鄭孟雪

[摘要]2013年11月12日，十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對財政做出了新的定位：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，要求建立起適應(yīng)于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代財政制度。2014年10月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，提出：“改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”。2015年1月，國務(wù)院出臺《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，部署加快建立現(xiàn)代財政制度、改進(jìn)預(yù)算管理和控制，全面推進(jìn)中期財政規(guī)劃管理。為此，研究我國中期預(yù)算發(fā)展現(xiàn)狀以及問題對策，對建立現(xiàn)代財政制度乃至于推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化有著意義深遠(yuǎn)的影響。

[關(guān)鍵詞]中期預(yù)算；預(yù)算管理；現(xiàn)代財政制度

一、中期預(yù)算的內(nèi)涵

20世紀(jì)70年代末，第二次世界大戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)繁榮衰退，尤其是受到石油危機(jī)的沖擊，大多數(shù)OECD國家開始陷入經(jīng)濟(jì)低增長的困境。西方發(fā)達(dá)國家開始紛紛對財政預(yù)算制度進(jìn)行以支出控制為重心的改革，建立起中期預(yù)算制度。

中期預(yù)算也叫中期支出框架，包括中期財政框架、中期預(yù)算框架以及中期項目框架三部分。2001年，國際貨幣基金組織在《修訂的財政透明度手冊》將中期預(yù)算定義為：“將財政總量預(yù)測體系與各部委保持現(xiàn)行政府政策的詳細(xì)中期預(yù)算估計過程聯(lián)系起來，從而將中期財政政策和中期預(yù)算編制統(tǒng)一起來的框架。對支出的遠(yuǎn)期估計將作為后年度預(yù)算協(xié)商的基礎(chǔ)，并且將遠(yuǎn)期估計與財政執(zhí)行結(jié)果報告的最終結(jié)果相協(xié)調(diào)?！敝衅陬A(yù)算有三種經(jīng)典的形式。

第一種：以報告年度為基年的滾動方式編制3—5年期預(yù)算計劃。將年度預(yù)算納入其中。這種方法將經(jīng)過議會批準(zhǔn)并付諸實施的預(yù)算年度定義為中期預(yù)算的第一年，預(yù)算提交議會審議的預(yù)算年度為第二年，后續(xù)1-3個預(yù)算年度為“純計劃年度”。對3-5年期間的每一年為執(zhí)行政府職能安排了哪些支出、支出是如何籌措的，進(jìn)行詳細(xì)、全面的安排和審查。這是典型的中期預(yù)算模式。

第二種：以報告年度為中心，將年度預(yù)算予以前后擴(kuò)展，通常只是對原年度預(yù)算在編列形式上做某些改進(jìn)。

第三種：在預(yù)算中增加某些中期預(yù)算的因素，對某些重點項目進(jìn)行重點反映。

第一種模式是中期預(yù)算的典型模式，第二、第三種均是中期預(yù)算演進(jìn)過程中的一些過渡形式。從本質(zhì)上來說，中期預(yù)算是指通過財政目標(biāo)、增加中期預(yù)測、安排決策制定程序以及政策和程序組織數(shù)據(jù)等手段來強加年度預(yù)算進(jìn)程，對支出部門規(guī)定事先核定的硬性預(yù)算上限，要求當(dāng)支出比例上升時首先在部門內(nèi)進(jìn)行財政資金的再分配，從而改變預(yù)算程序中部門支出動機(jī)的預(yù)算框架。具體體現(xiàn)在自上而下和自下而上兩個方面：自上而下表現(xiàn)為財政限額目標(biāo)的批準(zhǔn)，以政府戰(zhàn)略政策優(yōu)先性而確定：自下而上表現(xiàn)為與審核認(rèn)可的財政目標(biāo)相一致的詳細(xì)預(yù)算的批準(zhǔn)。

我國尚處于建立中期預(yù)算的初期階段，結(jié)合我國實情，在探索中期預(yù)算的道路上我們并不限于這三種形式，并且可以走出一條具有中國特色的中期預(yù)算道路來。

二、我國中期預(yù)算的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國政府規(guī)模的擴(kuò)張和宏觀調(diào)控程度的提高，年度預(yù)算制度給我國的財政管理帶來極大的挑戰(zhàn)。許多跨年度的預(yù)算項目，比如：大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各種社會保險福利、針對教育、醫(yī)療、科技等方面的項目投入等，它們在時間上通常都會超過一個預(yù)算年度，并且不能隨意終止。在執(zhí)行預(yù)算的連貫性、持續(xù)性和完整性等方面，年度預(yù)算制度已經(jīng)不能很好的滿足政府財政職能的要求了。同時，年度預(yù)算制度由于更加注重政府控制、因此常常缺乏計劃性，使得預(yù)算安排存在“短視”行為，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相脫節(jié)，限制了各部門在支出方面的主動性和積極性。而中期預(yù)算則給我國深化財政體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度提供了新的思考模式。相比起年度預(yù)算，中期預(yù)算通過對目前財政經(jīng)濟(jì)運行情況進(jìn)行預(yù)測判斷并作出總結(jié)，分析預(yù)測未來3-5年度的財政收支，延長了預(yù)算編制周期，擴(kuò)大了預(yù)算管理的時間范圍，在保證我國財政政策連貫性的同時，強化了財政紀(jì)律，同時也能夠通過預(yù)算成本與支出的考慮及時識別出可能的財政風(fēng)險，有助于政府及時采取應(yīng)對措施。

在黨的十八屆三中全會以后，預(yù)算法進(jìn)行了新修訂，要求改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，進(jìn)行中期預(yù)算改革。自2015年起，我國從中央到地方開始實行三年期的中期財政規(guī)劃管理。這一階段屬于中期財政框架范疇，是中期預(yù)算改革的過渡階段。

三、針對我國中期預(yù)算改革問題的建議

（一）大力發(fā)展科學(xué)預(yù)測方法，培養(yǎng)專業(yè)預(yù)算人員

我國中期預(yù)算改革尚處于中期財政規(guī)劃的第一階段，屬于過渡階段，這一時期的主要工作應(yīng)當(dāng)是重在預(yù)測，而暫時不應(yīng)強調(diào)對政府收支的約束。由于中長期預(yù)測難度較大，我國缺少科學(xué)的預(yù)測方法和專業(yè)的預(yù)算人員，直接或間接的使中期預(yù)算的引導(dǎo)性功能大大減弱。因此，在整體方面，我國應(yīng)當(dāng)加大在科學(xué)預(yù)測經(jīng)濟(jì)方面的投入，利用科學(xué)的方法以及預(yù)測手段，根據(jù)國家政策形式對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出合理的預(yù)測。同時，即使國家層面做到了大方向的準(zhǔn)確預(yù)測，編制預(yù)算的基層工作人員卻常常不能夠準(zhǔn)確、合理的編制預(yù)算。中期預(yù)算要求各部門采用零基預(yù)算的方式來編制，而目前大部分的預(yù)算編制仍然是采用“基數(shù)加增長”的方式，這使得中期預(yù)算自下而上的這一步程序難以得到準(zhǔn)確把握，因此，應(yīng)當(dāng)盡快培育起一批專業(yè)的中期預(yù)算人員，同時各部門在招聘相關(guān)人員時應(yīng)考慮預(yù)算人員的專業(yè)勝任能力，統(tǒng)一進(jìn)行培訓(xùn)，使其能夠迅速適應(yīng)自身工作，合理編制預(yù)算。

（二）結(jié)合大數(shù)據(jù)，大力推進(jìn)政府預(yù)算項目庫的建設(shè)

目前我國要求每級政府均應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算項目庫，但是在實踐過程中可以看出，大多數(shù)項目庫的編制是靠電子數(shù)據(jù)表格通過加密的形式來傳輸?shù)?。隨著大數(shù)據(jù)的到來，數(shù)據(jù)共享已經(jīng)不是什么難事，我們可以建立起類似于企業(yè)信息管理系統(tǒng)的方法，尋求專業(yè)人員開發(fā)出這類數(shù)據(jù)共享軟件，使全國統(tǒng)一使用，各個部門建立項目庫并授權(quán)各部門相關(guān)人員添加項目的性質(zhì)、時間年限、所需資金等同時共享數(shù)據(jù)至授權(quán)審批的人員，根據(jù)項目績效等各方面綜合考慮對項目的批準(zhǔn)。批準(zhǔn)后的項目便可以被預(yù)算人員查閱，根據(jù)各項目來編制預(yù)算并追蹤其項目進(jìn)度。建立軟件的同時也需要政府相應(yīng)地建立起一套內(nèi)部控制制度，才能有效的滿足項目庫系統(tǒng)的運作。endprint