政復(fù)議。另有人認(rèn)為，舉報(bào)人對(duì)舉報(bào)案件的處理結(jié)果享有天然的監(jiān)督權(quán)，有權(quán)申請(qǐng)復(fù)議。

從對(duì)“利害關(guān)系”分析來認(rèn)定復(fù)議資格

筆者認(rèn)為，行政法意義上的“利害關(guān)系”是指“具體行政行為的實(shí)施產(chǎn)生的行政權(quán)利與公民、法人或者其它組織自身的權(quán)利義務(wù)之間存在引起和被引起的關(guān)系?！被蛘呖梢岳斫鉃橛捎诰唧w行政行為的實(shí)施，對(duì)公民、法人或者其它組織的實(shí)體權(quán)利義務(wù)引起了有利或不利的實(shí)際影響。因此，我們是否可以這樣理解，在對(duì)“利害關(guān)系”的認(rèn)識(shí)中，繞不開對(duì)行政相對(duì)人、具體行政行為、權(quán)利義務(wù)、具體行政行為與權(quán)利義務(wù)之間存在因果關(guān)系等四個(gè)構(gòu)成要件的認(rèn)知。

首先，何謂行政相對(duì)人？行政相對(duì)人是指行政管理法律關(guān)系中與行政主體相對(duì)應(yīng)的另一方當(dāng)事人，即行政主體的行政行為影響其權(quán)益的個(gè)人或組織。行政主體的行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響有時(shí)是直接的，有時(shí)影響可能是間接的。因此，從行政相對(duì)人以與行政主體行政行為的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)來看，可以分為直接相對(duì)人和間接相對(duì)人。對(duì)于直接相對(duì)人而言，是行政主體行政行為的直接對(duì)象，其權(quán)益受到行政行為的直接影響。而對(duì)于間接行政相對(duì)人，是行政主體行政行為的間接對(duì)象，其權(quán)益受到行政行為的間接影響，其實(shí)體權(quán)利義務(wù)是否會(huì)受到具體行政行為的影響需要結(jié)合具體案情來界定。

其次，具體行政行為。具體行政行為是指行政主體作出的有關(guān)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。是針對(duì)特定對(duì)象特定事項(xiàng)的處理的行政職權(quán)行為。這一具體行政行為必須是現(xiàn)實(shí)客觀存在的，能夠外化的，可訴的。

再次，權(quán)利義務(wù)。何謂行政法上的權(quán)利義務(wù)？行政法上的權(quán)利是指行政相對(duì)人享有的行政服務(wù)利益，或者是依法從事特定行為的資格。義務(wù)是指相對(duì)人依法應(yīng)當(dāng)接受行政管理從事特定行為的責(zé)任?！袄﹃P(guān)系”的認(rèn)定就是是否對(duì)相對(duì)人實(shí)體權(quán)利義務(wù)受到影響的認(rèn)定。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條的規(guī)定，申請(qǐng)人主觀上“認(rèn)為”其權(quán)利義務(wù)受到影響即可提起行政復(fù)議，這種提起的僅僅是行政復(fù)議程序意義上的請(qǐng)求權(quán)，并不等于實(shí)體上就具備了復(fù)議申請(qǐng)人的資格，最終是否具備申請(qǐng)資格，還要有一個(gè)客觀事實(shí)的審查，就是其權(quán)利義務(wù)是否受到影響。

最后，具體行政行為與權(quán)利義務(wù)之間存在引起和被引起的因果關(guān)系。如果存在“利害關(guān)系”，必然在權(quán)利義務(wù)與具體行政行為之間存在法律上的因果關(guān)系。這種因果關(guān)系是內(nèi)在的和直接的，這種內(nèi)在客觀存在的聯(lián)系的審查是行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理處理復(fù)議案件的重中之重。我國《行政復(fù)議法》第六條列舉十項(xiàng)行政復(fù)議受案范圍，但是，這十項(xiàng)受理范圍均未將本文討論的無利害關(guān)系舉報(bào)人的舉報(bào)行為列入其中。筆者認(rèn)為，無利害舉報(bào)人與處罰結(jié)果之間沒有形成直接的引起和被引起的關(guān)系，不具有提起行政復(fù)議的申請(qǐng)人資格。

無利害關(guān)系舉報(bào)人與其他相關(guān)法律關(guān)系的認(rèn)定

（一）舉報(bào)與“答復(fù)行為”之間的法律關(guān)系

舉報(bào)人無論是否受舉報(bào)事項(xiàng)侵害，其通過向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)違法事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)基于舉報(bào)向舉報(bào)人作出處理舉報(bào)事項(xiàng)結(jié)果的答復(fù)，是基于公民的憲政批評(píng)建議權(quán)，是一項(xiàng)程序性權(quán)利。當(dāng)舉報(bào)人與舉報(bào)事項(xiàng)沒有法律上的利害關(guān)系時(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作答復(fù)或不予受理等程序性行為提起行政復(fù)議，我們認(rèn)為該舉報(bào)人具備行政復(fù)議申請(qǐng)人資格。但只要行政機(jī)關(guān)接收并處理了公民提出的建議，公民建議權(quán)均獲實(shí)現(xiàn)，公民對(duì)處理結(jié)果是否滿意，均不具備對(duì)答復(fù)行為提起行政復(fù)議的資格。

（二）舉報(bào)與“處理結(jié)果”之間的法律關(guān)系。

無利害關(guān)系舉報(bào)人的舉報(bào)行為，引起行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在違法行為的，依法作出行政處理或行政處罰，這是一種依職權(quán)行政行為典型的表現(xiàn)，而不是依申請(qǐng)的行政行為。行政處理或行政處罰等行政行為的產(chǎn)生，只是基于違法事實(shí)的存在，舉報(bào)人的舉報(bào)只是行政處理或處罰發(fā)生的起因，不管是否舉報(bào)違法行為事實(shí)存在的即是違法，并不因舉報(bào)而違法。因此舉報(bào)人在行政處罰或處理程序中既不享有實(shí)體權(quán)利，也不對(duì)處罰結(jié)果承擔(dān)實(shí)體義務(wù)。行政機(jī)關(guān)如何處理舉報(bào)事項(xiàng)對(duì)舉報(bào)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)并不產(chǎn)生實(shí)際影響。舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)的處理結(jié)果不存在法律上的利害關(guān)系。在上述過程中，舉報(bào)人僅僅是處理結(jié)果的引起者，無權(quán)參與到行政處罰或處理法律關(guān)系中來，不能對(duì)處理結(jié)果的合法性、正當(dāng)性產(chǎn)生復(fù)議權(quán)利。因此，舉報(bào)人如果對(duì)答復(fù)的具體內(nèi)容本身不服，行政復(fù)議不應(yīng)當(dāng)成為其救濟(jì)的途徑，不具備復(fù)議的資格。

綜上所述，舉報(bào)人是否具備行政復(fù)議申請(qǐng)人的資格，審查的唯一焦點(diǎn)是要看其是否與具體行政行為之間存在行政法上的利害關(guān)系。如果存在利害關(guān)系，則當(dāng)然具有復(fù)議資格；如果不存在利害關(guān)系，那么這類無利害關(guān)系舉報(bào)人僅對(duì)行政機(jī)關(guān)的程序性行為具備提起復(fù)議的資格，而無權(quán)對(duì)實(shí)體行政行為內(nèi)容提起行政復(fù)議。

本文對(duì)無利害關(guān)系舉報(bào)人是否具備行政復(fù)議申請(qǐng)人資格的問題粗淺探究，拋磚引玉，管中窺豹，希望對(duì)實(shí)務(wù)中處理類似問題提供可借鑒的思路。

（作者單位：浙江陽明律師事務(wù)所）