□ 江 虹 曾田雨 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院

完善我國轉(zhuǎn)基因食品安全立法的建議

□ 江 虹 曾田雨 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院

為了規(guī)范轉(zhuǎn)基因食品的發(fā)展，世界各國通過多年探索，形成了兩大轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制體系，即以歐盟為代表的嚴(yán)格控制型和以美國為代表的寬松型。本文通過探討目前我國轉(zhuǎn)基因食品的立法規(guī)制中存在的問題，并結(jié)合分析兩種不同的立法規(guī)制模式，來探索我國轉(zhuǎn)基因食品立法中現(xiàn)存問題的解決方法，以期為我國未來的轉(zhuǎn)基因食品專項(xiàng)立法提出建議。

我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制現(xiàn)狀與存在的問題

我國第一部有關(guān)轉(zhuǎn)基因的立法是國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)于1993年出臺的《基因工程安全管理辦法》。之后，農(nóng)業(yè)部頒布了《農(nóng)業(yè)生物轉(zhuǎn)基因工程安全管理實(shí)施辦法》。2001年5月，國務(wù)院頒布《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》，農(nóng)業(yè)部隨后出臺《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價(jià)管理辦法》三部法律作為配套。

《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）起總領(lǐng)作用，總則中定義了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物并對轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)行了分類。除此之外，農(nóng)業(yè)行政主管部門還成立了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價(jià)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價(jià)工作。該《條例》還規(guī)定了強(qiáng)制標(biāo)識制度，即凡在我國境內(nèi)銷售的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物，只要其屬于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄的，必須有明顯標(biāo)識，未有標(biāo)識則不得銷售?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》（以下簡稱《辦法》）統(tǒng)一規(guī)定了轉(zhuǎn)基因生物的標(biāo)識方法，針對具體的情況制定不同的標(biāo)識方法。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)全國轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識的審定監(jiān)督工作，只有經(jīng)過審查認(rèn)可之后的標(biāo)識方可使用?！掇k法》列舉了第一批實(shí)施管理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄，但該目錄僅涉及初級農(nóng)產(chǎn)品，不包括以這些農(nóng)作物為原料的精加工食品?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全評價(jià)管理辦法》以用途不同對轉(zhuǎn)基因生物的進(jìn)出口進(jìn)行分別管理，分別用于研究實(shí)驗(yàn)、生產(chǎn)以及加工原料。同時(shí)，該《辦法》附有三個(gè)附則，即轉(zhuǎn)基因植物、動(dòng)物、微生物安全評價(jià)附則，從安全評價(jià)、實(shí)驗(yàn)方案、各階段安全性評價(jià)申報(bào)要求三方面做了詳盡的說明。

上述法律法規(guī)構(gòu)成了我國目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物立法的基本框架，就此基本法律框架而言，仍然存在諸多缺陷。涉及轉(zhuǎn)基因食品安全的法律法規(guī)只是散見于其他規(guī)章條例之中，且程序性規(guī)定較多，沒有制定轉(zhuǎn)基因食品安全專項(xiàng)法規(guī)。上述四部法規(guī)僅屬于部門規(guī)章，立法層級過低，立法的速度也跟不上轉(zhuǎn)基因食品在我國的發(fā)展，在實(shí)際實(shí)行過程中難以起到有效的規(guī)制作用。現(xiàn)有法律規(guī)定中轉(zhuǎn)基因標(biāo)識范圍過窄，信息公開與監(jiān)管也存在一系列亟待完善的問題。

國外轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制及其對我國的啟示

有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品安全的法律規(guī)制，國際上分為以歐盟為首的主張嚴(yán)格控制、預(yù)防原則的歐盟集團(tuán)和以美國為首的主張自由貿(mào)易、科學(xué)原則的邁阿密集團(tuán)。歐盟與美國針對轉(zhuǎn)基因食品安全的爭議選擇了截然不同的立法方式，歐盟側(cè)重于預(yù)防原則，美國則側(cè)重于科學(xué)原則，這兩種立法方式差異雖然很大，但是有一個(gè)共同點(diǎn)，即均建立在雙方完善的法律體系之上，均符合雙方的社會(huì)習(xí)俗與共識，完善的法律體系為轉(zhuǎn)基因食品的有序運(yùn)轉(zhuǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

歐盟所有關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品的立法均是以此原則為主，從1990年開始，歐盟出臺有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品安全專項(xiàng)法律共9部，加上近20多年的探索，已經(jīng)形成了完善的轉(zhuǎn)基因食品安全法律規(guī)制體系。歐盟的立法對轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)控。從實(shí)驗(yàn)室到餐桌，每一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)有相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，不僅有進(jìn)入市場前的風(fēng)險(xiǎn)評估、市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在轉(zhuǎn)基因食品獲準(zhǔn)進(jìn)入市場之后，還會(huì)有預(yù)警監(jiān)測以及召回制度。當(dāng)成員國根據(jù)新的科學(xué)信息重新評估風(fēng)險(xiǎn)并且發(fā)現(xiàn)已經(jīng)上市的轉(zhuǎn)基因食品會(huì)對人體健康有害時(shí)，可以通過法律程序禁止該食品的上市。

美國的轉(zhuǎn)基因食品安全立法沒有建立獨(dú)立的審查監(jiān)管法律體系，而是以美國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管法律為框架，并將轉(zhuǎn)基因食品安全規(guī)制體系放置在此框架之內(nèi)。美國的轉(zhuǎn)基因食品完全遵循傳統(tǒng)食品的市場準(zhǔn)入程序。轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)廠商可以根據(jù)需要自行決定是否經(jīng)過食品和藥物管理局的批準(zhǔn)，但若被認(rèn)為一般是安全的新成分和添加劑在上市之后出現(xiàn)了食品安全問題，責(zé)任由生產(chǎn)商自行承擔(dān)。再加上美國公民訴訟制度、發(fā)達(dá)的信用體系以及嚴(yán)厲的處罰措施，都使生產(chǎn)商在產(chǎn)品上市之前盡力做到慎之又慎。

以上兩種方式各有優(yōu)點(diǎn)，我國的轉(zhuǎn)基因食品法律監(jiān)管可以借鑒兩種方式的優(yōu)點(diǎn)，將兩種監(jiān)管方式有機(jī)地結(jié)合。我國可以在轉(zhuǎn)基因食品尚未進(jìn)入市場之前，借鑒歐洲的法律監(jiān)管方式，即過程管理，嚴(yán)格依法對轉(zhuǎn)基因食品從實(shí)驗(yàn)室研發(fā)到進(jìn)入市場之前的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，保證每個(gè)環(huán)節(jié)的安全性。在轉(zhuǎn)基因食品上市之后，則可以借鑒美國在信用體系、處罰措施方面的立法監(jiān)管措施，即產(chǎn)品管理。通過建立嚴(yán)格的有效的信用體系，加強(qiáng)處罰力度，提升違法成本，使得轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)商在產(chǎn)品投入市場之后保持應(yīng)有的謹(jǐn)慎和負(fù)責(zé)態(tài)度。同時(shí)，輔之以歐盟的產(chǎn)品召回、預(yù)警等相關(guān)措施，將兩種體系的優(yōu)點(diǎn)融合在一起，共同為我國轉(zhuǎn)基因市場良性運(yùn)轉(zhuǎn)服務(wù)。

完善我國轉(zhuǎn)基因食品安全立法的建議

制定轉(zhuǎn)基因食品安全專項(xiàng)法律

筆者認(rèn)為以歐盟的預(yù)防原則為主更適合我國的國情。雖然我國政府認(rèn)可轉(zhuǎn)基因食品的安全性，在政策上也支持轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展，但是歸根結(jié)底，轉(zhuǎn)基因食品作為一種新興的食品到底對人體的健康有無損害的問題，仍然值得商榷，認(rèn)可與不認(rèn)可只是一種觀點(diǎn)和態(tài)度，并不能對問題做出科學(xué)的解答。鑒于我國國內(nèi)較為嚴(yán)峻的食品安全形勢，不論是從科學(xué)的角度，還是從人民利益角度出發(fā)，我國都應(yīng)該選擇預(yù)防原則。預(yù)防原則不僅可以為我國一般的食品安全管理提供經(jīng)驗(yàn)，可以在出現(xiàn)問題時(shí)保證對人民群眾的損害降到最低，還可以幫助我國一步步探索未來轉(zhuǎn)基因食品立法的模式，并為完善我國一般領(lǐng)域的食品安全規(guī)制法律體系提供借鑒。

建立完善的標(biāo)識制度

我國的標(biāo)識制度可以從以下幾方面進(jìn)行完善。第一，擴(kuò)大強(qiáng)制標(biāo)識的范圍。我國現(xiàn)階段的標(biāo)識目錄只包括玉米、大豆、棉花、油菜、番茄四種初級農(nóng)產(chǎn)品，而不論是歐盟還是美國，對于轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識除了初級農(nóng)產(chǎn)品，還包括以轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品為原料的產(chǎn)品、加工制成品，相較于我國更加詳細(xì)，種類更加齊全。第二，標(biāo)識方式的多元化。在標(biāo)識的方式上，我國的標(biāo)識方法過于單一，只限于列舉式，但是轉(zhuǎn)基因食品的種類勢必會(huì)隨著轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展越來越多，列舉式將難以窮盡，因此，標(biāo)識方式的多樣化也是未來新法可以完善的方向。第三，制定統(tǒng)一的標(biāo)識最低轉(zhuǎn)基因含量閾值標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因生物安全法規(guī)沒有明確指定轉(zhuǎn)基因閾值檢測標(biāo)準(zhǔn)，歐盟委員會(huì)出臺的49/2000號條例明確了“1%”的標(biāo)識最低標(biāo)準(zhǔn)，其他國家如澳大利亞（1%）、新西蘭（1%）、日本（5%）、韓國（3%），均設(shè)置此項(xiàng)規(guī)定。我國的標(biāo)準(zhǔn)建議也采用國際上較為通用的1%為最低標(biāo)識標(biāo)準(zhǔn)。

指定轉(zhuǎn)基因成分檢測的專門機(jī)構(gòu)

我國應(yīng)明文指定專門的轉(zhuǎn)基因含量檢測機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)屬于完全獨(dú)立的第三方，與原告、被告以及法院沒任何利益上的關(guān)聯(lián)，并按照世界最通用的轉(zhuǎn)基因閾值檢驗(yàn)技術(shù)進(jìn)行檢測。一旦涉及轉(zhuǎn)基因食品安全的問題進(jìn)入司法程序，則檢測的次數(shù)應(yīng)依法進(jìn)行嚴(yán)格限制，可以規(guī)定為一次，該次檢測結(jié)果即為法律依據(jù)而應(yīng)為法院采信，保證法院審判工作的公正與合理。在法律條文中也可以明確規(guī)定檢測技術(shù)的更新周期，在此周期之內(nèi)，所有相關(guān)案件中均以此機(jī)構(gòu)的此種檢測技術(shù)所檢測的結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)。

建立完善的轉(zhuǎn)基因食品公開制度

轉(zhuǎn)基因食品從實(shí)驗(yàn)室到餐桌，除了擴(kuò)大轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識范圍外，可以對轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行編碼，并由政府建立全國聯(lián)網(wǎng)的轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)銷售信息網(wǎng)站，每一種轉(zhuǎn)基因食品有一個(gè)獨(dú)一無二的“身份證號碼”，通過查詢“該身份證號”，可以充分了解該轉(zhuǎn)基因食品的種植地、加工廠商以及每一級經(jīng)銷商的信息。這就等于使轉(zhuǎn)基因食品在市場上的每一環(huán)節(jié)都可以即使被消費(fèi)者查詢獲知，大大增加了轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)銷售的透明度。在公示方面，可以使公開形式多樣化，微博、微信公眾號、各個(gè)新聞媒體軟件都是政府公示的選擇。

建立完善的轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管體系

第一，加強(qiáng)政府各部門的協(xié)作監(jiān)管。筆者認(rèn)為除了應(yīng)該盡快頒布專項(xiàng)立法之外，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物委員會(huì)為主導(dǎo)較好，其他各部門統(tǒng)一在委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下工作，政府各部門主要負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品整個(gè)流程的監(jiān)督，各部門內(nèi)部權(quán)責(zé)必須明確，可以依法建立權(quán)力清單，每一個(gè)部門分管哪幾項(xiàng)工作，哪幾個(gè)環(huán)節(jié)，都必須以法律條文的形式確定下來。

第二，大力鼓勵(lì)民間團(tuán)體的建立與興起。通過政府引導(dǎo)的手段建立起以關(guān)注轉(zhuǎn)基因食品安全問題為主旨的社會(huì)公益組織，組織一旦成立，政府便完全抽離，只保留必要的行政監(jiān)管。每個(gè)省可以建立一個(gè)轉(zhuǎn)基因食品安全公益組織，負(fù)責(zé)本省轉(zhuǎn)基因食品安全的民間監(jiān)督，該組織擁有參加民事、行政訴訟的主體資格。民間團(tuán)體作為政府監(jiān)督的輔助，在政府的支持下共同維護(hù)轉(zhuǎn)基因食品市場的良性運(yùn)行。

第三，建立完善的預(yù)警系統(tǒng)。我國預(yù)警機(jī)制的建立可以參考?xì)W洲的經(jīng)驗(yàn)，建立遍及全國、下達(dá)縣一級的預(yù)警網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。該預(yù)警系統(tǒng)可以設(shè)置專門的政府機(jī)構(gòu)，也可以由農(nóng)業(yè)部進(jìn)行統(tǒng)一管理。

第四，完善轉(zhuǎn)基因食品安全的管理模式。產(chǎn)品管理與過程管理相比，意義在于，它可以使新植物開發(fā)商在向市場投放產(chǎn)品時(shí)盡力恪守謹(jǐn)慎義務(wù)和保持負(fù)責(zé)任的態(tài)度，在法律允許的范圍內(nèi)選擇最優(yōu)的產(chǎn)品，從而達(dá)到吸引顧客和利益最大化的目的。因此，對于管理模式的選擇，最適合我國的應(yīng)該是兩種模式的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因食品市場的全面監(jiān)管，而非選擇其中一種。

湖南省情咨詢決策課題“湖南轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管法律問題研究”（編號：16JCD037）；湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)高層次人才資助項(xiàng)目“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律制度比較研究”（編號：15RCPT06）。

江虹（1981—），女，內(nèi)蒙古包頭人，博士研究生，副教授。研究方向：食品安全法。