龔偉

（浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學院，杭州 310053）

巴西對非洲援助合作研究

龔偉

（浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學院，杭州 310053）

巴西對非洲的援助合作是本世紀以來對外援助的重要組成部分。巴西對非洲的援助合作以民生為導向，注重互惠互利，不僅使雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系得到了快速發(fā)展，而且使雙邊政治關(guān)系得到提高，但是也面臨一些問題及挑戰(zhàn)。

巴西；非洲；援助

對外援助合作是國際政治經(jīng)濟領(lǐng)域中的一個特殊現(xiàn)象，其本質(zhì)上是一種經(jīng)濟合作形式。巴西對非洲的援助合作也不例外。一方面，在經(jīng)濟上力圖擴大對非貿(mào)易，拓寬出口市場，實現(xiàn)貿(mào)易區(qū)域多樣化；另一方面，在政治上爭取非洲國家對巴西在地區(qū)與全球事務中發(fā)揮大國作用的支持，提升巴西的軟實力。該政策以提高巴西在國際事務中的地位為目標，尤其是以民生為導向的“柔性”幫扶，取得了一定效果，但也面臨一些挑戰(zhàn)和問題。

一、日漸呈現(xiàn)的非洲發(fā)展趨勢與巴西對非新發(fā)展態(tài)勢戰(zhàn)略認知

新世紀以來，巴西經(jīng)濟迅速發(fā)展，成為世界主要新興經(jīng)濟體之一；同時，非洲在全球的戰(zhàn)略地位和作用也快速上升，從過去的邊緣逐漸成為全球影響力的爭奪中心。面對國際形勢的變化，為拓寬非洲市場以及非洲對巴西在國際事務中的支持，巴西以農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移、能源開發(fā)等領(lǐng)域的民生導向為戰(zhàn)略工具，對非洲進行發(fā)展援助。具體來說，巴西對非發(fā)展援助戰(zhàn)略主要基于以下認知。

（一）外交戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的需要

21世紀以來，巴西對參與促進非洲的發(fā)展日漸興趣濃厚。塞爾索·阿莫林指出“巴西不是小國，它不能也不應該只有一個小國的對外政策”，因此，“與非洲國家建立密切關(guān)系是當前巴西外交政策的首要任務，并在此基礎上尋求世界承認巴西在世界事務中的作用”，是巴西國際戰(zhàn)略的必然思路。這種外交政策理念實際上是對巴西20世紀推行的“南北外交”的反思。

（二）巴西對非洲市場的日益重視

自2000年以來，非洲經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長。專家預測：“非洲將繼續(xù)是世界發(fā)展最快的三個區(qū)域之一，經(jīng)濟發(fā)展不會中斷?！盵1]經(jīng)濟的持續(xù)增長，將使非洲成長為世界上最有潛力的新興市場。從經(jīng)濟角度來看，巴西將非洲看成是一個促進農(nóng)業(yè)機械、生物燃料等產(chǎn)品出口的消費市場。

（三）巴西對國內(nèi)種族問題的再認知

巴西國內(nèi)的種族問題一直存在，2001年之后巴西將種族問題全面納入了國家政治議程。伴隨著這一過程，巴西開始制定新的公共政策和規(guī)則，因此巴西也需要通過對非洲提供發(fā)展援助以獲取民眾認同。從這個層面看，巴西對非洲的發(fā)展援助可以看成是“最近十年間巴西種族和社會融入政策的外延，加強對非洲的外交力度實際上具有較強的為國內(nèi)政治服務的考慮?！盵2]

隨著非洲地區(qū)在全球政治與經(jīng)濟格局中地位的改善，爭取非洲國家以提升巴西全球政治影響力并獲得豐厚的商業(yè)機會，是21世紀以來巴西對非提供發(fā)展援助的重要動因。在區(qū)域一體化和經(jīng)濟全球化趨勢潮流推動下，巴西調(diào)整了對非外交戰(zhàn)略，制定了以“經(jīng)濟合作為主導、提升政治影響力為目標”的對非發(fā)展援助戰(zhàn)略。

二、巴西對非援助合作外交的比較優(yōu)勢及特點分析

巴西對非洲的發(fā)展援助外交有一個機制建設逐步深化的進程。2005年巴西與非盟建立定期對話機制和巴西參與的“南美阿拉伯峰會”等機制，都標志著巴西與非洲地區(qū)援助合作的持續(xù)穩(wěn)定和深入發(fā)展。巴西對非洲發(fā)展援助中始終以提升其政治影響力、多樣化其市場發(fā)展為依托，加強民生援助，以凸顯非洲國家民生項目的特征。

（一）民生導向性

巴西資源豐富，因此對非政策的目標主要是希望建立“世界貿(mào)易新地理”，出口高附加值產(chǎn)品。為達此目標，巴西對非洲的發(fā)展援助主要以技術(shù)援助和直接投資為主要手段，強調(diào)巴西和非洲在氣候、土壤環(huán)境等方面的相似性、共同的歷史文化傳統(tǒng)以及面臨的共同挑戰(zhàn)，力圖建立新型的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。

1．注重技術(shù)援助，強調(diào)提升非洲地區(qū)的自我能力建設基礎。由于南美洲與非洲在地理緯度上的相似性，使得巴西對非技術(shù)援助具有良好的先天條件和廣闊的發(fā)展空間。在政策上遵循著需求拉動、知識轉(zhuǎn)移、能力建設等諸原則，核心要素是能提升非洲地區(qū)的自我能力建設。

2．以投資為手段，對非洲進行援助合作，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力。在農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)和能源等生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的基礎設施嚴重不足與落后是影響非洲經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素之一，因此，加強對非洲的各領(lǐng)域基礎設施投資也是巴西對非援助合作的重要手段。在過去的十年中，巴西通過投資對非洲生產(chǎn)基礎設施方面的援助伴隨著巴西對外投資力度的增大而增加。非洲目前是巴西第五大投資目的地[3]，在此背景下，大量的投資項目也得以實施。

值得注意的是，巴西有著豐富的石油和礦產(chǎn)儲藏，也是目前主要的礦產(chǎn)與石油生產(chǎn)國之一，因此國內(nèi)的需求并不是驅(qū)動巴西對非洲投資的動機。對市場和利潤的考慮，而非獲得資源安全戰(zhàn)略的思考，才是巴西對非投資的主要動因。

巴西對非洲的援助合作均著眼于非洲自我發(fā)展能力提升，因地制宜開展援助，符合非洲地區(qū)各國人民期望減貧脫困，自我可持續(xù)發(fā)展的利益訴求。

（二）惠民產(chǎn)業(yè)和減貧減債

巴西對非援助合作注重扶持和推動與非洲地區(qū)民生相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，并根據(jù)自身與非洲地理環(huán)境的相似之處，利用自身發(fā)展過程中的成熟經(jīng)驗，聚焦非洲發(fā)展中需要優(yōu)先解決的問題，授之以漁，促進非洲經(jīng)濟社會發(fā)展。

1．扶持惠民產(chǎn)業(yè)，以貿(mào)易促進非洲內(nèi)生發(fā)展。在國際發(fā)展合作與援助中，有時援助并不能達到解決失業(yè)、消除貧困的目的。只有受援國具備能夠把豐富的資源轉(zhuǎn)化為惠及民眾的財富的時候，以合作促進援助才能推動社會經(jīng)濟發(fā)展，消除貧窮和落后。近年來，巴西對非發(fā)展合作與援助中日益注重推動與非洲地區(qū)的貿(mào)易，推動當?shù)鼗菝癞a(chǎn)業(yè)發(fā)展，為非洲地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。其中，巴西對非洲的外貿(mào)戰(zhàn)略著重于扶持和推動惠民產(chǎn)業(yè)。

2．通過減債和優(yōu)惠貸款，注重對非發(fā)展合作與援助項目中的社會責任。沉重的債務負擔以及缺乏資金是非洲經(jīng)濟難以可持續(xù)發(fā)展的重要因素。因此，巴西一方面通過減債對非洲進行援助，另一方面，在免除債務的同時，巴西通過提供優(yōu)惠貸款，促進非洲經(jīng)濟發(fā)展。債務的減免以及隨之實施的優(yōu)惠貸款，為巴西在非洲提升良好的國家形象提供了有力的支持。尤其是因地制宜的制定適合所需項目，宣稱“每一個非洲問題都對應著一個巴西解決方案”，受到了非洲當?shù)厣鐣臍g迎。

（三）多邊機制推動民生項目中的技術(shù)合作

巴西在對非合作中較為注重通過多邊機制來進行發(fā)展合作與援助活動。巴西與非盟簽訂多個合作協(xié)議，推進對非經(jīng)濟合作與援助，尤其是在農(nóng)業(yè)技術(shù)合作中以三邊合作形式的援助。一般情況下，發(fā)達國家主要是日本、美國等提供融資，巴西提供專業(yè)技術(shù)與知識，在非洲國家運行發(fā)展援助項目。這種項目有時還涉及到多邊組織，最典型的項目是“熱帶草原計劃”。

三、巴西對非援助合作的效果及挑戰(zhàn)

巴西在對非援助合作中，以文化傳承關(guān)系作為對非援助政策的制定與實施的情感基礎，以多樣化的發(fā)展援助手段，有針對性地轉(zhuǎn)移相關(guān)技術(shù)，使非洲國家對巴西政策認同度日益增加。

（一）積極開展對非援助合作，促進巴西“提升全球政治影響力”目標的實現(xiàn)

巴西對非洲的援助合作促進了非洲尋求發(fā)展的利益訴求，所以非洲國家對于巴西希望提升在國際事務中的影響力的訴求予以了支持。非洲的重要大國，尤其是非洲的葡語國家，逐漸開始把巴西作為外交政策的優(yōu)先目標。

（二）促進了巴西與非洲的經(jīng)貿(mào)增長，實現(xiàn)了貿(mào)易市場多樣化的目標

過去十年，非洲已經(jīng)成為巴西增長最為迅速的貿(mào)易伙伴之一。巴西的眾多企業(yè)在非洲也有著巨大的商業(yè)利益。大量的對非投資和優(yōu)惠貸款不但為巴西的經(jīng)濟發(fā)展帶來廣闊的市場和豐厚的收益，而且推動了非洲經(jīng)濟自我發(fā)展能力的提高。

從總體上看，巴西對非洲的援助合作收到了較好的政策效果。但隨著對非洲投資項目的增多，諸多企業(yè)進入非洲經(jīng)營，加之國內(nèi)社會對非洲缺乏深層次了解及相對落后的經(jīng)濟實力以及法律障礙等問題因素的涌現(xiàn)，也制約著巴西對非援助合作的有效推進。巴西對非發(fā)展援助外交政策的持續(xù)性還有待考驗。

1.“親近非洲”政策理念還未在巴西社會各階層達成廣泛而深入的一致性。巴西改變以西方國家為外交優(yōu)先目標，加強與非洲的聯(lián)系，關(guān)鍵的原因在于2003年盧拉總統(tǒng)的當選。羅塞夫執(zhí)政以來，雙方的關(guān)系明顯冷落下來。2013年減免非洲債務的時候，巴西國內(nèi)對此爭論較多，民眾認同度不高。左派和右派都激烈批評非洲在政治上專制和經(jīng)濟上的貪腐。這反映了巴西國內(nèi)以白人為主的精英階層對“親近非洲”政策并非真正認同。

2.巴西財力不夠雄厚、企業(yè)的違法行為以及巴-非在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上的重疊性所帶來的挑戰(zhàn)。盡管巴西的企業(yè)在非洲的經(jīng)貿(mào)活動取得了顯著成就，但是縮著時間的推移、接觸的不斷加深，面臨的挑戰(zhàn)也將不斷增多。一是財力有限使得巴西不能更好拓展對非關(guān)系。資金的不足導致巴西缺乏強有力的經(jīng)濟手段強化其對非政策，既存的對非政策局限性得不到改善。二是巴西企業(yè)國內(nèi)的貪污、不遵法紀的問題也帶到了非洲的經(jīng)貿(mào)活動中，造成了一些負面影響。三是經(jīng)濟互補性的不夠?qū)е码p邊貿(mào)易進一步發(fā)展提升動力不足。巴西雖然期望多樣化推動巴西和非洲之間的貿(mào)易，但貿(mào)易增幅一直緩慢，甚至出現(xiàn)了下降的趨勢。非洲在巴西外貿(mào)結(jié)構(gòu)中所占份額也出現(xiàn)了同樣的狀況。

此外，巴西對非洲經(jīng)濟和社會環(huán)境存在的困難也估計不足。非洲大陸雖然在減貧和改善民眾生活方面取得了顯著成就，但政治的不穩(wěn)定、交通設施的落后以及個人安全風險時常發(fā)生都是客觀存在的事實。這也對未來巴西對非政策形成了一些負面影響。

[責任編輯 張宇霞]

F752.0

A

1673-291X（2017）23-0186-02

2017-04-12

杭州市哲學社會科學規(guī)劃課題（G15JC013）成果

龔偉（1973-），男，湖北人，博士研究生，副教授，從事對外援助研究。

[1]世界銀行預測2015年非洲經(jīng)濟增長率將達5.2%[N].國際商報，2014-10-20.

[2]周志偉.新世紀以來的巴西對非政策：目標、手段及效果[J].西亞非洲，2014，（1）.

[3]人民日報：巴西投資青睞非洲，2013年8月13日http：//opinion.people.com.cn/n/2013/0813/c1003-22540750.html