鄭春

（西安外事學院，西安 710077）

陜西省小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革研究

鄭春

（西安外事學院，西安 710077）

通過對陜西省部分區(qū)縣連續(xù)五年來小農(nóng)水設施建設的投入、建設管理、運行效益和現(xiàn)有管護機制體制情況進行分析，查找目前存在的突出問題并分析問題產(chǎn)生的原因，提出陜西省小農(nóng)水設施產(chǎn)權制度改革思路，界定所有權、落實管理權、明確使用權，建立養(yǎng)護機制，以期確保小型農(nóng)田水利設施的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權落到實處，做到人水和諧，促進陜西經(jīng)濟和社會發(fā)展。

小型農(nóng)田水利設施；產(chǎn)權；制度；存在的問題；改革設計方案

小型水利工程（實施）產(chǎn)權是廣義的產(chǎn)權，不僅指所有權，還有其衍生出的使用權、收益權和處置權。具有可分離和可轉(zhuǎn)讓性，其產(chǎn)權界定具有激勵功能，此外還涉及水資源、土地資源的使用權等。

一、陜西省內(nèi)小農(nóng)水設施產(chǎn)權制度改革存在的問題

（一）管理比較混亂，無科學有效的管理組織機制

經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，陜西省各區(qū)縣的小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權管理相對比較混亂，產(chǎn)權界定不夠清晰管護主體和責任不夠明確。各區(qū)縣小型農(nóng)田水利工程項目數(shù)據(jù)不明確，還未建立小型水利工程信息數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，也沒有進行系統(tǒng)的、排查式的登記造冊，更不清楚每一設施的具體位置、規(guī)模、運行狀況、產(chǎn)權類型、管護方式等信息。

（二）管理制度不完善，缺乏有效的運行機制

在調(diào)查的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)陜西省各區(qū)縣對各種小型農(nóng)田水利設施的管理制度不盡完善，不同的區(qū)縣有不同的針對某一類型或者幾種類型的設施有管理制度，但缺乏系統(tǒng)性的、整體性的、完善的管理制度。水費管理比較混亂，沒有認真核定水費標準，收費不統(tǒng)一，無制度約束。

（三）管理經(jīng)費落實不到位，無高效的管護經(jīng)費保障機制

陜西省在小型農(nóng)田水利工程建設和管護方面“重建設，輕管護”，對于管護保障機制建設不夠重視，經(jīng)費來源落實不到位。對水利工程維修養(yǎng)護專項資金的使用、管理和監(jiān)督缺少制度性保障，資金使用效率不高，監(jiān)督檢查、審計和跟蹤管理還不到位。

（四）獎懲不明確，無科學考核的管理監(jiān)督機制

對于水利工程管理單位的監(jiān)督管理，尤其是水利工程的管理工作，包括組織管理、安全管理、運行管理和經(jīng)濟管理等方面缺乏明確的獎懲體系，沒有對考核監(jiān)督辦法制定、規(guī)章制度、隊伍建設、經(jīng)費落實、臺賬資料、管理效果及群眾滿意程度等方面進行系統(tǒng)構(gòu)建，不能保障工程安全和正常運行，也不能充分發(fā)揮工程經(jīng)濟效益和社會效益。

二、陜西省小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革方案設計

（一）改革的指導思想

搞活農(nóng)村小型水工程經(jīng)營方式，走向自我發(fā)展、良性循環(huán)的軌道，充分發(fā)揮水利工程效益，保障糧食豐收，促進農(nóng)民增收，經(jīng)濟效益和社會效益顯著。

（二）改革的指導原則

1.多方參與，推動改革開展。要以區(qū)縣為單位，政府搭臺、水利牽頭、多方聯(lián)動，特別是積極協(xié)調(diào)發(fā)改、財政、國土、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察等部門及所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組，共同努力，推動此項改革深入開展。

2.確立方案，全面安排部署。要充分結(jié)合各區(qū)縣實際，認真制定全縣小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權制度改革實施方案、小型農(nóng)田水利工程管理實施細則，抽調(diào)專人、專用設備，全面安排部署，保障改革順利開展。

3.陽光操作，保障公開公正。要夯實責任，逐鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行摸底調(diào)查登記歸檔，認真進行分類匯總，對所有小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權進行界定，通過板報公示、媒體公開等形式增加透明度，自覺接受社會各界監(jiān)督，堅決避免產(chǎn)權不清情況繼續(xù)存在，界定清楚后一次性進行公證，然后頒發(fā)產(chǎn)權證書。

4.試點先行，分類全面推進。要對區(qū)縣域內(nèi)的所有小型農(nóng)田水利設施在確權頒證的基礎上，優(yōu)先選擇其中的某一類，或者機井灌溉工程類，或者抽水泵站工程類進行試點，其宗旨為：一是合理確定水價，明確水價中水費、電費、人員工資、養(yǎng)護基金比重；二是明確產(chǎn)權人和經(jīng)營管護人，必要時通過競爭、拍賣、股份合作等形式確定經(jīng)營管護人，建立產(chǎn)權人和經(jīng)營管護人之間的責權利關系；三是通過區(qū)縣級財政投資支持，每年定額安排一定的維修養(yǎng)護資金，需修則修，不修則轉(zhuǎn)入年度養(yǎng)護基金中以備大修使用。在試點的基礎上，總結(jié)經(jīng)驗，就各區(qū)縣域內(nèi)所有小型農(nóng)田水利設施逐類推進開展。

（三）改革的目標、任務及范圍

有效解決區(qū)縣域內(nèi)小型農(nóng)田水利設施產(chǎn)權不明、責任不實、利益不清的問題，明確產(chǎn)權人與經(jīng)營管護人之間的責權利關系，建立設施維修養(yǎng)護經(jīng)費機制。

（四）改革的工作內(nèi)容、形式及步驟

第一步，逐村、逐鄉(xiāng)鎮(zhèn)、逐縣、逐市進行調(diào)查摸底、登記造冊；第二步，分類研究，界定各類設施的產(chǎn)權，并在公示、公證的基礎上實施確權頒證；第三步，在確權基礎上，選擇設施類型或者區(qū)域，有效開展試點工作，建立維修養(yǎng)護機制；第四步，總結(jié)試點工作經(jīng)驗，在各市縣域內(nèi)全面推廣。

1.所有權。按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，結(jié)合基層水利服務體系建設、農(nóng)業(yè)水價綜合改革的要求，落實小型水利設施產(chǎn)權。個人投資興建的工程，產(chǎn)權歸個人所有；社會資本投資興建的工程，產(chǎn)權歸投資者所有，或按投資者意愿確定產(chǎn)權歸屬；受益戶共同出資興建的工程，產(chǎn)權歸受益戶共同所有；以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織投入為主的工程，產(chǎn)權歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；以國家投資為主興建的工程，產(chǎn)權歸國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民用水合作組織所有，具體由當?shù)厝嗣裾蚱涫跈嗟牟块T根據(jù)國家有關規(guī)定確定。產(chǎn)權歸屬已明晰的工程，維持現(xiàn)有產(chǎn)權歸屬關系。

2.運營管護權。所有者依法享有使用權、經(jīng)營權、收益權和處置權，負責各類小型水利設施的運行管理。按分級管理的原則建立管理組織，根據(jù)工程規(guī)模、受益范圍、工程特點，在水務局指導下，由鎮(zhèn)（街）人民政府組織成立鎮(zhèn)（街）、村、組集體管理組織、聯(lián)戶管理組織及選定個人管理。所有權難以清晰界定的，可以分離所有權和使用權，由政府先行落實使用權和經(jīng)營權。所有者無力承擔安全管理責任的，可以考慮將設施收歸政府所有，也可以妥善分割所有權和使用權，由政府直接指定的管理單位和人員進行管理。

3.管護經(jīng)費的落實。多渠道籌集工程管護經(jīng)費，建立穩(wěn)定的管護經(jīng)費保障機制。管護經(jīng)費原則上由工程產(chǎn)權所有者負責籌集，財政適當給予補助。積極研究制定優(yōu)惠政策，鼓勵和動員社會各方面力量支持小型水利工程管護。完善“民辦公助”“一事一議”等機制，引導農(nóng)民群眾參與小型水利工程管護。建立財政補助經(jīng)費獎補機制，按照“獎優(yōu)罰劣”的原則，根據(jù)管護實效進行補助，具體補助標準與方式，由各地因地制宜確定。

4.改革的組織機構(gòu)。省市縣各級政府均應成立型農(nóng)田水利改革領導小組，主要領導擔任組長，水利部門負責人擔任副組長，其他相關部門領導擔任小組成員，領導小組全面負責改革工作的組織、落實和協(xié)調(diào)工作。領導小組負責全縣改革工作的組織領導，協(xié)調(diào)解決改革中出現(xiàn)的相關問題；領導小組辦公室執(zhí)行領導小組的決策和安排部署，組織實施縣域內(nèi)改革工作。

5.改革的保障措施。保障措施是影響改革能否順利進行的關鍵因素，因此需要：一是成立組織機構(gòu)，加強對改革工作的組織領導；二是結(jié)合實際，制定改革工作實施方案；三是抽調(diào)專人、專用設備，保障改革工作在人、財、物方面的需要；四是對參與改革的相關工作人員進行專門培訓，保障各項改革工作有序推進。

[責任編輯 劉嬌嬌]

D922.66

A

1673-291X（2017）09-0014-02

2017-01-07

陜西省科技廳課題（2016KRM081）；陜西省教育廳課題（16JK2156）

鄭春（1972-），女，陜西府谷人，副教授，碩士，從事組織管理研究。