王子林

（中國財政科學(xué)研究院博士后流動站，北京 100036）

公共風(fēng)險視角下小微企業(yè)財政政策研究

王子林

（中國財政科學(xué)研究院博士后流動站，北京 100036）

當(dāng)前，我國社會存在著多種風(fēng)險，其中公共風(fēng)險的存在給小微企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成了影響。作為國家唯一的公共事務(wù)，公共風(fēng)險的化解離不開各類政策的制定和執(zhí)行。以公共風(fēng)險為視角，研究支持小微企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的財政政策。

公共風(fēng)險；小微企業(yè)；財政政策；企業(yè)發(fā)展

引言

風(fēng)險一般被界定為不確定的損失。在人類文明的進(jìn)程中，風(fēng)險是一直如影隨形的。工業(yè)化的進(jìn)程和現(xiàn)代社會的飛速發(fā)展更使得風(fēng)險日益增加?？梢哉f，目前全世界，包括我國，都已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險社會。在“風(fēng)險社會”階段，公共風(fēng)險可以被多種途徑所化解，包括市場調(diào)節(jié)機(jī)制、政府的公共政策和財政政策、公共改革等。

風(fēng)險社會中的一切參與主體都可能受到公共風(fēng)險的影響，包括小微企業(yè)。最近一年多來，隨著中央對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的提倡，一大批小微企業(yè)和高新創(chuàng)業(yè)企業(yè)成立，小微企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展也成為社會熱議的話題。小微企業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，重點(diǎn)發(fā)展高科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)、新型服務(wù)業(yè)企業(yè)等小微企業(yè)，是我國的一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)。在此背景下，財政政策作為我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)下政府調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段，能夠有效地化解小微企業(yè)的各類風(fēng)險，幫助小微企業(yè)獲得融資，以此重建長效政策體系。

一、公共風(fēng)險概述

（一）風(fēng)險特征

普遍對公共風(fēng)險的定義是，社會中的個體和群體對未來可能遭遇消極結(jié)果的不確定性以及對這種不確定性的判別。從這個定義中可以看出，風(fēng)險最主要的特征就是不確定性。風(fēng)險的其他特征包括：第一，風(fēng)險包括社會風(fēng)險和自然風(fēng)險；第二，風(fēng)險包括積極風(fēng)險和消極風(fēng)險；第三，風(fēng)險是在各類實踐過程中產(chǎn)生的；第四，風(fēng)險是客觀存在的事務(wù)和人的主觀認(rèn)知的結(jié)合。風(fēng)險與人類活動緊密結(jié)合，而抵御風(fēng)險的方式也可以分為個人抵御和群體抵御。群體抵御一般發(fā)生在面對自然風(fēng)險時。隨著人類社會的發(fā)展，以及人與人之間分工的不斷變化，風(fēng)險的內(nèi)容和形式也在不斷地發(fā)生變化。

（二）公共化與公共風(fēng)險

“公共”指的是相對于私人的、個體無法解決的共同事務(wù)的屬性。隨著人類的發(fā)展，公共風(fēng)險的內(nèi)涵也在不斷地發(fā)生變化。最早，人們?yōu)榱藨?yīng)對惡劣的生存環(huán)境，不得不進(jìn)行群居，并將食物集合起來，按照最有利的方式進(jìn)行食物分配。封建社會、工業(yè)社會、資本主義社會、社會主義社會等不同的社會發(fā)展形勢產(chǎn)生了多種多樣的公共風(fēng)險類別。個體的逐利性推動了社會分工的發(fā)展，由此不斷推動社會生產(chǎn)力向前發(fā)展。在這種情況下，人類群體所面臨的公共風(fēng)險也在不斷發(fā)生變化。

二、小微企業(yè)經(jīng)營中面臨的公共風(fēng)險

（一）市場風(fēng)險

市場風(fēng)險指的是因匯率、利率、權(quán)益等的波動對市場中交易主體造成的影響。小微企業(yè)經(jīng)營規(guī)模較小，當(dāng)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境波動較大時，小微企業(yè)更容易受到?jīng)_擊，造成經(jīng)營的不穩(wěn)定。其中，擁有國際貿(mào)易業(yè)務(wù)的小微企業(yè)對匯率波動的敏感程度比普通大中企業(yè)要更大，一般的小微企業(yè)對利率波動也會有不同程度的敏感。比如，在2008年國際金融危機(jī)之后，世界普遍經(jīng)濟(jì)不景氣，原材料價格上漲。三年之后，即2011年，人民幣出現(xiàn)升值，國際用工成本上升，能源價格上漲等，這給小微企業(yè)的經(jīng)驗和發(fā)展帶來了不同程度的影響。

（二）政策風(fēng)險

政策風(fēng)險是指由于政府的政策變動而給市場中主體帶來的風(fēng)險。從整體上來看，小微企業(yè)由于集中于充分競爭的行業(yè)與領(lǐng)域，其經(jīng)營情況受到政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響。很多小微企業(yè)都是短期經(jīng)營的，存在著投機(jī)行為，尤其熱衷于投資熱點(diǎn)行業(yè)，缺乏對國家宏觀經(jīng)濟(jì)走勢及整個市場的發(fā)展前景的充分判斷。在這種情況下，國家一旦對宏觀經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行調(diào)整，小微企業(yè)不能獲得充分的信息，很容易遇到經(jīng)營困難、資金鏈中斷的政策風(fēng)險。此外，小微企業(yè)的經(jīng)營類別單一，當(dāng)國家對某一行業(yè)進(jìn)行調(diào)控和生產(chǎn)管理時，主要依賴于該行業(yè)而生存的小微企業(yè)將會受到較大的影響。同時，一些小微企業(yè)在發(fā)展過程中，只注意產(chǎn)量的提升和營業(yè)額的增加，對能耗、環(huán)保問題并不重視。隨著國家對環(huán)保的日益重視和環(huán)保相關(guān)政策的不斷發(fā)布，一大批不符合國家規(guī)定的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的小微企業(yè)將被淘汰。

（三）信用風(fēng)險

長期以來，我國企業(yè)的經(jīng)驗成本都屬于低成本。小微企業(yè)通過各種方式，如使用廉價勞動力、低價原材料等方式將生產(chǎn)成本降到最低，然后對市場做出快速反應(yīng)并以低價格參與競爭。當(dāng)企業(yè)的產(chǎn)品在市場上有一定話語權(quán)之后，企業(yè)就對產(chǎn)品進(jìn)行批量化大規(guī)模生產(chǎn)，從而占領(lǐng)市場。

當(dāng)前，我國人口紅利在逐漸消失，勞動力成本不斷攀升，各要素成本都在不斷增加。面對這種經(jīng)濟(jì)的新情況，加上小微企業(yè)普遍在公司經(jīng)營、人員管理等方面存在一些問題，融資渠道單一，大量的小微企業(yè)僅存在了幾年時間就不得不關(guān)閉、重組甚至退出。有數(shù)據(jù)顯示，在1986—2000年的十五年間，我國小微企業(yè)的平均存活時間為三年。小微企業(yè)的管理模式普遍較為簡單，對財務(wù)監(jiān)管的要求不高，造成小微企業(yè)的財務(wù)報表信息不完全，變更會計制度比較隨意，賬目之間調(diào)整較大，外人甚至是公司內(nèi)部的經(jīng)營人員無法從財務(wù)報表上獲得關(guān)于公司經(jīng)營情況的準(zhǔn)確信息，產(chǎn)生信用和道德風(fēng)險。

（四）融資風(fēng)險

小微企業(yè)經(jīng)營的外部和內(nèi)部環(huán)境，共同造成了小微企業(yè)所面臨的融資風(fēng)險問題。外部環(huán)境包括：國內(nèi)物價上漲，物流不通暢、國家貨幣政策緊縮等；內(nèi)部環(huán)境包括：企業(yè)財務(wù)報表信息不完備，小微企業(yè)用工困難等等。

首先，相比大中企業(yè)，小微企業(yè)的融資面很窄。大部分的傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)，如銀行、證券、債券等對于其所服務(wù)的對象，都有著很高的經(jīng)營規(guī)模和體量的要求。我國很多銀行，更傾向于貸款給國有企業(yè)或者大中型企業(yè)，并不愿意將貸款發(fā)放給小微企業(yè)。幾乎所有小微企業(yè)都存在著資金緊張的問題，但是這些小微企業(yè)并沒有足夠的抵押物或者其他的相關(guān)證明信息能夠向銀行證明自己的還款能力，也達(dá)不到上市發(fā)行債券融資的門檻，導(dǎo)致他們很難從傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)獲得融資，只能求助于民間借貸、小額貸款公司，以及近年來興起的互聯(lián)網(wǎng)金融。

其次，小微企業(yè)融資成本較高。一般來說，小微企業(yè)若想通過傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)獲得資金、貸款和融資，必須繳納較高的保證金。并且，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)對小微企業(yè)借款都有一些限制條款，會要求小微企業(yè)承擔(dān)較高的貸款利率。民間借貸雖然在一定程度上幫助小微企業(yè)解決了自身融資困難的問題，但是民間借貸的利率較高，且少數(shù)民間借貸公司存在著“跑路”的情況，給小微企業(yè)帶來較大的損失。

此外，小微企業(yè)通常要求的融資資金并不多，但是往往是急用的。如果在一段時間內(nèi)，這筆資金不能到位，可能會給企業(yè)的經(jīng)營帶來重大影響，甚至關(guān)系到小微企業(yè)的生死存亡。這種要求貸款到位時間短、借貸金額少的特點(diǎn)無疑更加增加了小微企業(yè)的融資難度。

三、規(guī)避小微企業(yè)公共風(fēng)險的財政政策研究

（一）設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)投資基金

為了降低小微企業(yè)的融資風(fēng)險，拓寬融資渠道，近年來，政府開始嘗試以政府產(chǎn)業(yè)基金的方式扶持小微企業(yè)。1999年，政府出資建立了科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金，基金的重點(diǎn)投向領(lǐng)域是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥等行業(yè)。政府產(chǎn)業(yè)投資基金和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金由政府設(shè)立，旨在鼓勵某一行業(yè)的發(fā)展，以股權(quán)投資方式通過非公開募集資本，一般由政府出資建立產(chǎn)業(yè)基金公司進(jìn)行管理。

目前，中國已經(jīng)成為全球最具活力的基金投資市場，其中，產(chǎn)業(yè)基金作為我國私募基金市場的一部分，具有規(guī)模大、發(fā)展迅速、主導(dǎo)機(jī)構(gòu)實力雄厚等特點(diǎn)。政府產(chǎn)業(yè)投資基金具有明顯的政策引導(dǎo)的特點(diǎn)，同時基金本身又是高度市場化的產(chǎn)物。因此，政府在設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金時，要注意政策性與市場性相結(jié)合的原則，一方面，要按照當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實際情況以及政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，選擇優(yōu)秀、具有較高發(fā)展?jié)摿η曳歉吆哪艿漠a(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，支持實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

很多高新區(qū)都在探索政府引導(dǎo)基金的發(fā)展道路。如，湖北武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)成立了長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金、光電產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等政府產(chǎn)業(yè)投資基金，鼓勵區(qū)內(nèi)相關(guān)高科技企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展。普遍來說，各地政府對于產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作都實行管理權(quán)、運(yùn)營權(quán)和所有權(quán)相分離的機(jī)制，從而保障市場化運(yùn)作。政府部門只負(fù)責(zé)發(fā)起和組建基金，并提出產(chǎn)業(yè)基金的投資方向，并不干預(yù)產(chǎn)業(yè)基金的具體管理和運(yùn)作，而是發(fā)揮基金專業(yè)化管理團(tuán)隊的獨(dú)立決策作用，按照市場化原則規(guī)范運(yùn)作。

然而，雖然目前各地的政府產(chǎn)業(yè)基金都在快速發(fā)展，但是中國的政府引導(dǎo)基金在主體性質(zhì)和治理機(jī)制上始終存在著自我沖突，政府意志與市場化機(jī)制要有機(jī)地融合于基金治理模式是大難題。從基金募集階段開始，政府往往出資不多，但是希望能主導(dǎo)基金；同時，國有以外的資本投入較多，卻并不能實際參與公司治理，這減弱了民間資本的進(jìn)入意愿。此外，在基金管理的具體模式上，政府引導(dǎo)基金的有限合伙人制往往不能發(fā)揮其功效。對此，政府還需要積極探索政府引導(dǎo)基金的經(jīng)營模式，進(jìn)一步出臺相關(guān)的財政政策，解決這些矛盾，讓政府產(chǎn)業(yè)基金真正為小微企業(yè)的發(fā)展添磚加瓦。

（二）為小微企業(yè)提供稅收優(yōu)惠政策

為了幫助小微企業(yè)的成長，我國財政部門為小微企業(yè)提供了多種多樣的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策可以有效降低小微企業(yè)的經(jīng)營成本，也從政策層面上保障了小微企業(yè)的發(fā)展。

政府出臺了企業(yè)所得稅和個人所得稅優(yōu)惠政策。如，對年應(yīng)納稅所得不超過6萬元的小微企業(yè)，在2012—2015年間所得稅可以按照50%進(jìn)行計算，這不僅延長了企業(yè)所得稅的優(yōu)惠期限，也擴(kuò)大了受益小微企業(yè)的范圍。對于個體工商業(yè)業(yè)主、合伙企業(yè)及個人獨(dú)資企業(yè)的自然投資者的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)共同調(diào)整為42 000元。

同時，我國政府還發(fā)布了進(jìn)出口稅收優(yōu)惠政策。2009年和2012年，我國相繼出臺針對小微企業(yè)的進(jìn)出口稅收優(yōu)惠政策。2012年的《關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》規(guī)定，對滿足相關(guān)條件的技術(shù)類國家中小企業(yè)公共服務(wù)示范平臺進(jìn)行進(jìn)口稅收優(yōu)惠。

此外，我國于2012年開始進(jìn)行“營業(yè)稅改征增值稅”試點(diǎn)工作，首個試點(diǎn)地區(qū)在上海，行業(yè)包括現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、交通業(yè)等，在試點(diǎn)的第一年，就極大地減輕了小微企業(yè)（即小規(guī)模納稅人）的稅負(fù)負(fù)擔(dān)，減稅幅度達(dá)40%。隨后，“營改增”改革逐步擴(kuò)圍到全國。2013年，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和交通運(yùn)輸行業(yè)的“營改增”改革基本擴(kuò)圍到全國，這一年“營改增”的改革效應(yīng)也相當(dāng)突出。有數(shù)據(jù)顯示，2013年“營改增”為全部試點(diǎn)地區(qū)企業(yè)減輕的稅收負(fù)擔(dān)約1 200億元。2016年5月1日，我國全面實行“營改增”改革，從此以后，營業(yè)稅退出了歷史舞臺。未來，財政部門應(yīng)持續(xù)推進(jìn)“營改增”改革，開展后續(xù)工作，通過出臺相關(guān)政策幫助地方企業(yè)尤其是小微企業(yè)平穩(wěn)過渡改革工作，使小微企業(yè)在稅制變動的環(huán)境下可能面臨的公共風(fēng)險得到有效化解。

（三）強(qiáng)化小微企業(yè)的法律法規(guī)建設(shè)

當(dāng)前，我國小微企業(yè)與政府之間的協(xié)調(diào)不夠。政府各部門各自出臺自己的政策，未能考慮到政策的一致性，導(dǎo)致小微企業(yè)往往要從政府的多個渠道尋求各項政府補(bǔ)助。小微企業(yè)與政府部門的協(xié)調(diào)權(quán)威性低、缺乏綜合協(xié)調(diào)職能，難以統(tǒng)籌推進(jìn)中小微企業(yè)的發(fā)展工作。

為了給小微企業(yè)的發(fā)展建立一個良好的市場環(huán)境，降低市場風(fēng)險，可以對現(xiàn)有政府職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，集中成立一個部門專門服務(wù)于小微企業(yè)，避免多頭管理的情況發(fā)生。還可以在對現(xiàn)有管理體制變動不大的情況下，重新梳理各部門職能，將涉及到的所有關(guān)于小微企業(yè)的職能全部整合到一個部門下，重新明確與相關(guān)各政府部門的職能定位與權(quán)責(zé)劃分。在成立專門的服務(wù)于小微企業(yè)的部門的基礎(chǔ)上，以現(xiàn)有的相關(guān)法律、法規(guī)、政策為原則，結(jié)合地區(qū)實際發(fā)展情況，出臺多項政策和針對小微企業(yè)的法律法規(guī)。這樣一來，地區(qū)的小微企業(yè)可以從一個渠道了解所有政府的關(guān)于自己企業(yè)的扶持政策和獎勵措施，同時掌握企業(yè)經(jīng)營所必須遵守的規(guī)章制度，從而有效維護(hù)小微企業(yè)的合法權(quán)益，為小微企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

目前，我國一些高新技術(shù)開發(fā)區(qū)已經(jīng)開始嘗試成立企業(yè)服務(wù)局，專門為區(qū)內(nèi)的小微企業(yè)提供政府幫助。未來，可以嘗試將這一政府新型職能機(jī)構(gòu)推廣到全國各地，從而切實為小微企業(yè)化解公共風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險提供幫助。

（四）完善小微企業(yè)的擔(dān)保體系建設(shè)

小微企業(yè)由于缺少抵押物和擔(dān)保物，無法證明自己的還款能力，信用風(fēng)險較大，金融機(jī)構(gòu)往往不愿意為小微企業(yè)提供融資支持。有統(tǒng)計顯示，銀行信貸可以覆蓋80%的中型企業(yè)，而有80%的規(guī)模以下小企業(yè)無法從銀行獲得信貸支持。對此，政府一直在積極探索，出臺政策降低小微企業(yè)的信用風(fēng)險。2012年，財政部和工信部發(fā)布《中小企業(yè)信用擔(dān)保資金管理辦法》（以下簡稱《辦法》），規(guī)定了提供擔(dān)保資金的支持方式和財政補(bǔ)助比例?！掇k法》對擔(dān)保機(jī)構(gòu)和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)都進(jìn)行了一定的財政政策傾斜，鼓勵各地的擔(dān)保機(jī)構(gòu)以較低費(fèi)率為中小企業(yè)提供擔(dān)保服務(wù)。

為了進(jìn)一步降低小微企業(yè)的信用風(fēng)險，各地政府還應(yīng)該探索和推進(jìn)建立政策性的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)公司建設(shè)和風(fēng)險管理建設(shè)，避免由于這些信用擔(dān)保機(jī)制的不專業(yè)而將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到政府。加強(qiáng)對信用擔(dān)保行業(yè)的管理機(jī)制，在降低信用擔(dān)保企業(yè)準(zhǔn)入門檻的同時加強(qiáng)對擔(dān)保機(jī)構(gòu)的事中和事后管理，發(fā)展專業(yè)化的運(yùn)營和風(fēng)險管理體系。要做到風(fēng)險的事前預(yù)防、事中控制和事后補(bǔ)救，有效控制風(fēng)險，促進(jìn)擔(dān)保行業(yè)的健康發(fā)展。

結(jié)語

小微企業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，從公共風(fēng)險視角下來看，我國小微企業(yè)主要面臨著政策風(fēng)險、市場風(fēng)險、信用風(fēng)險和融資風(fēng)險。對此，政府有必要站在化解公共風(fēng)險的角度，加大對小微企業(yè)及高科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)的財政支持力度，以促進(jìn)小微企業(yè)更快更好地發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]

F812.4

A

1673-291X（2017）09-0047-03

2017-02-07

王子林（1984-），女，山東陽谷人，博士，博士后，從事財政學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等研究。