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        準(zhǔn)確把握新時(shí)代財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)

        2017-12-19 08:03:11本刊編輯部
        財(cái)政監(jiān)督 2017年24期
        關(guān)鍵詞:財(cái)政部門財(cái)政監(jiān)督

        ●本刊編輯部

        準(zhǔn)確把握新時(shí)代財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)

        ●本刊編輯部

        2017年10月10日—11日召開的全國財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制工作會議,總結(jié)了2015年以來我國財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè)取得的成效,宣告我國財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè)取得階段性成效。目前,全國所有財(cái)政廳(局)均已建立內(nèi)控制度,下一步將全面深化省級以下財(cái)政內(nèi)控建設(shè)。自2014年起開展的財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè),可以說是對此前財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督的全面升級,意味著從檢查型監(jiān)督向控制型監(jiān)督轉(zhuǎn)變,是監(jiān)督理念的一次重大變革。

        全面推進(jìn)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)

        財(cái)政部門正式開展內(nèi)部控制建設(shè)始于2014年底。2014年11月1日,《財(cái)政部內(nèi)部控制基本制度(試行)》正式實(shí)施,標(biāo)志著財(cái)政部內(nèi)部控制工作全面啟動;隨后,財(cái)政部立即組織成立了財(cái)政部內(nèi)控委,并在財(cái)政部監(jiān)督檢查局設(shè)內(nèi)控辦,初步組建了內(nèi)部控制管理組織架構(gòu);2014年11月27日,召開內(nèi)控委第一次全體會議,審議通過了《財(cái)政部內(nèi)部控制委員會議事規(guī)則》和八個(gè)專項(xiàng)內(nèi)部控制辦法。

        事實(shí)上,在此之前,部分地區(qū)就已經(jīng)開展了對財(cái)政部門內(nèi)部控制的實(shí)踐探索。如甘肅省財(cái)政廳曾清晰地界定了內(nèi)部控制和內(nèi)部監(jiān)督兩者之間的關(guān)系,認(rèn)為財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制的一種表現(xiàn)形式,是財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制中的重要一環(huán);江蘇省財(cái)政廳從2004年就開始積極探索現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制理論和方法并運(yùn)用到財(cái)政管理中,從崗位職責(zé)梳理、流程控制、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面較早地建立了財(cái)政部門內(nèi)控體系。這些都可以算作財(cái)政部門內(nèi)部控制的早期實(shí)踐,為全面推進(jìn)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制奠定了理論認(rèn)知和實(shí)踐基礎(chǔ)。

        自2014年開始,各地財(cái)政部門也紛紛展開對內(nèi)部控制建設(shè)的探索。遼寧省財(cái)政廳、云南省昆明市財(cái)政局等地區(qū)在全方位學(xué)習(xí)內(nèi)控經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,構(gòu)建了適合本地實(shí)際的內(nèi)部控制體系。2015年12月,財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制工作的若干意見》,在文件中明確要求各地因地制宜開展內(nèi)部控制建設(shè),為財(cái)政部門內(nèi)部控制提供更多的路徑探索。而2017年10月召開的全國財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)控工作會議無疑是對近三年來財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)成果和問題的全面總結(jié),同時(shí)為全面深化下一階段財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制工作作出了部署和指導(dǎo),會議明確表示要“以壯士斷腕之決心、一鼓作氣之魄力推動財(cái)政內(nèi)控體系建設(shè)”。

        綜觀全國財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)歷程,從初步認(rèn)識到理念升華,從局部探索到全面系統(tǒng)推進(jìn),經(jīng)歷了一次質(zhì)的飛躍。這是財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制發(fā)展的里程碑,也是財(cái)政部門深化管理的必然趨勢。

        新時(shí)代財(cái)政內(nèi)控需破解的幾大命題

        當(dāng)前,我國財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)取得了階段性成效:一方面,內(nèi)部控制建設(shè)得到了各廳(局)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視,各級財(cái)政部門對內(nèi)控的認(rèn)識不斷深化,內(nèi)部控制理論研究和理念認(rèn)同得到進(jìn)一步加強(qiáng),開始從“要我內(nèi)控”轉(zhuǎn)向“我要內(nèi)控”;另一方面,省級財(cái)政廳(局)內(nèi)部控制體系基本形成,部分市、縣財(cái)政部門內(nèi)控工作正逐步開展,并取得了不少創(chuàng)新成果。這些有益探索為全面推進(jìn)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

        在新時(shí)代財(cái)政理念指導(dǎo)下,財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)也面臨著一些突出的現(xiàn)實(shí)問題,如對內(nèi)控理念認(rèn)識不深、重視不夠;內(nèi)控體系不夠細(xì)化,重點(diǎn)把握不準(zhǔn);內(nèi)控制度脫離實(shí)際,執(zhí)行性不強(qiáng),等等。歸結(jié)而言,全面推進(jìn)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制需要著重破解三大命題。

        視野:如何實(shí)現(xiàn)將外部監(jiān)督內(nèi)化為被監(jiān)督單位的自我約束意識?

        需要認(rèn)識到,財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制絕不單單是財(cái)政部門的事情。當(dāng)前所推進(jìn)的財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制有別于此前的內(nèi)部監(jiān)督,重要的一點(diǎn)在于其從更加宏觀和微觀的視角對財(cái)政內(nèi)控進(jìn)行解讀。宏觀層面,新時(shí)代財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)是基于財(cái)政管理的視角,以財(cái)政部門業(yè)務(wù)管理為基礎(chǔ),從財(cái)政部門內(nèi)部控制延伸向各業(yè)務(wù)部門內(nèi)部控制,再由各業(yè)務(wù)部門延伸向開展檢查的行政事業(yè)單位,以此形成完整的政府部門內(nèi)部控制體系。

        值得一提的是,以此基礎(chǔ)上建立起來的政府部門內(nèi)部控制體系,既不同于此前財(cái)政部門建立的內(nèi)部監(jiān)督制度,也有別于以業(yè)務(wù)流程、程序控制為目標(biāo)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系。在此過程中,如何理清思路,找準(zhǔn)切入點(diǎn),使財(cái)政部門的外部監(jiān)督內(nèi)化為被監(jiān)督單位的自我約束意識是構(gòu)建新時(shí)代財(cái)政內(nèi)控體系的關(guān)鍵所在。

        落實(shí):如何做實(shí)和細(xì)化內(nèi)控制度,避免制度高高掛在墻上?

        當(dāng)前,全國已有37個(gè)財(cái)政廳(局)基本構(gòu)建起了以基本制度、專項(xiàng)內(nèi)部控制辦法和內(nèi)控操作規(guī)程為主要內(nèi)容的完善的內(nèi)部控制體系。然而,從筆者所了解的各地內(nèi)控制度建設(shè)情況來看,內(nèi)控制度落地難是各級財(cái)政部門普遍面臨的一個(gè)突出問題。甚至有專家反映,許多單位內(nèi)部控制制度做得非常完善、非常漂亮,但具體執(zhí)行中卻存在著較大的問題。

        為何完善的內(nèi)控制度得不到有效落實(shí)?究其原因,主要有三個(gè)方面:其一,對內(nèi)控的認(rèn)識尚不夠深刻。缺乏對內(nèi)部控制的正確理解,尚未從真正意義上認(rèn)識到內(nèi)控建設(shè)的重要意義,將其單純視為上級下達(dá)的“命令”而作出的“面子工程”,在制度落地過程中其效果當(dāng)然不會太好。其二,制度制定過程中脫離部門實(shí)際,或細(xì)化不夠,導(dǎo)致執(zhí)行難。有些部門為了應(yīng)付“差事”,在設(shè)計(jì)內(nèi)控制度過程中并未結(jié)合各部門實(shí)際,對基本制度缺乏進(jìn)一步細(xì)化和研究,導(dǎo)致缺乏可執(zhí)行性。其三,不排除當(dāng)前一些客觀環(huán)境或條件的制約。如內(nèi)控信息化落地一直以來是制約內(nèi)控制度落實(shí)的瓶頸,加之部分地區(qū)受客觀環(huán)境的制約,內(nèi)控制度落地實(shí)施存在一定的困難。

        評價(jià):如何完善內(nèi)控運(yùn)行評價(jià)體系,使內(nèi)控制度真正發(fā)揮效用?

        考核與評價(jià)是制度得以貫徹落實(shí)的有效保障,內(nèi)控建設(shè)也不例外。完善的內(nèi)控運(yùn)行評價(jià)體系是內(nèi)部控制制度得以實(shí)施的保障。財(cái)政部發(fā)布的八個(gè)專項(xiàng)內(nèi)部控制辦法特別明確了內(nèi)控責(zé)任,要求單位“一把手”負(fù)總責(zé),做到過程留痕、責(zé)任可追溯,而且明確將開展內(nèi)部控制專項(xiàng)檢查和考核評價(jià),并將其結(jié)果與干部獎懲、選撥和任用掛鉤,但在內(nèi)控具體運(yùn)行中仍存在責(zé)任落實(shí)不明和具體考核評價(jià)辦法不明晰等問題。

        目前,內(nèi)控考核評價(jià)機(jī)制還有待建立和完善。如何將其納入內(nèi)部控制體系建設(shè)之中,以保障內(nèi)控制度有效落實(shí)是關(guān)鍵。沒有約束,沒有獎懲,就不會有落實(shí)。通過建立完善的內(nèi)控運(yùn)行評價(jià)體系,進(jìn)一步考量內(nèi)部控制制度的有效性,積極發(fā)揮單位人員的主觀能動性,使內(nèi)部控制制度在財(cái)政系統(tǒng)得到真正落實(shí)。

        新時(shí)代推進(jìn)財(cái)政內(nèi)控的三大著力點(diǎn)

        全面進(jìn)入財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)控新時(shí)代,需要以更加廣闊的視角理解和認(rèn)知內(nèi)控理念,構(gòu)建延伸向行政事業(yè)單位的“大財(cái)政”內(nèi)部控制體系?;谶@一認(rèn)識,以此為基礎(chǔ)探討財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)的路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。如何找準(zhǔn)財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè)的著力點(diǎn),不妨從以下幾個(gè)方面展開探討。

        著力點(diǎn)一:升華認(rèn)識,從宏觀層面布局

        認(rèn)識是一切行動的開始。對于不少財(cái)政部門而言,一方面要對內(nèi)控工作高度重視起來,真正理解內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義,特別是領(lǐng)導(dǎo)班子要發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用。財(cái)政部副部長劉偉在會上指出,“在全國財(cái)政系統(tǒng)建立和實(shí)施內(nèi)部控制制度是一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略決策,一項(xiàng)系統(tǒng)工程,也是一項(xiàng)長期的工作任務(wù)?!被趥€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部對內(nèi)控建設(shè)存在疑慮和觀望態(tài)度,以及新舊領(lǐng)導(dǎo)班子交接出現(xiàn)內(nèi)控工作被弱化等情況,需要快速轉(zhuǎn)變認(rèn)識,充分意識到內(nèi)控工作只能加強(qiáng),不能削弱。而提升內(nèi)控認(rèn)識更深層次的含義在于,在推進(jìn)財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè)過程中,單位能切實(shí)認(rèn)識到內(nèi)控建設(shè)的實(shí)在效果,實(shí)現(xiàn)將外部監(jiān)督內(nèi)化為被監(jiān)督單位的自我約束意識。

        另一方面,從宏觀上來講,財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)絕不單是財(cái)政部門的事情,站在政府管理的角度,建立由財(cái)政部門延伸向各業(yè)務(wù)部門,再輻射向各被監(jiān)督檢查單位內(nèi)部控制,從而形成整體的政府部門內(nèi)部控制,這才是新時(shí)代財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)的目標(biāo)所在。事實(shí)上,基于這一認(rèn)識的政府部門內(nèi)部控制體系已經(jīng)有地區(qū)做出了嘗試性探索。云南省昆明市財(cái)政局自2014年開始探索政府部門內(nèi)控建設(shè),創(chuàng)造性地將財(cái)政部門內(nèi)部控制與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制聯(lián)合推進(jìn),提出了面向“政府治理”的內(nèi)部控制“昆明模式”。該局采取“一體化、兩階段”建設(shè),橫向上選取財(cái)政部門外加18家行政事業(yè)單位開展內(nèi)控建設(shè),縱向上聯(lián)合市級財(cái)政和縣財(cái)政、區(qū)財(cái)政一起推動;分問題梳理和制度設(shè)定兩個(gè)階段有序推進(jìn)。這一探索無疑為財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)提供了一種新的范本和視角,對各地開展內(nèi)控建設(shè)具有一定的參考意義。

        著力點(diǎn)二:切合實(shí)際,從微觀層面細(xì)化

        對于大多數(shù)單位而言,建立健全的內(nèi)控制度并不是一件難事,但內(nèi)控制度執(zhí)行落實(shí)卻是一個(gè)普遍性難題,特別是內(nèi)控制度信息化落地,一直是制約內(nèi)控體系深入推進(jìn)的瓶頸。執(zhí)行難,對于有步驟地實(shí)施創(chuàng)新性探索的“昆明模式”同樣存在。在完成前面兩個(gè)階段的問題梳理和制度設(shè)定之后,昆明市財(cái)政局同樣遭遇到內(nèi)控制度信息化落地難的問題。另外,還有大部分單位在執(zhí)行中難以找到實(shí)質(zhì)性的切入點(diǎn),使內(nèi)控制度停留于紙面,難以繼續(xù)推進(jìn)。

        在此過程中需要著重解決兩方面問題,一是對于內(nèi)控制度執(zhí)行找不到切入點(diǎn)的單位,需要結(jié)合單位實(shí)際全面梳理內(nèi)控問題,進(jìn)一步細(xì)化內(nèi)控制度,增強(qiáng)其可執(zhí)行性;二是鑒于信息化是內(nèi)控工作的重要支撐,也是各單位普遍存在的難題,能否考慮從財(cái)政部層面統(tǒng)一收集、整理內(nèi)控信息化建設(shè)的難點(diǎn),集中設(shè)計(jì)和解決內(nèi)控信息化問題,并鼓勵各地積極嘗試探索內(nèi)控信息化建設(shè),以構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)控機(jī)制。

        著力點(diǎn)三:權(quán)責(zé)明晰,強(qiáng)化執(zhí)行與運(yùn)用

        產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確是現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征。對于現(xiàn)代財(cái)政制度而言,建立權(quán)責(zé)明晰的財(cái)政制度同樣重要。建立和實(shí)施內(nèi)控制度,正是完善財(cái)政系統(tǒng)權(quán)力運(yùn)行制度和監(jiān)督機(jī)制的重要舉措。內(nèi)控體系建設(shè)中的一項(xiàng)重要流程就是對各個(gè)崗位的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理和防范,明確各職能部門和崗位職責(zé),分清權(quán)責(zé)。

        從內(nèi)控制度的運(yùn)行保障來看,既要明確各單位領(lǐng)導(dǎo)人的主體責(zé)任,形成單位“一把手”親自抓內(nèi)控的局面;還要建立和完善內(nèi)控考核評價(jià)體系,對單位整體內(nèi)控進(jìn)程及個(gè)人內(nèi)控執(zhí)行情況進(jìn)行定期評估、考核,將內(nèi)控建設(shè)成效與單位和個(gè)人評優(yōu)提拔相結(jié)合,以加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行與成果的有效運(yùn)用,為全面落實(shí)內(nèi)控制度提供執(zhí)行保障?!?/p>

        (本欄目責(zé)任編輯:尹情)

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