劉世華

（河南省駐馬店市國土資源局土地儲備開發(fā)中心，河南駐馬店463000）

土地有效利用與經濟可持續(xù)發(fā)展

劉世華

（河南省駐馬店市國土資源局土地儲備開發(fā)中心，河南駐馬店463000）

目前，我國土地需求旺盛而供給不足，使得節(jié)約集約用地成為中國土地管理與改革貫穿始終的一條主線。隨著建設用地進一步增加，經濟社會發(fā)展對土地資源的依賴程度更高，土地資源供需矛盾日益加劇并長期存在。土地節(jié)約與集約利用成為發(fā)展循環(huán)經濟和建設節(jié)約型社會的必然要求。關鍵詞：土地利用；節(jié)約集約；區(qū)域經濟；可持續(xù)發(fā)展

一、土地節(jié)約集約利用的背景

保護耕地、節(jié)約集約用地，是近三十年來中國土地管理與改革中貫穿始終的一條主線，是一大基本國策。國家在堅守18億畝耕地保護紅線的前提下，實行的是世界上最嚴格的土地管理制度。近年來，全國人大批準全國建設用地指標僅有40萬公頃左右，而實際需求量高達120萬公頃左右，僅可滿足1／3的需求量，但是，隨著經濟的持續(xù)發(fā)展和我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化的快速推進，社會發(fā)展和經濟建設對土地的需求呈現(xiàn)出剛性增長的態(tài)勢，土地供需矛盾突出，在經濟得到快速發(fā)展的同時，土地資源的消耗也隨之增加，隨著十二五規(guī)劃和十三五規(guī)劃的推進，新一輪的區(qū)域經濟競爭將更加激烈，經濟社會的發(fā)展對建設用地的需求更加迫切，根據我國近年來經濟發(fā)展速度、城市化進程速度以及對當前各種形勢的預測，在未來的十幾年中，我國的經濟社會發(fā)展和城市化進程仍將保持較快的發(fā)展速度。如何突破土地瓶頸，實現(xiàn)經濟的再次起飛，將是擺在我國政府和各級地方政府及各級國土管理部門面前的緊迫任務。

土地節(jié)約集約利用與經濟、社會等多個方面的外界要素相關聯(lián)，土地節(jié)約集約利用的相關研究可追溯到古典經濟學家大衛(wèi)·李嘉圖所提出的地租理論，其最早應用于農業(yè)土地集約利用領域的研究中，主要有三個方面的含義：一是土地的節(jié)約利用，合理規(guī)劃建設用地，最大限度的減少耕地占用；二是土地的集約利用，強化建設用地的投入產出評估，提高土地利用的經濟效益，三是提升土地利用和配置的效率，統(tǒng)籌規(guī)劃土地的投放量和開發(fā)進度，優(yōu)化建設用地的空間布局、資產類型，以實現(xiàn)土地開發(fā)過程中經濟效益和社會效益的最大化。但是，我們應該看到土地節(jié)約集約利用是一個動態(tài)的過程，隨著社會進步，生產力革新，人們對土地資源的改造和使用能力逐漸提高，并且在不同發(fā)展階段對土地集約利用程度的要求有所不同。土地節(jié)約集約利用并不是單純的強調土地投入和經濟收益，而需要在有限的資源約束內產生最優(yōu)的聯(lián)動效益。

土地利用節(jié)約集約度可用兩種方式表示，即集約邊際與粗放邊際。集約邊際是指以固定單位土地上投入成本、勞力、技術、管理等因素，直到最后一個單位的生產要素所得的邊際報酬剛好等于邊際成本的那一點。除了規(guī)劃及生態(tài)保護要求外，粗放邊際只適用于最低品質的土地或變通不變的土地，粗放邊際發(fā)生在投入生產要素達到集約邊際同時，又在最低等級的土地上，其報酬僅夠抵償營運成本時。

土地節(jié)約集約利用要以提高土地資源的節(jié)約集約利用率為工作重點，以科學發(fā)展觀為指導原則，樹立新形勢下的資源發(fā)展觀和管理理念，發(fā)揮土地資源節(jié)約集約利用在穩(wěn)定經濟社會發(fā)展、調整產業(yè)結構、促進經濟增長方式轉型中的重要作用，促進環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會建設。

二、可持續(xù)發(fā)展與土地節(jié)約集約利用

“可持續(xù)發(fā)展”這一概念由世界環(huán)境與發(fā)展委員會最早在1987年正式提出，是指在滿足現(xiàn)今資源消費需求的前提下，不會造成未來的資源供給的短缺，既要實現(xiàn)經濟發(fā)展目標，又要保護環(huán)境和自然資源，力爭達到經濟、資源、環(huán)境等各方面的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。土地可持續(xù)利用立足于土地資源的保護，是滿足現(xiàn)今和未來的食品消費需求、經濟社會的協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展的一種土地利用結構和發(fā)展舉措。土地資源的可持續(xù)利用即是全球經濟發(fā)展的基礎保障，又是優(yōu)化配置土地資源、實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的最終目的。土地資源有限的特性決定了人們只能改造土地而不能創(chuàng)造土地。區(qū)域土地節(jié)約集約利用主要是研究如何在不破壞土地生態(tài)環(huán)境的前提下，更加合理地配置區(qū)域內的土地資源，充分挖掘區(qū)域內的存量土地，合理地提高土地經濟供給能力。

土地可持續(xù)利用與區(qū)域土地節(jié)約集約利用即存在相互聯(lián)系又有一定的區(qū)別，前者是后者的發(fā)展依據和指導原則。區(qū)域土地集約利用要著眼于區(qū)域發(fā)展的全局，就要以可持續(xù)發(fā)展理論為指導，避免在用地過程中產生土地的浪費。土地資源集約利用需充分發(fā)揮土地的效益，以實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。土地可持續(xù)利用與區(qū)域土地節(jié)約集約利用的區(qū)別在于，前者注重土地資源的優(yōu)化配置，要求土地資源開發(fā)與環(huán)境保護相統(tǒng)一；后者強調土地資源利用的經濟效率。

區(qū)域經濟發(fā)展需要土地資源這一基本資源作為保障，要在有限的土地資源上獲得區(qū)域經濟更好更快的發(fā)展，就需要我們節(jié)約集約利用每一寸土地資源。土地節(jié)約集約利用與區(qū)域經濟發(fā)展有著密不可分，兩者之間是相輔相成的關系。土地資源的節(jié)約集約利用將土地資源可持續(xù)發(fā)展作為最終目標。通過土地節(jié)約集約利用力爭達到土地資源利用的經濟、社會與環(huán)境等方面的多效統(tǒng)一，從而推動區(qū)域經濟的可持續(xù)發(fā)展。

土地利用類型面積的變化是區(qū)域特點利用變化的重要方面，而面積的變化首先反映在不同類型土地的總量變化上，通過分析它的利用類型的總量變化，可以了解土地利用變化的態(tài)勢和土地利用結構變化。

隨著經濟的發(fā)展，土地在節(jié)約集約利用中存在著一些問題，一是土地利用中產業(yè)結構的不合理。二是城鄉(xiāng)建設用地結構不合理，村莊占用土地比例過大。三是土地利用粗放，利用率不高。四是工業(yè)集中區(qū)發(fā)展用地需求迫切。五是耕地數(shù)量日趨減少，質量逐年下降。六是土地執(zhí)法監(jiān)管需進一步加強。

導致這些問題出現(xiàn)的原因主要有以下幾點。一是干部群眾對節(jié)約集約用地認識還沒有完全到位，節(jié)約集約用地、保護耕地意識淡薄，亂用地、亂占地和亂建住宅現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村較為普遍，尚未完全樹立節(jié)約集約利用土地資源的意識。二是在招商引資的大背景下，低價招商、零地價招商政策不同程度的存在。三是在以GDP為干部考核指標的前提下，地方政府傾向擴張發(fā)展，新上項目用地都想用新增建設用地，內部挖潛意識不強。四是在現(xiàn)行財稅體制下，土地出讓金作為地方政府的重要資金來源，使地方政府有賣地的動力。

三、土地節(jié)約集約利用問題的解決策略

（一）建立領導共同責任機制，落實考核體系

土地資源節(jié)約集約利用的各項政策能否得到落實，關鍵在于地方黨政機關，尤其在縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級等基層黨政機關是否將節(jié)約集約用地作為一項重要的考核指標。第一，構建完善的責任考核機制，形成了部門聯(lián)動、齊抓共管的全方位共同責任監(jiān)管機制，在地方政府的領導之下，以國土資源部門全面統(tǒng)籌負責，其他各部門依法履行職責并承擔相應的責任，共同監(jiān)管和懲處濫用土地、違章建設等行為。第二，建立健全科學的績效考核的機制，要在全國節(jié)約集約指標標準體系的基礎上，進一步細化，形成地方土地節(jié)約集約指標考核體系。

（二）建立統(tǒng)一規(guī)劃機制，優(yōu)化用地布局結構

土地利用總體規(guī)劃能夠實現(xiàn)對土地資源的合理配置和實施調控，是優(yōu)化用地布局結構的重要方式。第一，加強對土地利用的統(tǒng)籌協(xié)調與整體控制。合理規(guī)劃土地布局和功能結構，實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、基礎設施建設規(guī)劃等相關規(guī)劃的協(xié)調統(tǒng)一，帶動形成城鎮(zhèn)居住區(qū)、工業(yè)產業(yè)園區(qū)、農業(yè)規(guī)?；洜I區(qū)，發(fā)揮土地利用的集聚效應并提高投入產出比。第二，完善用地立法建設，加強用地投放監(jiān)管。從法律角度確立土地利用規(guī)劃的重要地位，逐步規(guī)范和完善土地利用規(guī)劃的編制、審核、執(zhí)行、修訂等具體工作，嚴查土地利用中的違法違規(guī)行為，增強土地利用規(guī)劃的穩(wěn)定性和嚴肅性，確保土地用途管制制度的有效實施。第三，改進對土地利用年度計劃的監(jiān)管。根據土地利用總體規(guī)劃，并結合城市建設與發(fā)展的實際情況，制定和下達土地利用年度計劃，從而達到從嚴控制建設用地總量，節(jié)約每一寸土地尤其是耕地，提高節(jié)約集約用地水平的目的。

（三）發(fā)揮市場機制作用，提高土地作用配置效率

運用土地價格的市場機制以實現(xiàn)對土地資源的節(jié)約集約利用，從而減少和抑制過度征占、濫用和浪費土地資源的現(xiàn)象。第一，全面推進土地有償使用制度。按照國土資源部對國土資源有償使用的要求，除軍事、保障性住房、特殊用地等公益性用地可以劃撥使用以外，各類經營性、準經營性用地必須全面推行有償使用制度。第二，著力完善招拍掛出讓制度。堅持經營性用地、房地產開發(fā)用地和工業(yè)用地的招拍掛百分之百。在經營性用地和房地產開發(fā)用地方面，通過市場機制促進土地節(jié)約集約利用，充分發(fā)揮土地的價格杠桿作用，積極轉變經濟增長方式。第三，創(chuàng)新農村土地管理機制，激活農村土地要素。全面開展農村宅基地和農村集體土地所有權的確權發(fā)證工作，為農民將土地資源轉化為土地資本提供有利條件。

（四）健全政策機制，促進挖潛改造

第一，通過稅收政策，促進節(jié)約集約用地。要充分利用耕地占用稅、土地使用稅等調節(jié)用地規(guī)模，對土地利用效率高的企業(yè)，給予稅收優(yōu)惠；對閑置、低效利用土地的企業(yè)要加大管理和整理力度，促使企業(yè)合理使用土地。第二，制定嚴格的供地政策。在土地供給方面優(yōu)先考慮具有較強綜合效益的低能耗重點項目、投資強度大的項目、充分利用廠房空間的項目等。第三，建立透明公平的差別化供地價格政策。對投資強度大的項目提供價格優(yōu)惠，對資源利用率低的項目抬高用地價格，通過差異化的供地價格引導土地資源的合理利用。第四，建立挖潛鼓勵政策。努力盤活存量土地，用好批而未征、征而未供、供而未用以及存量土地，優(yōu)先開發(fā)利用工礦廢棄地、空閑和低效用地；引導鼓勵新增建設項目占用未利用地，減少對耕地占用的壓力。

（五）健全監(jiān)管機制，強化執(zhí)法手段

要主動適應執(zhí)法監(jiān)察手段提升用地方式轉變的新要求，掌握執(zhí)法監(jiān)察工作的主動權，全面推進巡查預防體系和執(zhí)法體系建設，嚴格農村集體土地管理。進一步健全責任追究機制。第一，用地批準前監(jiān)管機制。嚴格把好建設用地項目規(guī)劃預審和審批關，對不符合國家產業(yè)政策、節(jié)約集約用地標準、土地利用總體規(guī)劃的用地項目堅決不予供地，從源頭上阻止浪費土地行為的發(fā)生。第二，用地批準中的監(jiān)管機制。結合市場發(fā)展狀況和國內經濟形勢，編制完善的土地供給方案和發(fā)展規(guī)劃，確定適當?shù)某鲎屚恋匾?guī)模，合理規(guī)劃建筑密度、容積率和綠地率等條件，并且不得擅自更改。第三，用地批準后監(jiān)管機制。加強土地動態(tài)巡查工作，及早發(fā)現(xiàn)和制止違法違規(guī)用地行為，降低執(zhí)法成本和執(zhí)法阻力，形成良好的土地管理秩序，促進社會和諧健康發(fā)展。

（六）健全宣傳教育機制，引導節(jié)約集約用地

要充分利用各種媒體和每年的6.25土地日宣傳國土資源節(jié)約集約利用，大力推廣節(jié)約集約用地的管理模式、經驗做法，使節(jié)約集約用地的必要性、緊迫性和重要性深入人心。對節(jié)約集約用地行為進行宣傳和表彰，并且在用地政策、資金上給予傾斜和獎勵；對粗放、閑置浪費土地的要給予曝光，依法收取閑置費，直至限制其用地或收回用地。在全社會營造出節(jié)約集約用地的良好氛圍，提高全民節(jié)約集約用地的意識，積極引導并動員全民參與，齊心協(xié)力抓好節(jié)約集約用地工作。

土地資源節(jié)約集約利用就是以土地產出效益最大化為重點，達到建設資源節(jié)約型社會的目標，突出土地資源對經濟社會發(fā)展的重要支撐作用，通過優(yōu)化土地使用結構、增加土地投資強度、計劃指標管理等手段，促進土地有效開發(fā)、有效利用、產業(yè)發(fā)展水平的提升，推進土地利用方式由靠擴大用地規(guī)模發(fā)展經濟向依靠現(xiàn)有土地綜合利用轉變，提高土地資源的高效利用，確保社會經濟可持續(xù)發(fā)展。

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［責任編輯：方 曉］

F326.3

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1005-913X（2017）08-0142-02

2017-07-07

劉世華(1973-)，男，河南駐馬店人，經濟師，研究方向：土地儲備經濟。