（中國（杭州）美麗城鄉(xiāng)教育培訓(xùn)中心 中共桐廬縣委黨校，浙江 杭州 311500）

桐廬縣農(nóng)村小型水利工程建管體制改革的實踐探索

姜浩，徐金有

（中國（杭州）美麗城鄉(xiāng)教育培訓(xùn)中心 中共桐廬縣委黨校，浙江 杭州 311500）

農(nóng)村小型水利工程建設(shè)和管理體制改革是水利體制改革的重要內(nèi)容。桐廬縣作為中央財政小型農(nóng)田水利重點縣，從2014年便開始探索農(nóng)村小型水利工程建設(shè)和管理體制改革，結(jié)合縣域?qū)嶋H情況，界定農(nóng)村小微型水利工程的定義，通過放寬、培育市場，簡化投標、建設(shè)程序，明確責任主體，健全規(guī)章制度、加強監(jiān)督，加強從業(yè)人員培訓(xùn)等方式，對全縣農(nóng)村小微型水利工程的建設(shè)和管理進行改革，效果明顯。本文以浙江省桐廬縣的農(nóng)村小型水利工程建設(shè)和管理體制改革為樣本，通過分析問題和總結(jié)桐廬縣改革的經(jīng)驗，為其他縣、市正在進行的農(nóng)村小型水利工程建管理體制改革提供借鑒意義。

桐廬；農(nóng)村；小型水利工程；改革

近年來，我國政府越來越重視農(nóng)田水利建設(shè)，在加大資金投入的基礎(chǔ)上，更著力于探索、推廣水利體制改革。2011年，水利部選取浙江省作為“加快水利工程建設(shè)和管理體制改革”“建立健全基層水利服務(wù)體系”兩項水利改革任務(wù)的全國試點。浙江省開始大力提倡和推進農(nóng)村小型水利工程建設(shè)和管理體制改革。在此背景下，桐廬縣結(jié)合縣域情況，放寬市場準入門檻，培育建設(shè)市場，在探索中前進，量體裁衣，進行農(nóng)村小型水利工程建設(shè)和管理體制改革的探索。

一、農(nóng)村小型水利工程建管體制改革的政策梳理

梳理2004年至2017年的中央一號文件，我們可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于小型農(nóng)田水利建設(shè)的表述主要由三層意思組成，一是明確提出要加強農(nóng)村中小型水利工程建設(shè)。每年的一號文件中，都有農(nóng)田水利建設(shè)方面的內(nèi)容，其中對農(nóng)村中小型水利工程建設(shè)的敘述越來越明確。2017年中央一號文件明確提出：“推進重大水利工程建設(shè)，抓緊修復(fù)水毀災(zāi)損農(nóng)業(yè)設(shè)施和水利工程，加強水利薄弱環(huán)節(jié)和‘五小水利’工程建設(shè)。”二是強調(diào)要加大農(nóng)村小型水利工程建設(shè)的資金投入。2006年中央一號文件提出：“土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的部分和新增建設(shè)用地有償使用費安排的土地開發(fā)整理項目，都要將小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)作為重要內(nèi)容?！?007年中央一號文件提到要“增加小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補助專項資金規(guī)模。”2008年、2009年和2010年的中央一號文件分別提出要“大幅度增加中央和省級小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補助專項資金”；“增加中央和省級財政小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補助專項資金”；“大幅度增加中央和省級財政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助專項資金規(guī)?！?。三是強調(diào)深化水利體制改革。2009年中央一號文件提出“推進水利工程管理和農(nóng)村水利體制改革”，2010年中央一號文件提出“深化水利工程管理體制改革”，2011年中央一號文件提出要“加快水利工程建設(shè)和管理體制改革”，2012年中央一號文件鼓勵“創(chuàng)新農(nóng)田水利建設(shè)管理機制”，2014年中央一號文件強調(diào)“深化水利工程管理體制改革”，2015年中央一號文件將深化水利改革作為“全面深化農(nóng)村改革”的重要內(nèi)容，2016年中央一號文件強調(diào)“深化小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新運行管護機制”。

分析歷年中央一號文件可以看出，加快推進小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)，支持“五小水利”工程建設(shè)等政策的出臺，已經(jīng)將農(nóng)村小型水利工程建設(shè)推進到一個新的發(fā)展階段。但是現(xiàn)行的水利工程建管體制不能完全適應(yīng)農(nóng)村水利工程建設(shè)的實際情況，因此中央政府在加大農(nóng)田水利建設(shè)投入的同時，開始強調(diào)推進農(nóng)村水利體制改革，農(nóng)村小型水利工程建管體制改革也是其中一項重要內(nèi)容。

二、桐廬縣小型水利工程現(xiàn)狀分析

桐廬縣位于浙江省西北部，地處錢塘江中游，縣域面積1825平方公里，總?cè)丝诩s40萬。從地形地貌特征來看，桐廬縣境內(nèi)以丘陵山區(qū)為主，中部為狹小河谷平原，素有“八山半水分半田”之稱?？h境內(nèi)有兩條較大的河流——富春江和分水江，富春江是錢塘江自建德市梅城鎮(zhèn)至蕭山區(qū)聞家堰段的別稱，全長110公里。分水江源出安徽省績溪縣荊州鄉(xiāng)山云嶺，東北流進浙江省臨安市，收納天目溪水后稱分水江，至桐廬縣城注入富春江。

1、桐廬縣水資源環(huán)境現(xiàn)狀

桐廬縣水資源豐富，多年平均水資源總量為15.05億立方米。豐富的水力資源加上復(fù)雜的地形地貌，導(dǎo)致縣境內(nèi)小流域、山塘水庫星羅棋布，水利工程建設(shè)數(shù)量眾多，共有山塘水庫376座，1萬方以下的水塘1200座，小流域31條，固定排灌泵站235座，總裝機功率7310KW，排灌面積5.97萬畝，小水電裝機容量8萬KW。

桐廬縣位于浙江天目山、安徽黃山兩個暴雨中心的下游，地理環(huán)境復(fù)雜，由于氣候環(huán)境的變化，水旱災(zāi)害頻發(fā)，屬洪澇災(zāi)害易發(fā)的山區(qū)縣，歷來就有“旱來一大片，洪來一條線”的說法。因此，桐廬縣防汛防臺抗旱形勢嚴峻，防洪安全任務(wù)艱巨，水利工作任務(wù)繁重，而其中大部分為小型工程。2012年，桐廬縣被確立為中央財政小型農(nóng)田水利重點縣。

2、桐廬縣農(nóng)村小型水利工程的修建

桐廬縣的農(nóng)村小型水利工程建管體制改革始于2014年。2014年，桐廬縣共建設(shè)水利項目153項。其中，50萬及以上項目有57項，50萬及以下項目有96項，分別占項目總數(shù)37%和63%。這些水利項目主要是小流域治理工程、中小河流治理重要堤防加固工程、山塘綜合整治工程、面上山塘綜合整治、水庫除險加固工程、機電排灌工程、農(nóng)村河道綜合整治工程、農(nóng)村飲水安全提升工程、水庫除險加固工程。

（1）堤防加固工程。2011年-2013年，桐廬縣按照杭州市小流域治理標準,結(jié)合流域?qū)嶋H，投入8041萬元完成小流域治理項目117個，新建及加固堤防42.16公里。2014年，完成堤防項目46個，加固堤防長度32公里，投資7226萬元。

這他是知道的。不久他就會走到那塊“小棍子地”。他覺得它就在左面的什么地方，而且不遠——可能翻過下一座小山頭就到了。

（2）農(nóng)村安全飲水工程。2011年-2013年，桐廬縣實施了農(nóng)村飲水安全提升改造工程，截至2013年年底，共投入5280萬元對13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、106個行政村進行提升改造。2014年實施提前批工程共涉及到全縣22個村，收益人口15360人。

（3）小型機電排灌工程。2011年-2013年，桐廬縣共投入666萬元對46座小型機電排灌工程進行新建或改造維護。2014年，實施19座小型機電排灌工程，總投資330萬。

三、桐廬縣改革農(nóng)村小型水利工程建管體制的探索

在進行農(nóng)村小型水利工程建設(shè)和管理過程中，桐廬縣發(fā)現(xiàn)其中存在一些問題，諸如施工管理人員少，存在非水利專業(yè)人員施工的現(xiàn)象；招投標門檻高，程序繁多；沒有統(tǒng)一明確的有關(guān)工程質(zhì)量、安全、投資控制和工程驗收的要求等問題。2014年，桐廬縣開始根據(jù)縣域農(nóng)村發(fā)展的實際情況進行農(nóng)村小型水利工程建設(shè)管理體制改革。

1、小型水利工程定義

一般情況下，我們把小型農(nóng)田水利工程簡稱為“小農(nóng)水”，主要指為解決耕地灌溉和農(nóng)村人畜飲水而修建的田間灌排工程、小型灌區(qū)、灌區(qū)抗旱水源工程、小型水庫、塘壩、蓄水池、水窖、水井、引水工程和中小型泵站等規(guī)劃，但各項政策法規(guī)對于農(nóng)村小型水利工程并沒有明確定義。水利部出臺的《水利工程建設(shè)項目管理規(guī)定》只是注明“小型水利工程建設(shè)項目可以參照執(zhí)行”。

桐廬縣將“單項工程預(yù)算在50萬元（不含）以下的農(nóng)村小型水庫、山塘、水閘、堤防、堰壩、機埠、田間灌溉溝渠及其配套設(shè)施等小型水利工程”①定義為農(nóng)村小微型水利工程項目。其特點是：（1）工程規(guī)模比較小，投資少，單項工程預(yù)算在50萬元（不含）以下。（2）位于農(nóng)村，分布廣，數(shù)量多，監(jiān)管不便。（3）種類多，工期短，對施工及設(shè)計技術(shù)要求不高。（4）安全隱患的存在性小。對于涉及防洪、飲水等公共安全，或者技術(shù)、設(shè)計、施工質(zhì)量要求比較高的水利項目，嚴格按照國家、省、市等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

2、新體制的確立：探索與嘗試

桐廬縣結(jié)合本縣實際，積極培育、建設(shè)市場，注重實效，以農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村為工作服務(wù)中心，勇于探索，進行農(nóng)村小型水利工程建管體制的改革。

（1）放寬、培育建設(shè)市場，充實建設(shè)隊伍。桐廬縣內(nèi)水利建筑市場能力不足，真正具有投標、承建水利工程資質(zhì)資格的水利水電工程施工建筑企業(yè)只有寥寥數(shù)家，極大限制了農(nóng)村小型水利工程的建設(shè)和發(fā)展。針對這種情況，桐廬縣積極培育水利建設(shè)市場，放寬水利建設(shè)市場的準入資質(zhì)。把不涉及防洪、供水等公共安全的農(nóng)村小微水利工程推向更廣大的市場，按工程類別允許具備相應(yīng)工程建設(shè)經(jīng)驗的市政、灌排、建筑類資質(zhì)企業(yè)設(shè)計或承建。允許具備相關(guān)資質(zhì)的施工企業(yè)或具備小微型水利工程建造員資格的個人中標承建農(nóng)村小微型水利工程項目，工程投資概算在5萬元（不含）也可以由項目所在村委會直接組織施工。

（2）簡化投標、建設(shè)程序，加快建設(shè)進度。按照“規(guī)范管理、提高效能、尊重實際”的原則，簡化招投標程序。由縣水利行政主管部門審批水利工程的規(guī)劃、實施方案，縮短行政周期?？h水利行政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強民主監(jiān)督，基層水利服務(wù)機構(gòu)全程指導(dǎo)服務(wù)。

（3）明確責任主體，強化群眾責任意識。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為小微型水利工程項目建設(shè)管理主體，負責對小微型水利工程項目計劃上報、設(shè)計方案審批、預(yù)算審核，對工程招投標、建設(shè)安全、質(zhì)量、進度、資金籌措與投資控制及工程驗收等進行監(jiān)管。由村委會直接組織的施工項目（工程搶險項目除外），需明確工程施工管理責任人；有關(guān)工程計量（含示意圖）、支付憑證、工程驗收單等材料予以公開、存檔，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)林水技術(shù)服務(wù)站備案。村民水利工程質(zhì)量監(jiān)督小組成員由村務(wù)監(jiān)督委員會成員兼任，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)林水技術(shù)服務(wù)站業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查監(jiān)督。

（4）健全規(guī)章制度，加強監(jiān)管，建立長效機制。桐廬縣先后出臺了《關(guān)于招投標過程中注冊建造師加鎖和申請解鎖有關(guān)事項的通知》《關(guān)于小額公共資源交易進一步擴權(quán)簡化和規(guī)范管理的通知》《桐廬縣村鎮(zhèn)建筑工匠管理辦法》等文件。2014年，桐廬縣又出臺了《桐廬縣小微型水利工程項目建設(shè)管理辦法（試行）》《桐廬縣小微型水利工程建造員管理辦法（試行）》，以完善的制度為保障，調(diào)整思路，簡化程序，放寬農(nóng)村小型水利工程建設(shè)市場準入資格，理順、規(guī)范小型水利工程建設(shè)市場行為。

（5）加強對從業(yè)人員的培訓(xùn)，提高、明確行為責任意識。對持有工匠證的從事水利工程建設(shè)人員進行專業(yè)知識培訓(xùn)、考核，著力打造一支業(yè)務(wù)能力強、技術(shù)過硬、責任意識重的小微型水利工程建造員隊伍。自2013年工匠證施行以來，工匠人員參與投標的比例由上一年的28.9%上升到39.8%（2014年上半年統(tǒng)計數(shù)據(jù)）。

四、新常態(tài)形式下的改革嘗試：推廣價值與借鑒意義

桐廬縣以培育、開發(fā)市場為突破點，樹立農(nóng)民的主體意識，開展縣域農(nóng)村小微型水利工程建管體制的改革，逐步建立起制度完善、監(jiān)管有效、市場規(guī)范的水利工程建設(shè)管理體制，以及權(quán)責分明、管理科學(xué)、保障有力的水利工程運行管理體制。在這一過程中，桐廬縣積累了有益的經(jīng)驗。

1、以市場為撬動點和著力點，重視市場的作用，降低準入門檻，積極培育開放型水利建設(shè)市場

2014年，國務(wù)院總理李克強在視察水利部時表示，加快重大水利工程建設(shè)，要用改革的方法。水利工程建設(shè)不能光靠政府，還要發(fā)揮市場的作用。②農(nóng)村小型水利工程一般都是規(guī)模比較小、投資少，相應(yīng)的利潤也就比較低，這使得很多大中型水利工程建設(shè)單位不愿意投標、承建，個人和其他一些規(guī)模小的單位又沒有資質(zhì)投標，約束了農(nóng)村小微型水利工程建設(shè)市場的發(fā)展，不僅影響到農(nóng)村小微型水利工程的建設(shè)，容易滋生出層層轉(zhuǎn)包、個人掛靠等弊端。對此，桐廬縣根據(jù)農(nóng)村小微型水利工程的特點，降低準入門檻，培育開放型市場，不僅減少了環(huán)節(jié)，降低了成本，更提高了效能。

2、以政策機制作為改革的保障，規(guī)范市場行為

為確保小型水利工程建設(shè)的順利實施，桐廬縣以中央、省、市的相關(guān)政策為依據(jù)，制定了完善的政策法規(guī)，對具有小微型水利工程設(shè)計、施工能力的村民，考核認定后，頒發(fā)建造員證書并登記備案。建造員可承攬由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或村委會履行項目法人職責的小型水利工程建設(shè)任務(wù)。同時，明令確定承攬水利工程的建造員的職責與要求，規(guī)范了水利建造員的市場、從業(yè)行為，規(guī)定每個水利工程建造員在工程項目完工驗收以前，不得同時承攬其他水利工程項目。對水利工程建造員實施獎勵與處罰制度，通過年度考核對不合格的建造員進行通報批評并限制其市場行為，嚴重的將直接注銷建造員資格。

3、注重培養(yǎng)本地農(nóng)民的參與積極性

農(nóng)村小型水利工程與當?shù)剞r(nóng)民的生活、生產(chǎn)直接相關(guān)，農(nóng)民們對這些工程的進行關(guān)注度也很高，而外來施工企業(yè)經(jīng)常會因為不熟悉本地情況與當?shù)剞r(nóng)民產(chǎn)生矛盾，影響到工程施工。由符合規(guī)定條件的村民來承接農(nóng)村小型水利工程建設(shè)，便于與村民協(xié)調(diào)交流，能夠更順利地推進工程。從2014年8月-11月份的小額公共資源交易平臺公示項目顯示的桐廬縣小微型水利工程中標情況來看，42個農(nóng)村小微型水利工程建設(shè)項目，其建設(shè)單位都是工程所在地的村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），中標候選人和項目負責人都具有小微型水利建造員資格。

自2009年啟動中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)以來，浙江省已實施了5個批次62個重點縣建設(shè)，通過資金整合、集中投入、整體推進戰(zhàn)略，大大提升了省內(nèi)小型農(nóng)田水利建設(shè)和管護水平。但隨著新農(nóng)村建設(shè)工作的推進，縣域農(nóng)村小型水利工程建設(shè)管理體制存在的問題也越來越突出，亟待破題。作為農(nóng)田水利建設(shè)的重點縣，桐廬在縣域農(nóng)村小微型水利工程建管體制改革中進行了大膽的探索，取得了良好的效果。但是要繼續(xù)深化與完善新體制，還面臨探索引入社會資本、創(chuàng)新投融資體制機制、建立完善的水利建設(shè)市場信用評價體系等問題，這也是全國縣域農(nóng)村小型水利工程建管體制改革的必行之路。

注釋

①《桐廬縣小微型水利工程項目建設(shè)管理辦法（試行）》。

②水利部網(wǎng)站：http://www.mwr.gov.cn/slzx/slyw/201411/ t20141125_583142.html.

[1]王文威：小型水利工程經(jīng)營管理模式研究[J].浙江水利水電?？茖W(xué)校學(xué)報，2010(1).

[2]李海霞:農(nóng)村小型水利工程建設(shè)管理思考[J].北京農(nóng)業(yè),2012(7).

[3]季琳:關(guān)于小型水利工程管理的思考[J].中國水能及電氣化, 2013(11).

（責任編輯：宋 杰）