文 / 于志深

案例簡介

某藥品連鎖門店不能為其經(jīng)營的藥品硫酸氫氯吡格雷片提供合法的購進憑證。經(jīng)查，該藥品不是從總部配送的，是藥店的負責人私自從上門推銷的業(yè)務(wù)員個人手中購進，藥品是合格藥品，但總部對此事不知情。

執(zhí)法分歧

觀點一：零售連鎖門店不具有法人資格，不能承擔民事責任，應(yīng)處罰藥品連鎖總部。

觀點二：藥店的藥品不是從總部購進的，總部對此不知情，處罰總部不合理，而且連鎖門店屬于行政處罰法中的其他組織，可以處理門店。

觀點三：如果是直營店就處罰連鎖總部，如果是加盟店，就處罰連鎖門店。

案例評析

關(guān)于連鎖門店能否成為行政管理中的被處罰主體的問題，以前也有過討論，但是沒有最終定論。在執(zhí)法實踐中，還有很多執(zhí)法人員包括基層執(zhí)法者，對這個問題存有異議。近幾年，我國對部分法律法規(guī)進行了修訂，筆者運用法理學知識結(jié)合執(zhí)法實踐，再對該問題進行梳理，希望能為一線執(zhí)法人員提供參考。

藥品零售連鎖經(jīng)營的模式在我國非常普遍，連鎖總部作為法人企業(yè)，各連鎖門店是總部設(shè)立的分支機構(gòu)，不具有法人資格。很多人認為連鎖門店不能作為被處罰主體是依據(jù)《公司法》的規(guī)定，其第十四條規(guī)定：“公司可以設(shè)立分公司。設(shè)立分公司，應(yīng)當向公司登記機關(guān)申請登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。分公司不具有法人資格，其民事責任由公司承擔。”因此作為分支機構(gòu)的連鎖門店不能獨立承擔民事責任，不能作為行政處罰案件的當事人。

這個理解是片面的，對于行政處罰主體的認定，不能只簡單的依據(jù)《公司法》的一個法條進行解釋，而要運用體系解釋的方法，要從整個行政法律規(guī)范、民事法律規(guī)范的內(nèi)容來評判，才能得出正確的結(jié)論。行政處罰中的被處罰主體有三類，《行政處罰法》第三條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤??！笨梢姡惶幜P主體除了公民、法人，還有其他組織，不是只有法人才能作為被處罰主體。

條款沒有對“其他組織”予以解釋，但“公民、法人和其他組織”在《民法》中都有明確的界定，也不需要行政法律規(guī)范再來重新解釋。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2015〕5號）第五十二條規(guī)定：“民事訴訟法第四十八條規(guī)定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織，包括：……（五）依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的法人的分支機構(gòu)?！钡谖迨龡l規(guī)定：“ 法人非依法設(shè)立的分支機構(gòu)，或者雖依法設(shè)立，但沒有領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)，以設(shè)立該分支機構(gòu)的法人為當事人 。”可見，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)屬于其他組織，判斷分支機構(gòu)是否為其他組織以是否領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照為依據(jù)。

藥品零售連鎖門店是由連鎖公司設(shè)立，專門從事藥品零售業(yè)務(wù)的分支機構(gòu)，有自己的名稱、經(jīng)營地點、經(jīng)營范圍、人員、經(jīng)營設(shè)施，領(lǐng)取自己的《營業(yè)執(zhí)照》，有獨立的《藥品經(jīng)營許可證》《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范認證證書》，屬于其他組織，可以成為被處罰對象。2017年新通過的《民法總則》中指出：“民法調(diào)整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系”，明確提出了“非法人組織”的概念。因此，行政執(zhí)法人員應(yīng)摒棄“不是法人就不能作為被處罰主體”的觀點。

1999年，原國家工商局曾對這個問題進行過界定，《國家工商行政管理局關(guān)于認定違法主體有關(guān)問題的答復》（工商企字〔1999〕第233號）：“各類企業(yè)法人設(shè)立的不能獨立承擔民事責任的分支機構(gòu)，均屬于從事經(jīng)營活動的經(jīng)濟組織（企業(yè)和經(jīng)營單位），依照《行政處罰法》等現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，該經(jīng)濟組織可以作為行政處罰案件的當事人，當該經(jīng)濟組織不能完全承擔有關(guān)行政責任時，應(yīng)由其所隸屬的企業(yè)法人承擔?！眹沂称匪幤繁O(jiān)管總局對這個問題也有界定，《食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于印發(fā)食品藥品行政處罰文書規(guī)范的通知》（食藥監(jiān)稽〔2014〕64號）第四十七條規(guī)定：“文書本身設(shè)有當事人項目的，應(yīng)當按以下要求填寫：當事人為公民的，應(yīng)與居民身份證的情況相一致；當事人為法人或者依法設(shè)立的其他組織的，應(yīng)與營業(yè)執(zhí)照或者登記文件上的名稱一致；當事人為沒有領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的法人分支機構(gòu)的，以設(shè)立該分支機構(gòu)的法人為當事人……”國家食品藥品監(jiān)管總局的觀點與最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋保持一致的。因此，分支機構(gòu)能否成為行政處罰案件的當事人，主要以是否有營業(yè)執(zhí)照為判斷標準。

上面提到的觀點二和觀點三也都不全面。連鎖總部和連鎖門店都可以成為被處罰當事人，具體處罰誰，不是根據(jù)連鎖店的性質(zhì)是直營店還是加盟店，要視具體案件情節(jié)分析，依據(jù)違法責任自負的原則來處理。以本案為例，門店私自從個人手中購進藥品，主要責任在門店自己，要對其從非法渠道購進藥品的行為進行處罰；同時，總部在管理上也有缺陷，要承擔疏于管理的責任。

案例延伸

如果門店從總部配送來的藥品經(jīng)檢驗不符合規(guī)定，應(yīng)如何處理？筆者認為，這種情況需要綜合考慮：如果連鎖門店很多，又跨不同的行政區(qū)，從行政執(zhí)法效率考量，應(yīng)處罰連鎖總部，責令其召回不合格藥品（只處罰其總部即可）。但如果執(zhí)法力量比較充足，涉案藥品危險性較高，需要立即控制的，可以對連鎖總部和門店分別立案，但對連鎖總部要考慮違法一事不兩罰原則。

藥品經(jīng)營企業(yè)要符合《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》，其附錄《藥品零售連鎖管理》（征求意見稿）規(guī)定：連鎖企業(yè)可在全國范圍內(nèi)開設(shè)門店，總部可向其門店直接配送藥品，也可委托其他單位配送。如果連鎖門店的所有違法行為都只對連鎖總部進行立案調(diào)查，以連鎖總部為被處罰對象，在實際工作中很難操作，對于連鎖總部不在轄區(qū)內(nèi)的連鎖門店，監(jiān)管部門就沒有辦法來有效監(jiān)管。如連鎖門店從個人處購進藥品，處罰連鎖總部的案由不明確；再如連鎖門店超出許可范圍經(jīng)營藥品中藥飲片，而連鎖總部的經(jīng)營范圍有中藥飲片，處罰連鎖總部的案由也不準確?，F(xiàn)在處罰信息公開，企業(yè)注重聲譽，如果定性不準確，執(zhí)法部門很容易成為行政訴訟中的被告。

綜上所述，連鎖門店是《行政處罰法》中的其他組織，可以成為被處罰主體。連鎖門店有違法行為，處罰連鎖總部還是連鎖門店，要依據(jù)違法責任自負的原則來處理，做到具體案件具體分析，不能一概而論。