文 / 胡寧鄂 童健青

案情

2015年4月13日，泰州市某縣食品藥品監(jiān)管局執(zhí)法人員對(duì)其轄區(qū)內(nèi)A食品廠開展執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)該廠冷庫(kù)內(nèi)一批“兩扒肉（豬后腿肉）”未標(biāo)注生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、貯存條件等內(nèi)容，共有1000袋，每袋25千克，計(jì)25000千克，貨值金額425000元。2015年4月15日，該局依法對(duì)A食品廠立案調(diào)查。

經(jīng)查，上述豬肉產(chǎn)品是A食品廠豬肉脯的生產(chǎn)原料，由B公司生產(chǎn)并于2015年4月5日銷售給A食品廠。產(chǎn)品采用塑料編織袋包裝，上面印有產(chǎn)品名稱、凈含量（25千克）、廠名廠址、電話號(hào)碼等內(nèi)容，貼有“動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格”標(biāo)志，但包裝袋內(nèi)未附產(chǎn)品標(biāo)簽和合格證，未標(biāo)注生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、貯存條件等事項(xiàng)。B公司提交了鮮凍產(chǎn)品調(diào)撥單、動(dòng)物檢疫合格證明、檢驗(yàn)報(bào)告（檢驗(yàn)依據(jù)為食品檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)）。對(duì)于包裝袋內(nèi)未附產(chǎn)品標(biāo)簽和合格證，未標(biāo)注生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、貯存條件等事項(xiàng)，B公司解釋說(shuō)是生產(chǎn)工人忘記將產(chǎn)品合格證放入包裝袋內(nèi)，并提供了合格證樣本（載明：產(chǎn)品符合國(guó)家規(guī)定的食品質(zhì)量衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)：GB9959.2-2001）。

該縣食藥監(jiān)局認(rèn)為，B公司銷售的“兩扒肉”是由生豬經(jīng)過(guò)屠宰、分割、檢驗(yàn)檢疫、挑選豬后腿肉定量包裝、冷凍而成的工業(yè)產(chǎn)品，預(yù)先定量包裝后作為食品生產(chǎn)原料銷售給食品生產(chǎn)企業(yè)，屬于預(yù)包裝食品。其銷售未標(biāo)注生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、貯存條件的“兩扒肉”的行為違反了2009年實(shí)施的《食品安全法》第四十二條關(guān)于預(yù)包裝食品標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)明生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、貯存條件的有關(guān)規(guī)定。依據(jù)《食品安全法》第八十六條第（二）項(xiàng)“違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處二千元以上五萬(wàn)元以下罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額二倍以上五倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證：……（二）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)標(biāo)簽的預(yù)包裝食品、食品添加劑或者標(biāo)簽、說(shuō)明書不符合本法規(guī)定的食品、食品添加劑”的規(guī)定，鑒于涉案的“兩扒肉”已實(shí)際交付給A食品廠，但未取得對(duì)等貨款，該局決定處以貨值金額兩倍的罰款，不沒收違法所得和上述“兩扒肉”，即給予當(dāng)事人B公司罰款850000元的行政處罰。對(duì)A食品廠與本案相關(guān)的違法行為另案查處。

在送達(dá)行政處罰決定書后，B公司不服，強(qiáng)調(diào)銷售的“兩扒肉”屬于食用農(nóng)產(chǎn)品，不應(yīng)適用《食品安全法》，而應(yīng)適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，遂按期提出行政復(fù)議，當(dāng)?shù)卣ㄖ撇块T復(fù)議維持行政處罰決定。后B公司又提起行政訴訟，要求撤銷該縣食藥監(jiān)局作出的行政處罰決定及政府法制部門作出的復(fù)議決定。2016年3月17日，法院作出一審判決，駁回B公司的訴訟請(qǐng)求。B公司不服判決，又按期上訴至中級(jí)法院。2016年8月31日，中級(jí)法院二審判決駁回上訴，維持原判決。

供圖 / 趙乃育

爭(zhēng)議

本案從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、立案調(diào)查、行政處罰到二審法院判決，歷時(shí)16個(gè)月，其間主要有兩個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)：

一是食品藥品監(jiān)管部門對(duì)涉案的“兩扒肉”是否有監(jiān)管職責(zé)。B公司強(qiáng)調(diào)企業(yè)是生豬屠宰加工企業(yè)，涉案“兩扒肉”是從農(nóng)業(yè)活動(dòng)中直接獲得的動(dòng)物產(chǎn)品經(jīng)過(guò)切割、冷凍加工所形成的，且生產(chǎn)該產(chǎn)品不需領(lǐng)取食品生產(chǎn)許可證，同時(shí)提交《食品藥品監(jiān)督管理總局辦公廳關(guān)于冷凍速凍畜禽肉生產(chǎn)許可證問(wèn)題的復(fù)函》（食藥監(jiān)辦食監(jiān)一函[2014]309號(hào)）加以佐證。因此，作為食用農(nóng)產(chǎn)品，其市場(chǎng)銷售和質(zhì)量安全應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門無(wú)權(quán)處罰。而該縣食藥監(jiān)局認(rèn)為，按照《食品安全法》對(duì)食品的定義，“兩扒肉”是食品生產(chǎn)原料，應(yīng)適用《食品安全法》來(lái)監(jiān)管。2013年國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家食藥監(jiān)管總局三定方案中規(guī)定“食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后，按食品由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理?！?014年10月31日，《農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》中第一條明確規(guī)定：食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制調(diào)整后，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定的食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后的質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)由食品藥品監(jiān)管部門依法履行，農(nóng)業(yè)行政主管部門不再履行食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)后的相應(yīng)質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)。綜上，進(jìn)入市場(chǎng)的食用農(nóng)產(chǎn)品按照食品管理，食品藥品監(jiān)管部門對(duì)作為食品生產(chǎn)原料的“兩扒肉”具有監(jiān)管職責(zé)。

二是涉案的“兩扒肉”是否應(yīng)按預(yù)包裝食品適用《食品安全法》。B公司堅(jiān)持涉案的“兩扒肉”應(yīng)按食用農(nóng)產(chǎn)品來(lái)認(rèn)定，即使處罰也應(yīng)適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。該縣食藥監(jiān)局認(rèn)為，“兩扒肉”不僅經(jīng)過(guò)分割、冷凍等簡(jiǎn)單加工，而且經(jīng)過(guò)了精細(xì)化的類型區(qū)分以及定量的包裝等復(fù)雜加工，從產(chǎn)品加工過(guò)程、標(biāo)示內(nèi)容、檢驗(yàn)報(bào)告、適用標(biāo)準(zhǔn)（GB9959.2-2001，已被GB9959.2-2008代替）及案發(fā)后B公司提供的合格證樣本等，都反映出“兩扒肉”實(shí)質(zhì)上是按食品進(jìn)行加工銷售的，不屬于供食用的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，不是總局復(fù)函中所述的僅經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單加工的畜禽肉，根據(jù)其包裝、產(chǎn)品形態(tài)應(yīng)按“預(yù)包裝食品”認(rèn)定，應(yīng)該在產(chǎn)品標(biāo)簽標(biāo)識(shí)中標(biāo)明生產(chǎn)日期、保質(zhì)期等內(nèi)容，這是《食品安全法》的強(qiáng)制性規(guī)定。B公司沒有按照食品安全監(jiān)管法律法規(guī)的要求執(zhí)行，理應(yīng)受到相應(yīng)的懲罰。

評(píng)析

目前，我國(guó)對(duì)豬肉的冷凍保質(zhì)期限沒有明確規(guī)定，2009年版《食品安全法》對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)后的監(jiān)管規(guī)定不全，導(dǎo)致少數(shù)豬肉產(chǎn)品加工經(jīng)營(yíng)者鉆法律空子。就本案來(lái)講，“兩扒肉”作為食品生產(chǎn)企業(yè)的原料，從加工過(guò)程、包裝、產(chǎn)品形態(tài)等方面判定，完全符合《食品安全法》對(duì)食品的定義，也符合對(duì)預(yù)包裝食品的定義。預(yù)包裝食品是指預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料和容器中的食品，包括預(yù)先定量包裝以及預(yù)先定量制作在包裝材料和容器中并且在一定量限范圍內(nèi)具有統(tǒng)一的質(zhì)量或體積標(biāo)識(shí)的食品。“兩扒肉”采用塑料編織袋包裝，而且每個(gè)包裝袋上印有產(chǎn)品名稱、凈含量（25千克），認(rèn)定為預(yù)包裝食品毋庸置疑。

B公司未按規(guī)定標(biāo)明生產(chǎn)日期、保質(zhì)期等信息，導(dǎo)致“兩扒肉”可能長(zhǎng)期在冷庫(kù)中保存，食品生產(chǎn)企業(yè)用此原料加工成食品進(jìn)入市場(chǎng)，給消費(fèi)者帶來(lái)極大的質(zhì)量安全隱患。如果按食用農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)定“兩扒肉”，處罰依據(jù)是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第四十八條，處罰結(jié)果是“責(zé)令限期改正；逾期不改正的，可以處二千元以下罰款”，如此輕的處罰讓B公司很容易規(guī)避違法風(fēng)險(xiǎn)。本案的查處符合《食品安全法》保障食品安全的立法目的，體現(xiàn)了食品安全監(jiān)管的“四個(gè)最嚴(yán)”精神要求，有力維護(hù)了食品安全。在辦理此案過(guò)程中，食藥監(jiān)部門能吃透《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等實(shí)體法律精神，多次向主管部門、法制部門匯報(bào)案情，請(qǐng)求對(duì)案件定性進(jìn)行指導(dǎo)，同時(shí)認(rèn)真對(duì)待當(dāng)事人提出的申辯、復(fù)議、訴訟等合法訴求，按時(shí)作出合法、合理的回應(yīng)，從而奠定勝訴基礎(chǔ)。

啟示建議

（一）修訂完善法律

食用農(nóng)產(chǎn)品與食品的范疇具有一定的交叉，《食品安全法》與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對(duì)此沒有完全劃清界線。雖然2015年版《食品安全法》第二條第二款對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管作了原則規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了食用農(nóng)產(chǎn)品的食品屬性，但執(zhí)法實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)，建議進(jìn)一步明確食用農(nóng)產(chǎn)品與食品的界線、范圍、聯(lián)系及轉(zhuǎn)變的情形，為此類案件提供明確的法律支持。

（二）加強(qiáng)法律宣貫

不管是食品還是食用農(nóng)產(chǎn)品，其標(biāo)簽標(biāo)識(shí)都要有生產(chǎn)日期、保質(zhì)期等產(chǎn)品信息，這是法律規(guī)定。對(duì)于加工經(jīng)營(yíng)者來(lái)講，如果具有法律意識(shí)、安全意識(shí)，認(rèn)真履行查驗(yàn)義務(wù)，就不會(huì)出現(xiàn)像“兩扒肉”這樣無(wú)生產(chǎn)日期、保質(zhì)期等產(chǎn)品信息的情形；出現(xiàn)這種情況更多的是主觀上的故意或放縱，便于自己根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況隨時(shí)處理，避免出現(xiàn)產(chǎn)品過(guò)期。因此，要加強(qiáng)法律法規(guī)宣貫，讓市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾都能充分理解法律精神，共同參與到保障食品安全的實(shí)踐中來(lái)，形成良好的社會(huì)共治格局，更好地促進(jìn)食品市場(chǎng)規(guī)范與發(fā)展。