文 / 郭洪錦

食品藥品監(jiān)管部門有權對違反食品、保健食品、藥品、化妝品、醫(yī)療器械管理法律法規(guī)規(guī)章的單位或者個人實施行政處罰。但是在執(zhí)法實踐中，基層監(jiān)管部門常常面對本行政轄區(qū)的違法標的物系異地生產(chǎn)經(jīng)營者銷售或配送，違法行為主體是異地生產(chǎn)經(jīng)營者的現(xiàn)象。那么，對異地涉案單位或者個人，該如何行使行政處罰管轄權呢？

行政處罰：遵循地域原則

《行政處罰法》第二十條規(guī)定“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！薄妒称匪幤沸姓幜P程序規(guī)定》第六條規(guī)定“行政處罰由違法行為發(fā)生地的食品藥品監(jiān)督管理部門管轄”，這里明確了對違反食品、保健食品、藥品、化妝品、醫(yī)療器械管理法律法規(guī)規(guī)章的單位或者個人實施行政處罰，由違法行為所在地的食品藥品監(jiān)管部門行使管轄權的基本原則。

從行政處罰的目的來看，行政處罰是以行為事實的發(fā)生為依據(jù)；從受處罰行為的性質（嚴格來講屬于侵權行為的范疇）來看，行政處罰的管轄應以行為發(fā)生地為依據(jù)；從行政處罰管轄的效率原則來看，要求行政處罰的管轄應根據(jù)行為發(fā)生地來確定。所以，按“違法行為發(fā)生地”實施行政處罰管轄權，便于行政機關及時取證，有效打擊違法行為，提高行政執(zhí)法效率。

這是正確行使行政處罰管轄權的前提?！斑`法行為發(fā)生地”包括違法行為著手地、經(jīng)過地、實施（發(fā)生）地和危害結果發(fā)生地。行政違法行為在實施過程中任何一個階段被發(fā)現(xiàn)，該地方就成為違法行為發(fā)生地，當?shù)氐男姓?zhí)法機關就有權管轄。食品、保健食品、藥品、化妝品、醫(yī)療器械的生產(chǎn)、流通、使用的監(jiān)管鏈條長，違法行為可能在各個環(huán)節(jié)發(fā)生，任何一個地點發(fā)現(xiàn)違法行為，當?shù)氐氖称匪幤繁O(jiān)管部門均可對其實施行政處罰。

許多執(zhí)法人員認為，涉案單位或個人若是異地生產(chǎn)經(jīng)營者，本部門將無權對其管轄，這種觀點是不正確的。我們必須清楚，“違法行為人住所地”不是確定行政處罰管轄權的依據(jù)，“違法行為發(fā)生地”才是判定是否具備行政處罰管轄權的標尺。當違法行為發(fā)生地涉及多個管理轄區(qū)時，各個違法行為發(fā)生地的行政機關均有管轄權?！妒称匪幤沸姓幜P程序規(guī)定》第十條規(guī)定“對當事人的同一違法行為，兩個以上食品藥品監(jiān)督管理部門均有管轄權的，由先行立案的食品藥品監(jiān)督管理部門管轄。對管轄權有爭議的，應當協(xié)商解決；協(xié)商不成的，報請共同的上一級食品藥品監(jiān)督管理部門指定管轄”，明確了在多個有管轄權的食品藥品監(jiān)管機關中，由最先受理立案的食品藥品監(jiān)管機關行使管轄權。如：

案例一 2016年8月，A連鎖公司購進了假冒批準文號的某保健食品，配送給B門店銷售。鑒于B門店是A連鎖公司的直營店，B門店的銷售行為不具有獨立性，只是A連鎖公司銷售行為的延續(xù)，違法主體應當認定為A連鎖公司，被處罰對象應當是A連鎖公司。A連鎖公司住所地位于N縣，B門店位于M縣，運輸途經(jīng)L縣，M、N、L縣均可成為違法行為發(fā)生地。如果M、N、L縣所在局發(fā)現(xiàn)A連鎖公司通過B門店銷售違法產(chǎn)品的行為，均有權查處。如果M局首先發(fā)現(xiàn)該違法行為，則違法行為結果地位于M縣，顯然M局依法具有管轄權，有權對A連鎖公司的該違法行為實施行政處罰。當然，依據(jù)“一事不再罰”原則，如果M局已依法予以處罰，N、L局不應再次進行處罰。

案件移送：遵循方便有利原則

行政處罰案件移送管轄，適用于行政機關沒有管轄權的情形。

《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第十三條規(guī)定“食品藥品監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)案件不屬于本部門管轄的，應當及時移送有管轄權的食品藥品監(jiān)督管理部門或者相關行政管理部門處理”，這就明確了移送管轄的條件。具有管轄權的行政機關認為同樣具有管轄權的另一機關管轄更方便、更有利的，可以提請上級機關指定管轄，但是不適用移送管轄。執(zhí)法實踐中，也可作為涉案線索，連同相關證據(jù)材料通報當?shù)乇O(jiān)管部門處理。

在案例一中，如果認為違法主體住所地位于N縣，M局應當將案件移送N局管轄的觀點是不對的。因為本案不具備“案件移送”的條件：保健食品及其生產(chǎn)經(jīng)營者屬于食品藥品監(jiān)管部門的管理對象，銷售違法保健食品的行為屬于食品藥品監(jiān)管部門管轄范圍，違法行為結果地在M縣，所以M局應當管轄。如果M局認為N局管轄更為有利，更能提高執(zhí)法效率，便于行政處罰的實施，可以提請上級機關指定N局管轄，該案的管轄權轉由N局行使。M局也可以將N門店作為不具備法人資格的“其他組織”進行行政處罰，然后將相關證據(jù)材料等涉案線索通報N局，由后者對A連鎖公司的違法行為進行查處。

“誰審批、誰監(jiān)管”是行政機關傳達政策的通俗用語，是行政法制的要求（但不是嚴謹?shù)姆捎谜Z）。對依法應當?shù)蹁N許可證或者撤銷批準證明文件的，在實施行政處罰的同時，應當將取得的證據(jù)及相關材料報送原發(fā)證、批準的監(jiān)管部門，由該部門決定。需由國家食品藥品監(jiān)管總局撤銷批準證明文件的，由省級食品藥品監(jiān)管部門報其決定。

供圖 / 趙乃育

例外情形

（一）異地藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)銷售質量不合格產(chǎn)品

在本轄區(qū)內查獲質量不合格的藥品，經(jīng)生產(chǎn)企業(yè)所在地監(jiān)管部門協(xié)查或其他證據(jù)證明，確定質量問題屬于生產(chǎn)行為所致，除對本轄區(qū)涉案單位依法處理，同時依據(jù)國家總局《關于藥品生產(chǎn)企業(yè)在異地發(fā)生違法行為管轄權問題的批復》指導意見，將有關證據(jù)材料移送生產(chǎn)企業(yè)所在地藥品監(jiān)管部門，由生產(chǎn)企業(yè)所在地藥品監(jiān)管部門對該生產(chǎn)企業(yè)作出處罰。如：

案例二 2016年D局在案件稽查中，經(jīng)監(jiān)督抽驗，發(fā)現(xiàn)標識產(chǎn)地E市的藥品生產(chǎn)企業(yè)H公司生產(chǎn)的某藥品質量不合格。被抽樣單位L醫(yī)院對檢驗結果有異議，提請復檢，復檢結論仍不合格。經(jīng)E局核查，該藥品確系H公司生產(chǎn)并銷售到L醫(yī)院。該藥品系違反GMP標準生產(chǎn)造成質量不合格，為劣藥。本案中，D局應對L醫(yī)院使用劣藥的行為實施處罰；對于H公司生產(chǎn)銷售劣藥的違法行為，D局應當將相關證據(jù)材料移送E局管轄。

（二）通過互聯(lián)網(wǎng)銷售商品或者提供服務的違法經(jīng)營活動

網(wǎng)絡商品交易及有關服務違法行為由發(fā)生違法行為的經(jīng)營者住所所在地縣級以上工商行政管理部門管轄。對于其中通過第三方交易平臺開展經(jīng)營活動的經(jīng)營者，其違法行為由第三方交易平臺經(jīng)營者住所所在地縣級以上工商行政管理部門管轄。第三方交易平臺經(jīng)營者住所所在地縣級以上工商行政管理部門管轄異地違法行為人有困難的，可以將違法行為人的違法情況移交違法行為人所在地縣級以上工商行政管理部門處理。