司雪俠

（榆林市榆林學(xué)院 政法學(xué)院，陜西 榆林 719000）

陜西省資源富集區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

司雪俠

（榆林市榆林學(xué)院 政法學(xué)院，陜西 榆林 719000）

陜西地區(qū)資源豐富，屬于典型的資源富集區(qū)，但是，隨著社會(huì)發(fā)展與資源的深入開發(fā)和使用，給生態(tài)環(huán)境惡化和人們生活質(zhì)量帶來了一定的問題。因此，以我國綠色發(fā)展、生態(tài)發(fā)展為導(dǎo)向，本文指出了解決資源富集區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的對(duì)策，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，以促進(jìn)人與自然和諧為落腳點(diǎn)，綜合考慮陜西資源富集區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本與發(fā)展機(jī)會(huì)成本等各種因素，有針對(duì)性地采取和運(yùn)用行政與市場手段，理清經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)之間的關(guān)系，調(diào)整好資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境之間的利益關(guān)系，真正建立一項(xiàng)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并行的補(bǔ)償機(jī)制。

資源富集區(qū)；生態(tài)環(huán)境；補(bǔ)償機(jī)制

隨著陜西省經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，資源富集區(qū)得到開發(fā)，在充分開發(fā)和利用豐富的資源的過程中，涌現(xiàn)出了更多的生態(tài)和環(huán)境問題，已經(jīng)逐漸成為阻礙陜西資源富集區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。近年來，雖然黨和政府越來越重視生態(tài)環(huán)境問題，提出了綠色發(fā)展、生態(tài)發(fā)展等基本理及一系列做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)對(duì)策和建議。但是由于地域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的不同，不同地區(qū)所采用的生態(tài)環(huán)境建設(shè)措施理當(dāng)有所不同。在實(shí)踐的過程中我們發(fā)現(xiàn)，陜西省資源富集區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)方面還存在著結(jié)構(gòu)性的問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾方面建立健全陜西省資源富集區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提升資源富集區(qū)的生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益。

一、把握好生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵乃枷耄晟粕鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償，指在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)中利用生態(tài)系統(tǒng)達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的服務(wù)目的所形成的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益之間關(guān)系的一項(xiàng)重大的制度安排。因此，應(yīng)把握好生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵乃枷耄晟粕鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估機(jī)制。其一，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅僅是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為落腳點(diǎn)，而且是通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的目的。需要把握好陜西省資源富集區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的總體價(jià)值，對(duì)其進(jìn)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估，才能在節(jié)約生態(tài)保護(hù)成本的同時(shí)大力推進(jìn)資源開發(fā)，提升該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本。遵從生態(tài)補(bǔ)償基本原則，建立健全與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值相當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中對(duì)生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，對(duì)資源開發(fā)過程中的生產(chǎn)經(jīng)營所需要的生態(tài)資源進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以水土保持、水源涵養(yǎng)與氣候調(diào)節(jié)等為導(dǎo)向進(jìn)行綜合評(píng)估，在一定的標(biāo)準(zhǔn)下精確核算，力爭建立其環(huán)境友好型的資源開發(fā)體系。其二，在對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行評(píng)價(jià)的時(shí)候建立健全指標(biāo)、價(jià)值估算體系，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以現(xiàn)實(shí)的補(bǔ)償能力為依據(jù)，以國家發(fā)展和資源富集區(qū)的實(shí)際情況，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)破壞為基礎(chǔ)，形成協(xié)商和博弈的以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為基礎(chǔ)的補(bǔ)償機(jī)制。需要與時(shí)俱進(jìn)更新生態(tài)補(bǔ)償思路，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)者與受益者之間進(jìn)行公平分配，分清生態(tài)環(huán)境的破壞者與受害者，確保受益者平衡所得到的經(jīng)濟(jì)效益、保護(hù)者得到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與破壞者承擔(dān)起相應(yīng)的生態(tài)破壞成本。

二、抓好生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)價(jià)值點(diǎn)，建立以恢復(fù)為主的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)工作內(nèi)容不在于補(bǔ)償，而在于恢復(fù)。對(duì)生態(tài)系統(tǒng)本身進(jìn)行保護(hù)，旨在以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境為目的，促使為獲得經(jīng)濟(jì)利益而破壞生態(tài)環(huán)境的破壞者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)破壞的生態(tài)環(huán)境成本標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，切實(shí)以內(nèi)化外部成本為基礎(chǔ)，把握好資源開發(fā)與發(fā)展的機(jī)會(huì)成本，對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞行為的外部不經(jīng)濟(jì)性行為進(jìn)行補(bǔ)償，切實(shí)恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能。

其一，找準(zhǔn)生態(tài)環(huán)境破壞的破壞者，按生態(tài)破壞的恢復(fù)成本進(jìn)行補(bǔ)償。因?yàn)樵谫Y源開發(fā)活動(dòng)中，難免會(huì)造成一定范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境破壞，比如水土流失、水資源污染、生物多樣性減少等都會(huì)大大降低資源富集區(qū)域水土保持、景觀美化與氣候調(diào)節(jié)等的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。從整體上減少社會(huì)福利，則必須遵從“誰破壞誰恢復(fù)、誰污染誰治理”的原則，量化環(huán)境治理成本，建立與生態(tài)恢復(fù)相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。其二，在資源開發(fā)過程中相關(guān)的受益者應(yīng)為生態(tài)服務(wù)和生態(tài)效益付費(fèi)，將生態(tài)環(huán)境恢復(fù)建設(shè)貫穿與人們發(fā)展性的思維中，結(jié)合社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)機(jī)制與補(bǔ)償政策的融合。以生態(tài)系統(tǒng)市場價(jià)值為基礎(chǔ)，對(duì)資源開發(fā)的市場供給進(jìn)行生態(tài)環(huán)境功能的調(diào)節(jié)，解決好生態(tài)環(huán)境破壞外部成本問題，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)外部效益，引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的作用下達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

三、以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為切入點(diǎn)，完善生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境投入補(bǔ)償機(jī)制

對(duì)于不同資源開發(fā)所帶來的生態(tài)環(huán)境問題的不一樣，只有綜合把握和運(yùn)用好行政和市場手段，才能以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為切入點(diǎn)，調(diào)整好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)的利益關(guān)系，從而完善生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境投入補(bǔ)償機(jī)制，為生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展提供一項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)友好型的政策。

其一，建立以區(qū)域性為主的生態(tài)保護(hù)機(jī)制，抓好環(huán)境污染防治，把握好“污染者付費(fèi)”的基本原則，并建立健全與“受益者付費(fèi)和破壞者付費(fèi)”原則相關(guān)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。需要考核生態(tài)環(huán)境保護(hù)者的直接投入成本，對(duì)相關(guān)的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行計(jì)算，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者所投入的人力、物力和財(cái)力進(jìn)行考查和計(jì)算，將其納入生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，并以生態(tài)保護(hù)者所犧牲的部分發(fā)展權(quán)為依據(jù)，綜合考慮其直接投入與機(jī)會(huì)成本之和。其二，生態(tài)受益者也應(yīng)該在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，他們應(yīng)該為資源開發(fā)過程中所享有的產(chǎn)品和服務(wù)而付費(fèi)，以市場交易來確定生態(tài)環(huán)境保護(hù)者的投入與生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目的是激勵(lì)生態(tài)保護(hù)者，不斷創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)思路，采用新的技術(shù)和手段，最大限度降低生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的成本，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)調(diào)配合，綜合作用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段，在環(huán)境友好型社會(huì)的引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)陜西省資源富集區(qū)資源的可持續(xù)利用。

四、以重大生態(tài)價(jià)值區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制

對(duì)于不同資源所帶來的生態(tài)環(huán)境問題所采用的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該不同，應(yīng)找準(zhǔn)重要生態(tài)功能區(qū)的，以重大生態(tài)價(jià)值區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制。其一，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)機(jī)制，以協(xié)調(diào)好資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境管理為切入點(diǎn)健全其投入機(jī)制，落實(shí)和把握新時(shí)期環(huán)保工作的要求。應(yīng)做好生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)工作的財(cái)政支持，立足于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償因素，在陜西省資源富集區(qū)組織和開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)工作，積極改進(jìn)和完善資源開發(fā)重點(diǎn)補(bǔ)償機(jī)制，突破資源開發(fā)過程中的利益關(guān)系問題，調(diào)整好生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐探索工作，拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來源與補(bǔ)償渠道，不斷更新生態(tài)補(bǔ)償方式，建立起生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)的保障體系。其二，從陜西省資源富集區(qū)資源開發(fā)及環(huán)境保護(hù)實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償，理順生態(tài)功能重要區(qū)生態(tài)補(bǔ)償思路，積極轉(zhuǎn)變生態(tài)環(huán)境建設(shè)觀念提高環(huán)境建設(shè)水平，全面規(guī)劃重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)工作，對(duì)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行范圍調(diào)整，從而建立好相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。目的是以重要生態(tài)功能區(qū)為基礎(chǔ)，建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系，并采用配套的政策進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境綜合整治，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算研究，“不欠新賬、多還舊賬”，搭建有助于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政府生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)管理平臺(tái)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)工作的共建共享機(jī)制，協(xié)調(diào)好重要生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)工作。

五、找準(zhǔn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，綜合運(yùn)用政府生態(tài)補(bǔ)償和市場生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

理清生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕舅悸?，做好總體框架工作，立足于不同地區(qū)和環(huán)境問題，建立健全補(bǔ)償類型、補(bǔ)償主體和補(bǔ)償方式等的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。因此，應(yīng)找準(zhǔn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，綜合運(yùn)用政府生態(tài)補(bǔ)償和市場生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

其一，應(yīng)站在綠色發(fā)展的戰(zhàn)略性高度，增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的全局性和前瞻性，做好生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的總體框架，對(duì)資源開發(fā)進(jìn)行重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償。遵從資源富集區(qū)的實(shí)際需要，結(jié)合現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與工作全面滲透和考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)工作，準(zhǔn)確劃分生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)責(zé)任范圍，找準(zhǔn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的責(zé)任主體，以政府為主導(dǎo)協(xié)同資源開發(fā)利益相關(guān)者共同解決好生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，從而在影響生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的眾多要素中整合各方力量和資源，把握好不同區(qū)域和不同資源對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的破壞與貢獻(xiàn)，根據(jù)利益相關(guān)者對(duì)行為主體生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行補(bǔ)償。其二，做好各種資源的生態(tài)要素管理工作，對(duì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能提供支持性工作，確定好生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與所采用的補(bǔ)償方法與依據(jù)。做好資源富集區(qū)資源開發(fā)過程中的資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償與政策補(bǔ)償，發(fā)揮好政府和市場的作用，采用政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償方式，以資源富集區(qū)所在的地方政府為實(shí)施和補(bǔ)償主體，以生態(tài)安全、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為導(dǎo)向，進(jìn)行政府財(cái)政補(bǔ)貼與項(xiàng)目實(shí)施等的補(bǔ)償，進(jìn)行差異性資源區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施。并以市場補(bǔ)償機(jī)制為輔，以生態(tài)環(huán)境要素為基礎(chǔ)，建立和完善生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護(hù)的保障機(jī)制，增強(qiáng)各資源的可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境全方位建設(shè)和保護(hù)，從而以市場為導(dǎo)向解決好資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，協(xié)調(diào)和提升資源富集區(qū)的生態(tài)環(huán)境發(fā)展能力。

六、結(jié)論

綜上所述，要建立健全陜西省資源富集區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，把握好生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵乃枷?，完善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估機(jī)制；抓好生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)價(jià)值點(diǎn)，建立以恢復(fù)為主的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為切入點(diǎn)，完善生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境投入補(bǔ)償機(jī)制；以重大生態(tài)價(jià)值區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，并找準(zhǔn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，綜合運(yùn)用政府生態(tài)補(bǔ)償和市場生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，才能全面協(xié)調(diào)好資源富集區(qū)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境工作。

[1]李仁發(fā)，蔡紹洪.貴州礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[D].貴州：貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院，2011.

[2]楊一容，魏敏.基于制度短板的生態(tài)旅游資源補(bǔ)償機(jī)制研究[D].廈門：廈門大學(xué)，2009.

[3]曾加，竇鵬娟.資源富集區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律制度略論——以陜北能源礦區(qū)為例[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（Z1）.

[責(zé)任編輯 柯 黎]

F426.21

A

1673-291X（2017）23-0089-02

2017-04-18

司雪俠（1977-），女，陜西長安人，法學(xué)碩士，副教授，從事法學(xué)教學(xué)與理論研究。