藍(lán)虹，穆?tīng)?zhēng)社

普惠金融的發(fā)展實(shí)踐及其啟示*

藍(lán)虹，穆?tīng)?zhēng)社

普惠金融發(fā)展的目標(biāo)是消解金融排斥，向弱勢(shì)群體提供金融服務(wù)。通過(guò)回顧分析普惠金融的發(fā)展實(shí)踐，我們認(rèn)識(shí)到發(fā)展普惠金融應(yīng)堅(jiān)持商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展原則，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展符合弱勢(shì)群體金融需求、成本適度的金融產(chǎn)品，以營(yíng)造普惠金融發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)互利共贏，才能推動(dòng)普惠金融大發(fā)展。普惠金融不是無(wú)條件向所有弱勢(shì)群體提供金融服務(wù)，而是有服務(wù)邊界的。

金融排斥；弱勢(shì)群體；小額信貸；國(guó)家戰(zhàn)略

藍(lán)虹（1971-），畬族，江西贛州人，教授，博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、博士后，中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，研究方向?yàn)榫G色金融；穆?tīng)?zhēng)社（1967-），陜西西安人，研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、博士后，中國(guó)人民銀行貨幣政策司，研究方向?yàn)檗r(nóng)村金融改革。（北京100800）

普惠金融是相對(duì)金融排斥而言的，是對(duì)弱勢(shì)群體開(kāi)展的金融服務(wù)。因此，普惠金融的發(fā)展以緩解乃至消除金融排斥為邏輯起點(diǎn)。本文通過(guò)回顧分析普惠金融國(guó)內(nèi)外發(fā)展實(shí)踐歷程,以史為鑒,吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),以企推動(dòng)中國(guó)普惠金融實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展。

一、普惠金融發(fā)展理念的內(nèi)涵

普惠金融的發(fā)展是以力圖消除金融排斥為目標(biāo)的，是將金融服務(wù)對(duì)象由傳統(tǒng)金融的“嫌貧愛(ài)富”、更多關(guān)注滿足富人金融服務(wù)需求擴(kuò)展為將傳統(tǒng)金融所嫌棄的窮人（弱勢(shì)群體）納入金融服務(wù)的范圍。因此，普惠金融的發(fā)展就是致力于向弱勢(shì)群體（窮人）提供符合其需求的有效金融服務(wù)。

（一）金融排斥的內(nèi)涵及其成因。金融排斥是指直接或間接地排斥窮人以及弱勢(shì)群體享用主流金融服務(wù)的現(xiàn)象。英國(guó)金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA）指出，金融排斥不僅源于金融機(jī)構(gòu)從某一地區(qū)撤并營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，而且是指居民存在金融需求，但因市場(chǎng)或社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素卻導(dǎo)致其無(wú)法享受金融服務(wù)（杜朝運(yùn)2016）。

金融排斥產(chǎn)生的原因：一是地域排斥。指由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、人口密度小、農(nóng)業(yè)比較收益低等因素，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展金融服務(wù)的交易費(fèi)用高、風(fēng)險(xiǎn)大、收益率低，難以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化目標(biāo)而造成提供金融服務(wù)積極性較低，從而使農(nóng)民等弱勢(shì)群體難以享受到金融服務(wù)。二是價(jià)格排斥。指貸款主體難以接受金融機(jī)構(gòu)的較高貸款利率(價(jià)格)而被迫放棄享受金融服務(wù)，退出金融服務(wù)對(duì)象范圍。三是條件排斥。指金融機(jī)構(gòu)為了降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，要求貸款主體提供貸款抵押品等，其因難以達(dá)到貸款條件而無(wú)法獲得貸款的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，上述三個(gè)方面的原因中地域排斥是主因，價(jià)格排斥、條件排斥由其派生產(chǎn)生。因?yàn)槲覈?guó)長(zhǎng)期受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢(shì)群體，從而造成農(nóng)民等弱勢(shì)群體難以承受較高貸款利率而產(chǎn)生價(jià)格排斥。同樣，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)規(guī)模小、抵押品缺失導(dǎo)致難以滿足貸款條件而發(fā)生條件排斥。

由于在城市地區(qū)開(kāi)展金融服務(wù)的比較收益高，有利于實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，金融機(jī)構(gòu)必然選擇從農(nóng)村地區(qū)撤并經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)、機(jī)構(gòu)，并將稀缺的金融資源更多配置于城市地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代，我國(guó)銀行商業(yè)化改造就曾出現(xiàn)過(guò)撤并農(nóng)村地區(qū)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)高潮。僅四大國(guó)有商業(yè)銀行撤并農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點(diǎn)31000多個(gè)，即使幸存下來(lái)的機(jī)構(gòu)、網(wǎng)點(diǎn)，也大多成為吸收儲(chǔ)蓄的窗口，開(kāi)展貸款等金融服務(wù)的功能?chē)?yán)重弱化。另外，截至2014年末，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)仍有金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)1570個(gè)。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境較差，是我國(guó)弱勢(shì)群體的聚集地，長(zhǎng)期成為金融排斥重災(zāi)區(qū)。

（二）金融排斥的危害。金融排斥的直接后果是剝奪了弱勢(shì)群體享受金融服務(wù)的平等權(quán)利，使其喪失了獲得金融服務(wù)的資格，這是對(duì)人的基本權(quán)利的踐踏。因?yàn)椋瑥娜藱?quán)平等的角度看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，平等獲得金融服務(wù)已經(jīng)成為人的基本權(quán)利，富人和窮人都應(yīng)平等享受獲得金融服務(wù)的權(quán)利。而且金融排斥也會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的“馬太效應(yīng)”，進(jìn)一步拉大社會(huì)的貧富差距，造成社會(huì)的撕裂，損害社會(huì)的和諧發(fā)展。具體表現(xiàn)為：富人通過(guò)獲得金融服務(wù)，贏得了進(jìn)一步發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，能夠?qū)崿F(xiàn)更好更快發(fā)展；窮人難以獲得金融服務(wù)，將會(huì)因?yàn)橘Y金缺乏，陷入發(fā)展困境，形成惡性循環(huán)，從而變得更加貧窮，也將使其發(fā)展權(quán)利長(zhǎng)期處于劣勢(shì)地位。

（三）普惠金融理念的提出。正是基于上述認(rèn)識(shí)，普惠金融以致力于緩解金融排斥為邏輯起點(diǎn)而被提出，倡導(dǎo)享受金融服務(wù)是人的基本權(quán)利，各社會(huì)階層和群體應(yīng)機(jī)會(huì)平等地獲得金融服務(wù)的理念（星炎2016）。因此，中國(guó)政府發(fā)布的《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020年）強(qiáng)調(diào)，普惠金融的目標(biāo)是立足機(jī)會(huì)平等要求和商業(yè)化可持續(xù)原則，以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會(huì)各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)。受金融排斥的長(zhǎng)期影響，中國(guó)普惠金融的服務(wù)對(duì)象主要是弱勢(shì)群體，具體包括小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體。

受我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素長(zhǎng)期影響，我國(guó)金融排斥的主要對(duì)象集中于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三農(nóng)”）領(lǐng)域，金融排斥的結(jié)果突出表現(xiàn)為“三農(nóng)”融資難、融資貴問(wèn)題長(zhǎng)期存在。因此，農(nóng)村地區(qū)成為發(fā)展普惠金融的主戰(zhàn)場(chǎng)，普惠金融在中國(guó)也就更多表現(xiàn)為農(nóng)村普惠金融。“三農(nóng)”融資難、融資貴問(wèn)題長(zhǎng)期存在表明，發(fā)展農(nóng)村普惠金融的重點(diǎn)在于更好地解決金融服務(wù)需求不足問(wèn)題，決定了發(fā)展農(nóng)村普惠金融的重點(diǎn)在于深化供給側(cè)改革。因此，應(yīng)致力于深化農(nóng)村金融改革，通過(guò)創(chuàng)新適宜“三農(nóng)”特點(diǎn)的金融產(chǎn)品等金融供給側(cè)改革舉措，大力發(fā)展農(nóng)村普惠金融，增強(qiáng)金融對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展的支持力度，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民小康進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)。

二、普惠金融演變：國(guó)際發(fā)展與實(shí)踐歷程

（一）第一階段：小額信用貸款的民間實(shí)踐。普惠金融是在致力于消除金融排斥的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來(lái)的。窮人的金融需求層次較低，早期主要表現(xiàn)為貸款需求，因?yàn)槭苋狈J款合格抵押品等因素影響，金融機(jī)構(gòu)剝奪了窮人貸款的權(quán)利，使其難以獲得發(fā)展生產(chǎn)所需資金，從而進(jìn)一步影響窮人的發(fā)展權(quán)利，使其發(fā)展陷入惡性循環(huán)，形成顯著的“馬太效應(yīng)”。因此，普惠金融的初級(jí)形態(tài)是致力于幫助窮人獲得貸款資金，以支持發(fā)展生產(chǎn)。窮人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱、生產(chǎn)規(guī)模小、合格抵押品缺失，貸款需求主要是小額信用貸款。正是基于此，20世紀(jì)70～80年代，也就是普惠金融發(fā)展的早期階段，主要是通過(guò)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，向窮人提供可負(fù)擔(dān)成本的小額信用貸款。

此階段最具代表性的人物是因創(chuàng)新向窮人發(fā)放小額信用貸款技術(shù)獲得成功，獲取2006年度諾貝爾和平獎(jiǎng)的孟加拉國(guó)尤努斯博士。尤努斯博士認(rèn)為，造成窮人貧困的根源并非是由于懶惰或者缺乏智慧的個(gè)人問(wèn)題，而是因?yàn)槿鄙俚统杀镜馁Y金。實(shí)踐中，一些放貸者提供的借貸利率高達(dá)每月10%，甚至每周10%，導(dǎo)致無(wú)論窮人怎么努力勞作，都不可能越過(guò)生存線水平。因此，尤努斯博士在1976年至1979年間，在喬布拉村開(kāi)始了試驗(yàn)，以自己為擔(dān)保人向窮人們提供可負(fù)擔(dān)成本的小額信用貸款，這個(gè)試驗(yàn)成功地改變了大約500位借款窮人的生活。

1983年，尤努斯博士建立格萊珉銀行，創(chuàng)新發(fā)展“團(tuán)結(jié)組”系統(tǒng)，有效控制貸款風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)現(xiàn)迅速發(fā)展壯大?！皥F(tuán)結(jié)組”的成員以小組名義申請(qǐng)貸款，由小組成員擔(dān)任聯(lián)合的還款保證人，并互相支持對(duì)方努力改善自己的經(jīng)濟(jì)狀況。尤努斯創(chuàng)辦的格萊珉銀行對(duì)傳統(tǒng)銀行規(guī)則進(jìn)行了徹底的顛覆。尤努斯的員工主動(dòng)下到村里地頭去拜訪借款者——他們之間不簽署借款合同，因?yàn)榇蠖嘟杩钊硕寄坎蛔R(shí)丁。向客戶們收取固定的單利利息，通常是每年20%，相對(duì)孟加拉商業(yè)貸款每年15%的復(fù)利，這個(gè)利率是比較低的。他們的客戶都是那些沒(méi)房沒(méi)產(chǎn)的窮人，那些還不至于窮困潦倒的人則被排除在外。尤努斯博士發(fā)現(xiàn)，把錢(qián)借給那些在孟加拉社會(huì)里沒(méi)什么賺錢(qián)機(jī)會(huì)的婦女們，通常會(huì)給家庭帶來(lái)更大的收益，這些婦女們對(duì)她們的貸款會(huì)更為小心謹(jǐn)慎。貸款償款通常從借款的第二周開(kāi)始，盡管看上去會(huì)對(duì)借款人造成壓力，但這也緩減了讓借款人承擔(dān)在年終償付一大筆錢(qián)的壓力。借款發(fā)放和償付每周通過(guò)一次“中心會(huì)議”公開(kāi)進(jìn)行。

格萊珉銀行的成功模式激勵(lì)了許多發(fā)展中國(guó)家甚至發(fā)達(dá)國(guó)家,如美國(guó),進(jìn)而發(fā)展出類(lèi)似的成功經(jīng)驗(yàn)。許多微型貸款機(jī)構(gòu)特別偏重于貸款給女性,格萊珉銀行96%以上的貸款都借給女性,她們均不同程度遭受貧窮之苦,但比男人奉獻(xiàn)更多的收入以供家庭所需。

（二）第二階段：小額信貸的國(guó)際化。為了實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)，2004年11月18日，聯(lián)合國(guó)發(fā)起了第一個(gè)全球性小額信貸宣傳活動(dòng)——2005年國(guó)際小額信貸年，力圖借助金融手段，根除極度貧困和饑餓，從而使小額信貸在全球范圍開(kāi)展，推動(dòng)普惠金融理念也開(kāi)始在全球范圍實(shí)踐。小額信貸在強(qiáng)調(diào)致力于通過(guò)向窮人發(fā)放小額信用方式的貸款支持其發(fā)展生產(chǎn)脫貧致富的同時(shí)，明確應(yīng)堅(jiān)持商業(yè)化可持續(xù)原則，實(shí)現(xiàn)兩者的互利共贏。小額信貸產(chǎn)品較好地切合了窮人對(duì)貸款需求的小額化、分散化、抵押品缺失等特點(diǎn)，決定了小額信貸基本需要采取信用方式發(fā)放，這就要求為了保證小額信貸的可持續(xù)發(fā)展，重在創(chuàng)新窮人可負(fù)擔(dān)成本的小額化、信用化金融產(chǎn)品，同時(shí)采取有效措施化解窮人缺乏合格抵押品所產(chǎn)生的貸款風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)互利共贏，促進(jìn)窮人發(fā)展生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)生活富裕。

國(guó)際小額信貸年提出了發(fā)展小額信貸的五大目標(biāo)，分別是評(píng)估并促進(jìn)微型金融和小額信貸對(duì)“千年發(fā)展目標(biāo)”的貢獻(xiàn)；增加公眾對(duì)微型金融和小額信貸作為發(fā)展平衡的一個(gè)至關(guān)重要方面的認(rèn)識(shí)和理解；推廣面向各類(lèi)顧客群體的金融機(jī)構(gòu)；支持對(duì)金融服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展性評(píng)估；鼓勵(lì)創(chuàng)新，促進(jìn)和支持新的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，以建立和擴(kuò)大小額信貸和微型金融的服務(wù)領(lǐng)域。

小額信貸實(shí)踐改變了原來(lái)由政府發(fā)給貧困戶補(bǔ)貼信貸的模式，引入市場(chǎng)機(jī)制,由金融機(jī)構(gòu)按市場(chǎng)化方式運(yùn)作，以確保其商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展。與傳統(tǒng)的政府貼息貸款項(xiàng)目相比,小額信貸顯示出巨大的優(yōu)勢(shì):一是高還款率。成功小額信貸項(xiàng)目的平均還款率在90%以上；二是高入戶率。小額信貸能保證100%的貸款最終到達(dá)農(nóng)戶手中；三是貸款對(duì)象是弱勢(shì)群體,是對(duì)傳統(tǒng)金融服務(wù)體系的補(bǔ)充和完善；四是按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)雙方互利共贏；五是重視針對(duì)貧困婦女的金融服務(wù)。

小額信貸作為一種有效的扶貧手段已在世界上愈來(lái)愈多的國(guó)家實(shí)踐。數(shù)以萬(wàn)計(jì)的小額信貸項(xiàng)目力圖把金融服務(wù)推進(jìn)到那些以往得不到此類(lèi)服務(wù)的貧民階層中去。

（三）第三階段：普惠金融的危機(jī)。上述分析說(shuō)明，小額信貸的主要服務(wù)對(duì)象是窮人，是弱勢(shì)群體。因此，小額信貸是普惠金融的產(chǎn)品形態(tài)之一，更好地滿足了弱勢(shì)群體（窮人）最為基本的金融服務(wù)需求；小額信貸的發(fā)展壯大也就是普惠金融的開(kāi)拓與發(fā)展。普惠金融的發(fā)展雖然有助于更好地滿足弱勢(shì)群體的金融服務(wù)需求，促進(jìn)其發(fā)展生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)脫貧致富，但是過(guò)度發(fā)展也會(huì)導(dǎo)致金融危機(jī)的發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害普惠金融的社會(huì)形象和發(fā)展，甚至影響到整個(gè)金融體系穩(wěn)定，引發(fā)金融海嘯、金融危機(jī)乃至經(jīng)濟(jì)危機(jī)。2008年美國(guó)爆發(fā)的次貸危機(jī)就是普惠金融過(guò)度發(fā)展所產(chǎn)生危害的典型代表，其教訓(xùn)十分深刻，非常值得警示。

次貸危機(jī)的產(chǎn)生導(dǎo)源于金融機(jī)構(gòu)過(guò)度向城市的窮人發(fā)放貸款，以更好地滿足其購(gòu)買(mǎi)住房的按揭金融服務(wù)需求。由于窮人的信用等級(jí)較低，貸款質(zhì)量較差，從而將對(duì)窮人的貸款稱(chēng)為“次級(jí)貸款”。當(dāng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)處于加息周期，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，首當(dāng)其沖的影響對(duì)象必然是窮人，表現(xiàn)為窮人薪資下降、按揭貸款的利息負(fù)擔(dān)上升，必然難以按時(shí)足額歸還貸款本息，窮人的按揭貸款大部分成為不良貸款。由于受普惠金融思潮影響，金融機(jī)構(gòu)向窮人發(fā)放的住房按揭貸款占比較高，由此造成金融機(jī)構(gòu)資金鏈斷裂，引發(fā)次貸危機(jī),再加之次級(jí)貸款已基本被資產(chǎn)證券化,并已被資產(chǎn)證券化的產(chǎn)品重疊證券化，衍生眾多金融產(chǎn)品，擴(kuò)散到全球，從而放大了次貸危機(jī)的影響，導(dǎo)致2008年以美國(guó)為核心的次貸危機(jī)影響迅速延伸，使全球因此陷入金融危機(jī)乃至經(jīng)濟(jì)危機(jī)難以自拔，雖經(jīng)過(guò)近10年的努力，但直到目前全球經(jīng)濟(jì)尚未完全擺脫次貸危機(jī)的陰影。

美國(guó)次貸危機(jī)是普惠金融的危機(jī)，是普惠金融過(guò)度延伸發(fā)展邊界的產(chǎn)物。次貸危機(jī)事件使我們認(rèn)識(shí)到，發(fā)展普惠金融不應(yīng)是無(wú)條件地向所有弱勢(shì)群體（窮人）提供金融服務(wù)，不能打著“普惠”的招牌，就要求金融服務(wù)之光普照所有窮人而無(wú)視金融風(fēng)險(xiǎn)控制。在發(fā)展普惠金融的過(guò)程中，必須樹(shù)立金融風(fēng)險(xiǎn)控制的理念，凡是能夠有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)的弱勢(shì)群體，就可以向其提供成本適度的金融服務(wù)，以確保金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展。一味強(qiáng)調(diào)普惠金融之光應(yīng)無(wú)條件灑向窮人，站在道德制高點(diǎn)要求向窮人提供更加廣泛的普惠金融服務(wù)，而忽視金融風(fēng)險(xiǎn)控制和商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展只能是畫(huà)餅充饑，造成金融服務(wù)供給萎縮，不僅不利于窮人得到更多金融服務(wù)，而且最終導(dǎo)致弱勢(shì)群體（窮人）獲得的金融服務(wù)數(shù)量下降。因?yàn)樯虡I(yè)化可持續(xù)永遠(yuǎn)是金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展普惠金融服務(wù)的動(dòng)力源。

（四）第四階段：普惠金融走向標(biāo)準(zhǔn)化——瑪雅宣言。2011年9月，普惠金融聯(lián)盟成員在墨西哥集體通過(guò)了《瑪雅宣言》。這是首次由發(fā)展中國(guó)家和新興國(guó)家作出的第一個(gè)全球性、可衡量的關(guān)于發(fā)展普惠金融的承諾。提出“加大普惠金融力度，改善25億貧困人群的貧困狀況”，旨在讓普惠金融成為各國(guó)消除貧困和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的核心國(guó)策。要求各成員國(guó)依據(jù)宣言精神，對(duì)普惠金融的實(shí)質(zhì)進(jìn)展、目標(biāo)等作出明確量化承諾，以此推動(dòng)各國(guó)制定國(guó)家普惠金融發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)普惠金融全面實(shí)踐。

《瑪雅宣言》的主要內(nèi)容：一是創(chuàng)造、推動(dòng)和形成不斷加強(qiáng)普惠金融新技術(shù)，提高金融可獲得性、降低金融服務(wù)成本的良好氛圍。二是建立“分類(lèi)差別”的監(jiān)管框架，推動(dòng)普惠、誠(chéng)信、穩(wěn)定的一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。三是將金融消費(fèi)者保護(hù)和扶持作為普惠金融的關(guān)鍵支柱。四是通過(guò)手機(jī)、使用數(shù)據(jù)、相關(guān)政策并跟蹤結(jié)果，確保普惠金融相關(guān)政策符合“成本——收益”分析，增強(qiáng)普惠金融發(fā)展動(dòng)力和可持續(xù)性。

（五）第五階段：普惠金融成為G20重要議題。

普惠金融理念逐步獲得國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，發(fā)展普惠金融成為G20（二十國(guó)集團(tuán)）的重要議題。2010年5月，G20第一次發(fā)布關(guān)于普惠金融宣言——《G20創(chuàng)新普惠金融九項(xiàng)原則》。此后，每次的G20會(huì)議都發(fā)布有關(guān)普惠金融的宣言，如2013年發(fā)布《G20普惠金融行動(dòng)計(jì)劃》，并設(shè)立了普惠金融工作組，由中國(guó)、俄羅斯、美國(guó)共同擔(dān)任2013年度的工作組主席國(guó)，積極推動(dòng)普惠金融發(fā)展的全球化，已取得良好成效。2016年9月，在中國(guó)政府主辦的G20會(huì)議上發(fā)布了《G20數(shù)字普惠金融高級(jí)原則》，提出應(yīng)借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)推動(dòng)普惠金融發(fā)展。

《G20數(shù)字普惠金融高級(jí)原則》強(qiáng)調(diào)利用數(shù)字技術(shù)所帶來(lái)的機(jī)遇，通過(guò)提升數(shù)字金融服務(wù)推動(dòng)包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；鼓勵(lì)各國(guó)根據(jù)各自具體國(guó)情制定國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，以發(fā)揮數(shù)字技術(shù)促進(jìn)普惠金融發(fā)展的巨大潛力。具體包括八項(xiàng)高級(jí)原則：一是倡導(dǎo)利用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)普惠金融發(fā)展。促進(jìn)數(shù)字金融服務(wù)成為推動(dòng)包容性金融體系發(fā)展的重點(diǎn)，包括采用協(xié)調(diào)一致、可監(jiān)測(cè)和可評(píng)估的國(guó)家戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃。二是平衡好數(shù)字普惠金融發(fā)展中的創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)現(xiàn)數(shù)字普惠金融的過(guò)程中，平衡好鼓勵(lì)創(chuàng)新與識(shí)別、評(píng)估、監(jiān)測(cè)和管理新風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系。三是構(gòu)建恰當(dāng)?shù)臄?shù)字普惠金融法律和監(jiān)管框架。針對(duì)數(shù)字普惠金融，充分參考G20和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和指引，構(gòu)建恰當(dāng)?shù)臄?shù)字普惠金融法律和監(jiān)管框架。四是擴(kuò)展數(shù)字金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)系統(tǒng)。擴(kuò)展數(shù)字金融服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)，包括加快金融和信息通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用安全、可信和低成本的方法為所有相關(guān)地域提供數(shù)字金融服務(wù)，尤其是農(nóng)村和缺乏金融服務(wù)的地區(qū)。五是采取負(fù)責(zé)任的數(shù)字金融措施保護(hù)消費(fèi)者。創(chuàng)立一種綜合性的消費(fèi)者和數(shù)據(jù)保護(hù)方法，重點(diǎn)關(guān)注與數(shù)字金融服務(wù)相關(guān)的具體問(wèn)題。六是重視消費(fèi)者數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)知識(shí)和金融知識(shí)的普及。根據(jù)數(shù)字金融服務(wù)和渠道的特性、優(yōu)勢(shì)及風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)開(kāi)展提升消費(fèi)者數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)知識(shí)和金融素養(yǎng)的項(xiàng)目，并對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展評(píng)估。七是促進(jìn)數(shù)字金融服務(wù)的客戶身份識(shí)別。通過(guò)開(kāi)發(fā)客戶身份識(shí)別系統(tǒng)，提高數(shù)字金融服務(wù)的可得性，該系統(tǒng)應(yīng)可訪問(wèn)、可負(fù)擔(dān)、可驗(yàn)證，并能適應(yīng)以基于風(fēng)險(xiǎn)的方法開(kāi)展客戶盡職調(diào)查的各種需求和各種風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。八是監(jiān)測(cè)數(shù)字普惠金融進(jìn)展。通過(guò)全面、可靠的數(shù)據(jù)測(cè)量評(píng)估系統(tǒng)來(lái)監(jiān)測(cè)數(shù)字普惠金融的進(jìn)展。該系統(tǒng)應(yīng)利用新的數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)源，使利益相關(guān)者能夠分析和監(jiān)測(cè)數(shù)字金融服務(wù)的供給和需求，并能夠評(píng)估核心項(xiàng)目和改革的影響。

三、普惠金融演變：國(guó)內(nèi)發(fā)展與實(shí)踐歷程

（一）第一階段：小額信貸的星星之火。國(guó)際普惠金融理念在國(guó)內(nèi)的傳播初期，是致力于運(yùn)用普惠金融倡導(dǎo)的小額信貸方式支持中國(guó)貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧致富，解決貧困人口的貸款難問(wèn)題。這個(gè)階段既有國(guó)家扶貧部門(mén)針對(duì)貧困人口開(kāi)展的小額扶貧貸款業(yè)務(wù)，也有一些非政府組織在社會(huì)捐贈(zèng)的支持下在貧困村開(kāi)展的小額扶貧貸款項(xiàng)目（藍(lán)虹、穆?tīng)?zhēng)社2016）。其顯著特點(diǎn)是總體都有較強(qiáng)烈的公益服務(wù)性質(zhì)，造成商業(yè)化可持續(xù)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致業(yè)務(wù)逐步趨于萎縮，但上述實(shí)踐如同星星之火，為普惠金融在中國(guó)的發(fā)展進(jìn)行了知識(shí)儲(chǔ)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累。

（二）第二階段：普惠金融上升為國(guó)家戰(zhàn)略，開(kāi)始全面實(shí)施。2013年召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)首次提出“普惠金融”，強(qiáng)調(diào)“發(fā)展普惠金融。鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，豐富金融市場(chǎng)層次和產(chǎn)品”，標(biāo)志著我國(guó)正式確立國(guó)家普惠金融戰(zhàn)略。隨后歷年的《政府工作報(bào)告》均提出要“大力發(fā)展普惠金融”。2017年的《政府工作報(bào)告》更是將發(fā)展普惠金融作為重點(diǎn)工作，明確提出“鼓勵(lì)各大中型商業(yè)銀行設(shè)立普惠金融事業(yè)部，國(guó)有大型銀行要率先做到”。在普惠金融上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的同時(shí)，2015年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020年）》，對(duì)中國(guó)普惠金融發(fā)展進(jìn)行全面規(guī)劃布局，明確普惠金融的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)等，并圍繞推進(jìn)主體、金融產(chǎn)品創(chuàng)新、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、法律法規(guī)制度完善、激勵(lì)約束機(jī)制健全等方面進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)，提出具體政策措施，從而使普惠金融從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)入到全面推進(jìn)實(shí)踐，迎來(lái)了中國(guó)普惠金融發(fā)展的春天（貝多廣2016）。

《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃》對(duì)普惠金融的內(nèi)涵進(jìn)行了明確界定，指出普惠金融是立足機(jī)會(huì)平等要求和商業(yè)化可持續(xù)原則，以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會(huì)各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)。強(qiáng)調(diào)發(fā)展普惠金融的指導(dǎo)思想為：堅(jiān)持借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與體現(xiàn)中國(guó)特色相結(jié)合、政府引導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)相結(jié)合、完善基礎(chǔ)金融服務(wù)與改進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域金融服務(wù)相結(jié)合，不斷提高金融服務(wù)的覆蓋率、可得性和滿意度，使最廣大人民群眾公平分享金融改革發(fā)展的成果。

要求發(fā)展普惠金融應(yīng)堅(jiān)持以下幾方面基本原則。一是健全機(jī)制、持續(xù)發(fā)展。建立有利于普惠金融發(fā)展的體制機(jī)制，進(jìn)一步加大對(duì)薄弱環(huán)節(jié)金融服務(wù)的政策支持，提高精準(zhǔn)性與有效性，調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈，確保普惠金融業(yè)務(wù)持續(xù)發(fā)展和服務(wù)持續(xù)改善，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。二是機(jī)會(huì)平等、惠及民生。以增進(jìn)民生福祉為目的，讓所有階層和群體能夠以平等的機(jī)會(huì)、合理的價(jià)格享受到符合自身需求特點(diǎn)的金融服務(wù)。三是市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)。正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，尊重市場(chǎng)規(guī)律，使市場(chǎng)在金融資源配置中發(fā)揮決定性作用。更好地發(fā)揮政府在統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、均衡布局、政策扶持等方面的引導(dǎo)作用。四是防范風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)創(chuàng)新。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，保障金融安全，維護(hù)金融穩(wěn)定。堅(jiān)持監(jiān)管和創(chuàng)新并行，加快建立適應(yīng)普惠金融發(fā)展要求的法制規(guī)范和監(jiān)管體系，提高金融監(jiān)管有效性。在有效防范風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)推進(jìn)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，適度降低服務(wù)成本。五是統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜。從促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)和區(qū)域平衡出發(fā)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)先解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)和特殊群體的金融服務(wù)問(wèn)題，鼓勵(lì)各部門(mén)、各地區(qū)結(jié)合實(shí)際，積極探索，先行先試，扎實(shí)推進(jìn)，做到服水土、接地氣、益大眾。

提出中國(guó)普惠金融發(fā)展總體目標(biāo)。到2020年，建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的普惠金融服務(wù)和保障體系，有效提高金融服務(wù)可得性，明顯增強(qiáng)人民群眾對(duì)金融服務(wù)的獲得感，顯著提升金融服務(wù)滿意度，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的金融服務(wù)需求，特別是要讓小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等及時(shí)獲取價(jià)格合理、便捷安全的金融服務(wù)，使我國(guó)普惠金融發(fā)展水平居于國(guó)際中上游水平。一是提高金融服務(wù)覆蓋率。要基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)有機(jī)構(gòu)，村村有服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基本實(shí)現(xiàn)銀行物理網(wǎng)點(diǎn)和保險(xiǎn)服務(wù)全覆蓋，鞏固助農(nóng)取款服務(wù)村級(jí)覆蓋網(wǎng)絡(luò)，提高利用效率，推動(dòng)行政村一級(jí)實(shí)現(xiàn)更多基礎(chǔ)金融服務(wù)全覆蓋。拓展城市社區(qū)金融服務(wù)廣度和深度，顯著改善城鎮(zhèn)企業(yè)和居民金融服務(wù)的便利性。二是提高金融服務(wù)可得性。大幅改善對(duì)城鎮(zhèn)低收入人群、困難人群以及農(nóng)村貧困人口、創(chuàng)業(yè)農(nóng)民、創(chuàng)業(yè)大中專(zhuān)學(xué)生、殘疾勞動(dòng)者等初始創(chuàng)業(yè)者的金融支持，完善對(duì)特殊群體的無(wú)障礙金融服務(wù)。加大對(duì)新業(yè)態(tài)、新模式、新主體的金融支持。提高小微企業(yè)和農(nóng)戶貸款覆蓋率。提高小微企業(yè)信用保險(xiǎn)和貸款保證保險(xiǎn)覆蓋率，力爭(zhēng)使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保農(nóng)戶覆蓋率提升至95%以上。三是提高金融服務(wù)滿意度。有效提高各類(lèi)金融工具的使用效率。進(jìn)一步提高小微企業(yè)和農(nóng)戶申貸獲得率和貸款滿意度。提高小微企業(yè)、農(nóng)戶信用檔案建檔率。明顯降低金融服務(wù)投訴率。

對(duì)推動(dòng)中國(guó)普惠金融發(fā)展的重點(diǎn)工作進(jìn)行了頂層制度、政策設(shè)計(jì)。一是健全多元化廣覆蓋的機(jī)構(gòu)體系。充分調(diào)動(dòng)、發(fā)揮傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)和新型業(yè)態(tài)主體的積極性、能動(dòng)性，引導(dǎo)各類(lèi)型機(jī)構(gòu)和組織結(jié)合自身特點(diǎn)，找準(zhǔn)市場(chǎng)定位，完善機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，為所有市場(chǎng)主體和廣大人民群眾提供多層次全覆蓋的金融服務(wù)。包括發(fā)揮各類(lèi)銀行機(jī)構(gòu)的作用，規(guī)范發(fā)展各類(lèi)新型機(jī)構(gòu)，積極發(fā)揮保險(xiǎn)公司保障優(yōu)勢(shì)。二是創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)手段。積極引導(dǎo)各類(lèi)普惠金融服務(wù)主體借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，降低金融交易成本，延伸服務(wù)半徑，拓展普惠金融服務(wù)的廣度和深度。包括鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)方式，提升金融機(jī)構(gòu)科技運(yùn)用水平，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)普惠金融發(fā)展的有益作用。三是加快推進(jìn)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。金融基礎(chǔ)設(shè)施是提高金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量的重要支柱和平臺(tái)，有助于改善普惠金融發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)金融資源均衡分布，引導(dǎo)各類(lèi)金融服務(wù)主體開(kāi)展普惠金融服務(wù)。包括推進(jìn)農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)，建立健全普惠金融信用信息體系，建立普惠金融統(tǒng)計(jì)體系。四是完善普惠金融法律法規(guī)體系。逐步制定和完善普惠金融相關(guān)法律法規(guī)，形成系統(tǒng)性的法律框架，明確普惠金融服務(wù)供給、需求主體的權(quán)利義務(wù)，確保普惠金融服務(wù)有法可依、有章可循。包括加快建立發(fā)展普惠金融基本制度，確立各類(lèi)普惠金融服務(wù)主體法律規(guī)范，健全普惠金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系。五是發(fā)揮政策引導(dǎo)和激勵(lì)作用。根據(jù)薄弱領(lǐng)域、特殊群體金融服務(wù)需求變化趨勢(shì)，調(diào)整完善管理政策，促進(jìn)金融資源向普惠金融傾斜。包括完善貨幣信貸政策，健全金融監(jiān)管差異化激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮財(cái)稅政策作用，強(qiáng)化地方配套支持。六是加強(qiáng)普惠金融教育與金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。結(jié)合國(guó)情深入推進(jìn)金融知識(shí)普及教育，培育公眾的金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高金融消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)和能力，引導(dǎo)公眾關(guān)心、支持、參與普惠金融實(shí)踐活動(dòng)。包括加強(qiáng)金融知識(shí)普及教育，培育公眾金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加大金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)力度，強(qiáng)化普惠金融宣傳。

四、啟示：堅(jiān)持商業(yè)可持續(xù)原則推動(dòng)普惠金融大發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，獲得金融服務(wù)逐步成為人的基本權(quán)利。但實(shí)踐中傳統(tǒng)金融嫌貧愛(ài)富所產(chǎn)生的更多關(guān)注服務(wù)富人的格局，將窮人排斥在金融服務(wù)之外，嚴(yán)重?fù)p害了窮人獲得金融服務(wù)的權(quán)利，是對(duì)窮人人權(quán)的踐踏。金融排斥產(chǎn)生的“馬太效應(yīng)”，也會(huì)使窮人因?yàn)殡y以獲得金融服務(wù)而長(zhǎng)期陷入低水平發(fā)展，甚至形成相互推動(dòng)的惡性循環(huán)，拉大社會(huì)的貧富差距，造成社會(huì)的撕裂。因此，普惠金融強(qiáng)調(diào)致力于消解金融排斥，將弱勢(shì)群體（窮人）納入金融服務(wù)范圍，通過(guò)創(chuàng)新發(fā)展符合弱勢(shì)群體需求、可負(fù)擔(dān)成本的金融產(chǎn)品，發(fā)揮金融助推弱勢(shì)群體發(fā)展的積極作用，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展（張忠宇2016）。

正是基于上述認(rèn)識(shí)，普惠金融逐步從認(rèn)識(shí)理念轉(zhuǎn)化為行動(dòng)實(shí)踐，從一國(guó)實(shí)踐擴(kuò)大為在全球范圍開(kāi)展，從單一的小額信貸產(chǎn)品發(fā)展為完整的普惠金融產(chǎn)品體系，并開(kāi)始上升為許多國(guó)家的國(guó)家戰(zhàn)略，國(guó)家力量已經(jīng)全面作用于促進(jìn)普惠金融發(fā)展，為普惠金融發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。文前分析的普惠金融演變與發(fā)展的國(guó)內(nèi)外實(shí)踐歷程，已經(jīng)清晰地展示了普惠金融發(fā)展壯大的歷史和取得的良好實(shí)踐效果，就是普惠金融發(fā)展積極成果的鮮明例證。如中國(guó)政府2015年發(fā)布《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃》，開(kāi)始全面實(shí)施普惠金融發(fā)展戰(zhàn)略。

普惠金融演變與發(fā)展歷程顯示，發(fā)展普惠金融有利于有效改善弱勢(shì)群體金融服務(wù)，發(fā)揮金融助推弱勢(shì)群體發(fā)展生產(chǎn)提升生活質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的作用。但也需要看到發(fā)展普惠金融應(yīng)遵循金融規(guī)律要求，堅(jiān)持商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展原則，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新符合弱勢(shì)群體金融需求、成本適度的金融產(chǎn)品，營(yíng)造普惠金融發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)與弱勢(shì)群體的互利共贏，促進(jìn)推動(dòng)普惠金融發(fā)展壯大。

同時(shí)，更需要清醒地認(rèn)識(shí)到，不能站在道德制高點(diǎn)，要求普惠金融無(wú)條件的向弱勢(shì)群體提供金融服務(wù)，將普惠金融之光灑向所有弱勢(shì)群體。2008年美國(guó)爆發(fā)的次貸危機(jī)實(shí)質(zhì)就是普惠金融危機(jī)，其慘痛教訓(xùn)值得吸取。要堅(jiān)持商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展原則發(fā)展普惠金融，按照收益覆蓋成本和風(fēng)險(xiǎn)的要求，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)積極主動(dòng)向弱勢(shì)群體提供普惠金融服務(wù)，只有具備可負(fù)擔(dān)成本條件的弱勢(shì)群體才有資格享受普惠金融服務(wù)。因此，普惠金融不是全面金融，不是無(wú)條件的向所有弱勢(shì)群體提供金融服務(wù)，普惠金融服務(wù)是有邊界的，總有一部分弱勢(shì)群體因?yàn)殡y以承受普惠金融服務(wù)的成本或達(dá)不到普惠金融服務(wù)的條件而被排斥在普惠金融服務(wù)之外，無(wú)法享受普惠金融服務(wù)，對(duì)于這部分弱勢(shì)群體，就需要社會(huì)其他力量積極介入，幫助其改善生產(chǎn)、生活條件，促進(jìn)其發(fā)展，以提升生活品質(zhì)。因此，普惠金融是傳統(tǒng)金融的帕累托改進(jìn)，而不是最優(yōu)。

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F832.0

A

1006-169X（2017）08-0076-07

國(guó)家社科基金2014年度一般項(xiàng)目（14BJY070）、農(nóng)業(yè)部2016年課題《我國(guó)農(nóng)民合作社開(kāi)展信用合作研究》、清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院2016年重點(diǎn)課題（CIRS2016-5）。

*本文僅代表個(gè)人研究觀點(diǎn)，與作者所在單位無(wú)關(guān)。