黃 靜，吳 群，王 健

(1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830052)

經(jīng)濟增長、制度環(huán)境對地方政府 土地財政依賴的影響機理

黃 靜1,2，吳 群1，王 健1

(1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830052)

明確地方政府土地財政依賴的影響機理，有利于緩解當(dāng)前地方政府高度依賴土地財政的現(xiàn)狀。本文從經(jīng)濟增長和制度環(huán)境雙重角度構(gòu)建影響地方政府土地財政依賴的分析框架，并采用2000～2013年我國省級數(shù)據(jù)構(gòu)建動態(tài)面板模型進行實證檢驗。研究結(jié)果顯示：地方政府對土地財政的依賴在短期內(nèi)具有激勵作用與慣性特征，長期具有收斂趨勢。土地財政產(chǎn)生于工業(yè)化與城市化進程之中，經(jīng)濟增長對地方政府土地財政依賴具有顯著促進作用。分稅制改革背景下，財權(quán)與事權(quán)的不對等程度是地方政府依賴土地財政的前提，土地出讓制度市場化改革、地方政府競爭、房地產(chǎn)業(yè)支柱型產(chǎn)業(yè)定位政策對地方政府土地財政依賴有顯著促進作用。其中，滯后一期財事權(quán)不對等程度對當(dāng)期地方政府土地財政依賴具有負向影響，由此反映出分稅制改革對地方政府土地財政具有顯著的促進作用。在地方政府競爭中，招商引資的競爭方式在短期內(nèi)對地方土地財政依賴度的影響尚不顯著，但通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的競爭愈激烈，地方政府愈加依賴土地財政。

土地財政依賴；經(jīng)濟增長；制度環(huán)境

一、問題的提出

當(dāng)前，我國省級及其以下地方政府，都不同程度地出現(xiàn)了政府財政對土地資源相關(guān)收益依賴偏重的現(xiàn)象[1]。2000～2013年我國地方政府土地財政(土地出讓收入與土地相關(guān)稅收之和，詳見下文)占地方一般預(yù)算收入的比重呈波動上升態(tài)勢(如圖1)?？梢?，地方政府愈加依賴土地財政，土地財政“名符其實”?；诘胤秸畬ν恋刎斦囊蕾嚦潭戎饾u加深的現(xiàn)狀，地方政府熱衷于“以地謀發(fā)展”模式的持續(xù)性發(fā)人深省。劉守英提出了“以地謀發(fā)展”模式風(fēng)險高[2]，土地財政即將進入終結(jié)時代。楊圓圓[3]、王玉波等[4]、平新喬等[5]均從時空上研究了我國土地財政的發(fā)展態(tài)勢，從不同角度研究揭示了中國的土地財政以及地方政府對土地財政依賴度均存在較大時空差異。然而，這種借助稀缺且不可再生的土地資源生財?shù)哪Ｊ讲痪呖沙掷m(xù)性。但關(guān)于如何冷卻地方政府對土地財政過高的依賴性，首先要明確地方政府熱衷且高度依賴土地財政的影響機理。

關(guān)于土地財政的產(chǎn)生以及地方政府土地財政依賴的形成，許多研究將其歸因于分稅制改革的大背景與中國官員的晉升與考核體制。從1994年1月1日起，實行分稅制財政管理體制。財權(quán)下放與事權(quán)擴大的“中國式財政分權(quán)”，對地方政府起到了正向的財政激勵作用，并促進了地方經(jīng)濟發(fā)展與改革[6][7]。中國式財政分權(quán)與現(xiàn)行土地制度的存在為土地在地方政府競爭戰(zhàn)略中的核心地位提供了條件。由此形成了分稅制后的中國式財政分權(quán)和自上而下的中國式晉升式競爭對地方政府選擇“土地財政”的激勵機制[8]。同時，部分研究已密切關(guān)注了土地出讓與土地財政的關(guān)系，并指出土地出讓制度作為政策制度，為土地財政的形成提供了條件。同時，經(jīng)濟增長伴隨著快速工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展，無論是產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，還是人口集聚需求，土地供應(yīng)量增大，地方政府坐享價格“剪刀差”帶來的收益與其他相關(guān)收益?？梢?，地方政府對土地財政與經(jīng)濟增長密切相關(guān)，特別是工業(yè)化與城市化水平對地方政府土地財政依賴現(xiàn)象的產(chǎn)生與壯大有一定貢獻作用。另外，也有研究指出房地產(chǎn)行業(yè)的擴張是縮小地方財政缺口的重要力量[9]。

圖1 2000～2013年中國地方政府土地財政依賴度*數(shù)據(jù)來源于2000～2013年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國國土資源年鑒》

本文基于以上研究，以地方政府土地財政依賴為主線，設(shè)定2000～2013年為時間尺度，選取我國30個省、自治區(qū)、直轄市作為空間研究對象，從經(jīng)濟增長和制度環(huán)境雙重角度構(gòu)建影響地方政府土地財政依賴的分析框架，并采用動態(tài)面板模型進行實證檢驗。研究結(jié)論旨在為高度依賴土地財政的地區(qū)減輕土地財政依賴提供政策依據(jù)，為地方政府土地財政依賴度低的地區(qū)指明土地財政正效應(yīng)的發(fā)揮空間并防患于高度依賴土地財政現(xiàn)象的產(chǎn)生及其負向效應(yīng)深化。

二、概念界定與分析框架

(一)概念界定

1.土地財政與土地財政依賴度

學(xué)術(shù)界將土地財政劃分為廣義土地財政和狹義土地財政。其中，將狹義的土地財政定義為土地出讓金，即土地出讓的全部收入。所謂廣義的土地財政，即土地出讓金與土地相關(guān)的地方稅收之和[8]，也可概括為政府基于土地獲取相關(guān)收入之和。平新喬等[5]認為扣除土地財政成本之后的土地出讓金的純收入為狹義的土地財政收入；則廣義的土地財政為在所確定的狹義土地財政的基礎(chǔ)上，加上地方的土地稅收和房地產(chǎn)企業(yè)向地方政府所繳納的稅收。由此可見，狹義的土地財政有“預(yù)算外”的性質(zhì)，而廣義的土地財政具有“預(yù)算內(nèi)”和“預(yù)算外”的雙重性質(zhì)。

根據(jù)土地財政涵蓋內(nèi)容的多寡，土地財政繼而可根據(jù)不同的口徑進行劃分。李尚蒲、羅必良[10]結(jié)合財政部官方的分類辦法將土地財政劃分為小、中、大三個口徑。駱祖春[11]又在此基礎(chǔ)上，再次劃分小、中、大三個口徑，并將其分別命名為土地財政Ⅰ、土地財政Ⅱ和土地財政Ⅲ。

本文在已有研究基礎(chǔ)上，將土地財政界定為廣義的土地財政，即土地出讓收入及其相關(guān)稅收之和。其中土地直接稅收包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅等五種稅收，土地間接稅收難以統(tǒng)計，故本文將土地間接稅收暫不計入土地財政。關(guān)于地方政府對土地財政的依賴度(LFD)，將以土地財政收入占地方一般預(yù)算收入的比重表示。

2.經(jīng)濟增長

對經(jīng)濟增長的研究，包括側(cè)重總量描述的經(jīng)濟增長路徑考察，以及對經(jīng)濟增長過程中各種結(jié)構(gòu)變量的衡量。相對而言，后者相對前者所反映的增長情況更加深化。本文在此采用結(jié)構(gòu)特征來衡量經(jīng)濟增長。工業(yè)化水平與城市化水平作為社會經(jīng)濟發(fā)展水平的重要標(biāo)志，鑒于工業(yè)化、城市化與經(jīng)濟增長之間存在長期穩(wěn)定的均衡關(guān)系[12]，本文將以工業(yè)化水平與城市化水平來綜合衡量經(jīng)濟增長水平。

3.制度環(huán)境

制度環(huán)境變化催生土地財政，使得地方政府對土地財政的依賴現(xiàn)象加劇。在現(xiàn)行土地制度框架下，財政分權(quán)與地方政府競爭[13]是土地財政產(chǎn)生的兩大原因。同時，土地產(chǎn)權(quán)與征收補償制度為地方政府土地財政模式運行提供制度保障[14]。另外，基于房地產(chǎn)的快速發(fā)展縮小地方財政缺口這一主要動因[9]，在我國支柱型產(chǎn)業(yè)定位政策背景下，唯GDP政績觀下地方政府過度依賴房地產(chǎn)業(yè)增加財政收入，并導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)[15]。綜上，本文將制度環(huán)境界定為土地財政及地方政府土地財政依賴的產(chǎn)生與加劇的制度背景，即財稅體制改革、地方政府競爭、土地出讓制度市場化改革以及房地產(chǎn)業(yè)支柱性定位政策等四方面。

(二)分析框架

土地財政產(chǎn)生于特殊的制度背景下，在經(jīng)濟發(fā)展的過程中逐步壯大，地方政府對土地財政的依賴持續(xù)加強。在1994年分稅制改革后，財權(quán)與事權(quán)的不對等成為約束地方發(fā)展的瓶頸，但基于中國官員考核與晉升體系，地方政府不放棄對利益的追逐，繼而展開了GDP競爭，其典型途徑——利用土地資本招商引資，促進地方預(yù)算內(nèi)收入擴大——“以地生稅”。同時，我國土地有償使用制度促進了地方政府動用土地換資本的方式尋求預(yù)算外收入——“以地生租”，隨著土地出讓制度市場化改革的實施，“以地生租”對地方財政產(chǎn)生巨大的貢獻。隨之而來的房地產(chǎn)業(yè)支柱型產(chǎn)業(yè)定位，再次激勵著地方政府實現(xiàn)“以地生租”和“以地生稅”。工業(yè)化與城市化進程帶來的規(guī)模征地，產(chǎn)業(yè)發(fā)展，人口聚集，用地需求激增，反復(fù)交錯上演“以地生稅”和“以地生租”。可見，經(jīng)濟增長與制度環(huán)境驅(qū)動共同促使地方政府對土地財政產(chǎn)生依賴。與此同時，在短期內(nèi)，地方政府對土地財政熱情高漲，表現(xiàn)出對土地財政愈加依賴的趨勢。長期內(nèi)，由于土地資源的有限性以及正向效應(yīng)已體現(xiàn)、負向效應(yīng)逐漸凸顯，地方政府對土地財政的依賴度不得不收斂。綜上，結(jié)合陳多長[16]關(guān)于地方政府土地財政依賴的制度性驅(qū)動因素和經(jīng)濟性驅(qū)動因素，本文構(gòu)建了經(jīng)濟增長、制度環(huán)境對地方政府土地財政依賴的影響機理分析框架(如圖2)。

1.經(jīng)濟增長與地方政府土地財政依賴

(1)在工業(yè)化進程中，土地資源作為重要的生產(chǎn)要素發(fā)揮著不可替代的作用。近十多年年來，我國工業(yè)化進程加速顯著，工業(yè)化水平不斷提高，對土地要素的需求逐漸擴大。我國地方政府為促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，積極推進工業(yè)化進程，大規(guī)模征地，加大招商引資力度，并低價出讓工業(yè)用地以增稅基、求經(jīng)濟發(fā)展。與此同時，失地農(nóng)民以及工業(yè)聚集帶來的人口規(guī)模，對城市住宅、公共資源的需求，直接拉升其他用地的價格。可見，地區(qū)工業(yè)化進程的推進體現(xiàn)了地方政府從兩方面對土地要素資本化的迫切性，強化了地方政府對經(jīng)營性土地出讓收入的依賴。本文在此采用地區(qū)工業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重這一指標(biāo)來衡量地方工業(yè)化發(fā)展水平(INL)。

圖2 理論分析框架

(2)城市化。在市場經(jīng)濟體制的背景下，城市化對我國地方政府土地財政依賴的影響甚至比工業(yè)化更為顯著、直接?？焖俪鞘谢苿又丝谙虺鞘械木奂?，也推動著規(guī)模土地發(fā)生用途轉(zhuǎn)變，不但形成了人口城市化，也形成土地城市化。在城市化的過程中，地方政府極力推崇這種土地要素換取資本要素的方式，以實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)。究其原因，城市化的高速發(fā)展離不開地方政府對土地財政的高度依賴。另外，基于城市化發(fā)展帶來人口聚集、土地規(guī)模擴張等后果的事實，已有研究中人口城市化與土地城市化均有被作為影響土地財政收入及依賴度的因素，但考慮到人口城市化水平是直接衡量地方經(jīng)濟增長的標(biāo)準(zhǔn)之一，本文采用人口城市化指標(biāo)即城鎮(zhèn)常住人口占區(qū)域總?cè)丝诘谋戎貋砗饬砍鞘谢?URL)。2000～2013年期間，工業(yè)化水平INL、城市化水平URL與地方政府土地財政依賴度LFD的變化趨勢詳見圖3。這一時期，中國地方政府土地財政依賴度波動上升，城市化水平在同一時期呈波動上升，工業(yè)化水平呈現(xiàn)出相對平穩(wěn)狀態(tài)。

圖3 工業(yè)化水平、城市化水平與地方政府土地財政依賴的變化

2.制度環(huán)境與地方政府土地財政依賴

(1)分稅制改革。1994年的分稅制改革，對中央政府與地方政府的財政收入來源進行了明確細分，把稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅三種。其中，地方獨享稅相對中央稅，稅源不穩(wěn)定、分散且難以征收。2003年稅制調(diào)整中，進一步提高了共享稅中幾個主要稅種的上交比例。然而，在財政收入不斷集中到中央手中的同時，地方政府的事權(quán)卻在不斷擴大，呈現(xiàn)出“財權(quán)上收，事權(quán)下放”的格局。同時，中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移支付難以彌補地方政府巨大的財政收支缺口，且起不到效緩解地方政府財政壓力的作用。因此，在分稅制改革的制度背景下，“預(yù)算軟約束”問題顯著，為應(yīng)對緩解這一問題，地方政府除了追求預(yù)算內(nèi)財力的最大化，將部分精力置于對預(yù)算外財力的追逐。2004年多數(shù)地方政府設(shè)立城市土地儲備中心，充分發(fā)揮分稅制賦予地方政府的較大財政自主權(quán)，利用土地生財。在此背景下，面對財權(quán)與事權(quán)不對等，地方政府對土地財政產(chǎn)生依賴。由于財權(quán)可以通過預(yù)算內(nèi)收入體現(xiàn)，事權(quán)則可以通過地方政府支出來反映，故，本文利用地方人均預(yù)算內(nèi)財政收入與地方政府支出之比來衡量地方政府財權(quán)與事權(quán)的不對等程度(PPI)。這一指標(biāo)為反向指標(biāo)，即地方政府財權(quán)與事權(quán)不對等程度越嚴(yán)重，該指標(biāo)值越小。

(2)地方政府競爭。立足于現(xiàn)階段以經(jīng)濟社會發(fā)展作為第一要務(wù)的基本國情，經(jīng)濟指標(biāo)成為地方政府官員考核體制中衡量政績的關(guān)鍵內(nèi)容。因此，地方官員為了追求任期內(nèi)政績，集中手中可利用的資源，特別是土地資源，致力于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資以及本地區(qū)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展。其中，增量土地所帶來的收益高而速度快、短期風(fēng)險低，同時連帶利益鏈促使地方稅源得到一定程度擴張。由此，土地要素資本化的方式演變成地方政府創(chuàng)造GDP，增加財政收入，快速彰顯地方官員政績的理想工具?？梢姡F(xiàn)行地方政府官員政績考核與晉升體系使得地方政府競爭成為對土地財政依賴形成與深化的有力推手。縱觀國內(nèi)已有研究，很多學(xué)者揭示了招商引資在地方競爭中的重要作用。同時，也有證據(jù)表明政府的基礎(chǔ)設(shè)施支出與產(chǎn)出增長率之間存在密切的關(guān)系。已有研究發(fā)現(xiàn)，Holtz和Lovely指出(1996)基礎(chǔ)設(shè)施的地區(qū)差異能夠部分解釋地區(qū)間產(chǎn)出增長率的差異[17]，可見基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以用來分析地方政府競爭行為。因此，本文在此用地區(qū)人均實際利用外資水平FDI和地方基礎(chǔ)設(shè)施用地IUC(考慮到數(shù)據(jù)的可獲取性，采用地區(qū)已鋪道路面積來表示)來衡量地方政府競爭的激烈程度。

(3)土地出讓制度。我國現(xiàn)行土地制度的不完善，“激發(fā)”地方政府面對財政壓力充分發(fā)揮其“創(chuàng)新”能力。在我國城鎮(zhèn)土地有償使用制度的框架下，以及集體土地所有權(quán)與土地征收制度存在制度性缺陷的現(xiàn)狀，土地出讓制度成為地方政府實現(xiàn)土地財政的重要驅(qū)動力。在以上土地制度基礎(chǔ)上，土地出讓制度實現(xiàn)了土地要素的資本化，導(dǎo)致農(nóng)村集體所有土地向國有土地轉(zhuǎn)變過程變得更加容易且不可逆，同時使得集體土地所有者在所有權(quán)轉(zhuǎn)變后的征用談判中權(quán)益受損并處于劣勢地位。因此，土地財政藉此現(xiàn)實條件形成并不斷壯大。1994年分稅制改革后，土地出讓金作為地方政府預(yù)算外收入，其決策權(quán)和使用權(quán)歸地方政府獨享，故，“第二財政”逐漸形成。《招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定》(國土資源部令2002年第11號)中明確規(guī)定，從2002年7月1日起，經(jīng)營性國有土地使用權(quán)出讓必須通過招標(biāo)、拍賣或掛牌的方式公開交易?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(國發(fā) [2006] 31 號)中規(guī)定，工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標(biāo)準(zhǔn)[18]?？梢?，土地出讓方式的市場化改革為地方政府土地財政依賴現(xiàn)象的產(chǎn)生與加深提供了條件。在此，本文采用土地市場化程度(LMD)，即招拍掛宗數(shù)占土地出讓總宗數(shù)的比重這一指標(biāo)來衡量土地出讓制度所發(fā)揮市場化改革效應(yīng)。

(4)支柱型產(chǎn)業(yè)定位政策。1992年11月，國務(wù)院頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》(國發(fā)[1992]61號)中，中央政府第一次正式確定房地產(chǎn)業(yè)為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)。1998年《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國發(fā)[1998]23號)的頒布，成為我國住房制度的分水嶺，通過取消福利分房推動房地產(chǎn)市場的發(fā)展。隨著房地產(chǎn)業(yè)逐步繁榮發(fā)展，國務(wù)院于2003年、2005年、2006年相繼頒發(fā)文件《國務(wù)院關(guān)于促進房地市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)[2003]18號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》(國辦發(fā)明電[2005]8號)、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格》(國辦發(fā)[2006]37號)，文件逐步鞏固了房地產(chǎn)業(yè)的支柱型產(chǎn)業(yè)定位。從房地產(chǎn)業(yè)規(guī)模投資與發(fā)展的形勢來看，支柱型產(chǎn)業(yè)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展大力推動了地方政府財政收入。其中，土地“招拍掛”的實施，使房地產(chǎn)業(yè)成為工商業(yè)用地的主體，即招拍掛的重要對象，因此，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購置土地價格與土地征收價格之間的“剪刀差”更加顯著。地方政府依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策定位極力推進房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，伴隨著土地規(guī)模出讓與房地產(chǎn)規(guī)模開發(fā)，促使房地產(chǎn)業(yè)在土地財政獲得重要席位。隨著房地產(chǎn)業(yè)地位的不斷鞏固與加強，形成地方政府土地財政的高度依賴。考慮到房地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出比重是體現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟社會中的重要地位，本文采用房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出比重(PRI)，即地區(qū)房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重，以此來衡量房地產(chǎn)業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的地位及其對地方政府土地財政依賴度的影響。

2000～2013年期間，財事權(quán)不對等程度PPI、人均直接利用外資水平FDI、地方基礎(chǔ)設(shè)施用地UIC、土地市場化程度LMD以及房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出比重PRI與地方政府土地財政依賴度LFD與的變化趨勢詳見圖4。這一時期，由分稅制改革制度帶來的財權(quán)與事權(quán)不對等程度，即人均財政收支比，呈現(xiàn)出趨于平穩(wěn)甚至有所下降的態(tài)勢?？傮w而言，人均直接利用外資水平與土地市場化程度均呈上升態(tài)勢，且與地方政府土地財政依賴度在地區(qū)間的變動基本呈現(xiàn)出統(tǒng)一趨勢。地方基礎(chǔ)設(shè)施用地與房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)比重基本呈現(xiàn)出緩慢上升趨勢。

圖4 財事權(quán)不對等程度、人均直接利用外資水平、地方基礎(chǔ)設(shè)施用地、土地市場化程度以及房地產(chǎn)業(yè) 產(chǎn)出比重與地方政府土地財政依賴度的變化

(三)提出假說

根據(jù)以上分析，可提出以下假設(shè)：

假設(shè)一：在短期內(nèi)，地方政府對土地財政依賴產(chǎn)生激勵作用；長期內(nèi)，地方政府對土地財政采取收斂依賴。

假設(shè)二：經(jīng)濟增長對地方政府土地財政依賴度具有顯著正向影響。

假設(shè)三：分稅制改革、地方競爭、土地出讓制度以及房地產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)定位政策等四方面制度環(huán)境對地方政府土地財政依賴度具有顯著影響。

三、模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)來源

(一)模型構(gòu)建

基于上文理論分析，本文運用動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型來分析經(jīng)濟增長和制度環(huán)境影響地方政府土地財政依賴下的動態(tài)變化過程。具體模型形式如下：

LFDit=a0+a1LFDit-1+a2INLit+a3URLit+a4PPIit+a5lnFDIit+a6lnUICit+a7lnLMDit+

a8PRIit+εit+μit

(1)

式(1)中被解釋變量LFDit為地方政府土地財政依賴度；LFDit-1為地方政府土地財政依賴度的滯后一期項；解釋變量經(jīng)濟增長包括工業(yè)化水平INL、城市化水平URL；解釋變量制度環(huán)境包括分稅制改革——由地方政府財事權(quán)不對等程度PPI表征、地方政府競爭——由人均實際利用外資水平FDI和地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地UIC表征、土地出讓制度——由土地市場化程度LMD表征、房地產(chǎn)支柱型產(chǎn)業(yè)定位——由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購置土地單價PRL表征；α0至α8表示相應(yīng)解釋變量的估計系數(shù)；ε 為個體效應(yīng)；μ表示殘差項；下標(biāo)i和t分別表示第i個省份和第t年。

本文在此將土地財政依賴度LFD作為被解釋變量，該變量指標(biāo)涉及土地出讓收入與土地稅費收入，體現(xiàn)了比以往以地方政府對單純土地出讓金的依賴度更全面的優(yōu)勢。本文中由廣義的土地財政所占地方政府一般預(yù)算收入的比例作為衡量地方政府對土地財政的依賴程度。

考慮到工業(yè)化發(fā)展是地方政府獲取土地財政的途徑之一，且地方政府土地財政依賴工業(yè)化發(fā)展，因此本文將解釋變量工業(yè)化水平INL作為內(nèi)生變量。另外，城市化進程是地方政府土地財政規(guī)模壯大以及逐漸依賴的重要發(fā)展途徑，城市化水平則成為地方政府獲取土地財政的重要標(biāo)志。因此，在模型估計中將解釋變量城市化水平URL也視為內(nèi)生變量。由于財政分權(quán)改革后的分權(quán)比例是被安排并確定的，且符合獨立于當(dāng)期和未來各期隨機誤差項的條件，故，將解釋變量地方政府財事權(quán)不對等程度PPI視為前定解釋變量。

由于地方政府競爭作為制度環(huán)境驅(qū)動力，不受土地財政依賴變化過程中其他變量的影響，故，在模型估計中將解釋變量人均實際利用外資水平FDI(即lnFDI)、基礎(chǔ)設(shè)施用地UIC(即lnUIC)視為外生變量。由于作為制度環(huán)境驅(qū)動力的土地出讓制度，不受其他變量的影響，本文在模型估計中將解釋變量土地市場化程度LMD視為外生變量。鑒于房地產(chǎn)業(yè)的支柱型產(chǎn)業(yè)定位政策為外部驅(qū)動力，故將解釋變量房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出比重PRI亦作為外生變量進行估計。

(二)數(shù)據(jù)來源

考慮到數(shù)據(jù)的可獲取性，在實證研究中剔除西藏，即以中國30個省、自治區(qū)、直轄市為研究對象。本文采用的2000～2013年所選地區(qū)的省級面板數(shù)據(jù)，均來自各年的《中國財政年鑒》《中國國土資源年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》和《中國房地產(chǎn)統(tǒng)計年鑒》。各變量的描述性統(tǒng)計分析見表1。

表1 描述性統(tǒng)計分析

四、結(jié)果與分析

考慮到模型估計中存在的內(nèi)生性問題，本文選擇變量的一階滯后項作為工具變量，即INLt-1，ULLt-1。本文模型估計借助STATA14.0軟件，選擇差分GMM模型進行估計，具體回歸結(jié)果見表2。由表2檢驗結(jié)果可知，Arellano-Bond AR(1)顯著且Arellano-BondAR(2)不顯著，則說明該差分GMM模型存在一階自相關(guān)，但不存在二階自相關(guān)，故接受原假設(shè)即擾動項無自相關(guān)，模型設(shè)計合理，可使用差分GMM模型。Sargan檢驗顯示不顯著，即無法拒絕“所有工具變量均有效”的原假設(shè)，則說明所選工具變量均有效。

表2 差分GMM模型估計結(jié)果

注：(1)t-1和t-2分別表示變量的滯后一期和滯后二期；(2)*** 、** 和*分別表示在1%、5%和10%水平上顯著。

從地方政府土地財政依賴(LFD)的動態(tài)變化的結(jié)果來看，其滯后一期與滯后二期分別在5%和1%的水平上顯著，但系數(shù)方向相反。一方面，LFDt-1系數(shù)為正，說明地方政府對土地財政的依賴程度在短期內(nèi)具有增強的趨勢，符合地方政府土地財政依賴的滯后性以及前一期對當(dāng)期土地財政依賴顯現(xiàn)并強化的理論預(yù)期。另一方面，LFDt-2系數(shù)為負，反應(yīng)了土地財政不可持續(xù)性的特征，進而說明在長期過程中，地方政府對土地財政的依賴性將會有一定的收斂趨勢[19]?？梢姡僭O(shè)一成立，即在短期內(nèi)，地方政府對土地財政依賴產(chǎn)生激勵作用；長期內(nèi)，地方政府對土地財政采取收斂依賴。

工業(yè)化水平(INL)對我國地方土地財政依賴有正向驅(qū)動效應(yīng)。由于工業(yè)化過程中地方政府大力推進招商引資，低價供應(yīng)大量土地，使地方政府土地財政有所縮水。但一方面，工業(yè)化發(fā)展帶來產(chǎn)業(yè)勞動力聚集，促進人口對基礎(chǔ)設(shè)施等以土地為載體的資源的需求，促進城市化發(fā)展，推動規(guī)模城市用地擴張，帶來土地財政收益；另一方面，地方政府土地財政受縮水刺激，其反彈性的結(jié)果將是傾向于高價出售商業(yè)經(jīng)營性用地，因此，間接地驅(qū)動地方政府對土地財政的依賴。關(guān)于工業(yè)化對地方政府土地財政依賴的驅(qū)動作用，陳多長等[16]將其稱為“雙重的間接效應(yīng)”。

城市化水平(URL)對地方政府土地財政依賴有正向影響。這一結(jié)論驗證了理論分析中城市化發(fā)展中規(guī)模征地是推動城市土地開發(fā)建設(shè)與城市土地擴張的必經(jīng)過程，最終增加地方政府財政收入，城市土地的逐步擴張繼而會提高地方政府對土地財政的依賴程度。同時，這一驗證結(jié)果符合王豐龍等[20]在研究中得出的中國城市土地開發(fā)對地方土地財政增長具有推動作用的結(jié)論。

故，假設(shè)二成立，即地區(qū)經(jīng)濟增長對地方政府土地財政依賴度具有顯著正向影響。地方政府財事權(quán)不對等程度(PPI)對地方政府土地財政依賴的影響結(jié)果來看，財事權(quán)不對等程度相對于土地財政依賴的產(chǎn)生具有滯后性，其滯后一期對當(dāng)期地方土地財政依賴具有顯著的負向影響。這一結(jié)果充分驗證了分稅制改革這一制度對地方土地財政依賴具有驅(qū)動作用，具體體現(xiàn)在前一期期末地方財權(quán)與事權(quán)的不對等程度越高，當(dāng)期地方政府財政壓力越大，對土地財政的依賴性越高。

人均實際利用外資水平(FDI)對地方政府土地財政依賴的影響呈負影響，但并不顯著。這一結(jié)果符合趙文哲所揭示的“第二個渠道”“引資生稅”機制[21]，即通過引入資本，旨在擴大后期資本運營帶來的高稅收。從土地財政角度來看，低于成本價格進行出讓土地的行為，但對短期內(nèi)土地財政規(guī)模形成不產(chǎn)生貢獻值。與此同時，基礎(chǔ)設(shè)施用地(UIC)對地方政府土地財政依賴的影響呈顯著的正向影響。該結(jié)果進一步反映了地方政府作為“新經(jīng)濟人”，在地方競爭中愿意在基礎(chǔ)設(shè)施硬件水平提高方面作出更大努力，吸引資本進駐。綜上，可以得出，該結(jié)果直接反應(yīng)出地方政府競爭中低地價引資本的現(xiàn)象對土地財政依賴的形成并無顯著影響，但間接驅(qū)動地方土地財政的形成，而基本建設(shè)會提高區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施硬件水平，從而有利于吸引更多外資入駐，由此直接反映了地方政府競相擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的。

土地市場化程度(LMD)對地方政府土地依賴具有顯著的正向影響。土地出讓制度作為外部環(huán)境力，促進“以地生租”的實現(xiàn)，間接推進“以地生稅”，它是地方政府實現(xiàn)土地財政的重要平臺。同時，土地出讓市場化改革進一步推動了土地財政的形成，為土地資本化帶來了巨大的乘數(shù)效應(yīng)，促使地方政府更加熱衷于土地財政帶來的收益，加劇對土地財政的依賴。

房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出比重(PRI)作為房地產(chǎn)業(yè)支柱性定位的解釋指標(biāo)，對地方政府土地財政依賴有顯著的正向影響。進一步解釋說明，房地產(chǎn)業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的地位越重要，土地出讓收入與土地相關(guān)稅費越高，繼而地方政府獲得土地財政收入越高，地方政府對土地財政越有信心，并對土地財政產(chǎn)生更大的依賴性。

綜上，假設(shè)三成立，即分稅制改革、地方競爭、土地出讓制度以及房地產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)定位政策等四方面制度環(huán)境對地方政府土地財政依賴度具有顯著影響。

五、結(jié) 論

本文利用2000～2013年省級面板數(shù)據(jù)驗證了經(jīng)濟增長、制度環(huán)境對地方政府土地財政依賴的影響機理。研究得出，地方政府對土地財政依賴在短期內(nèi)具有激勵作用，在長期內(nèi)具有收斂趨勢。同時，地區(qū)經(jīng)濟增長對地方政府土地財政依賴度具有顯著正向影響，即地方政府對土地財政的依賴度隨工業(yè)化水平與城市化水平的提高而加劇。分稅制改革、地方競爭、土地出讓制度以及房地產(chǎn)業(yè)作為支柱型產(chǎn)業(yè)的定位政策等四方面制度環(huán)境對地方政府土地財政依賴度具有顯著影響。其中，土地出讓制度和房地產(chǎn)業(yè)作為支柱型產(chǎn)業(yè)的定位政策對地方政府土地財政依賴度具有顯著的正向影響。滯后一期財事權(quán)不對等程度對當(dāng)期地方政府土地財政依賴具有負向影響，由此反映出分稅制改革對地方政府土地財政具有顯著的促進作用。地方競爭對地方政府土地財政依賴度的影響中表現(xiàn)為兩方面，即一方面地方政府招商引資在短期內(nèi)對土地財政的貢獻情況并不顯著，另一方面，地方政府為發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟，斥資于基本建設(shè)，以提高轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施硬件水平吸引資本入駐，最終實現(xiàn)轄區(qū)土地資本水平提升與地方土地相關(guān)稅收豐碩的雙贏目標(biāo)。但間接又促進了地方經(jīng)濟增長，驗證了地方政府競爭促進土地財政依賴的現(xiàn)象。

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TheInfluenceMechanismofEconomicGrowthandSystemEnvironmentonLocalGovernmentLandFinanceDependence

HUANG Jing1,2, WU Qun1, WANG Jian1

(1.School of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China;2.School of Management, Xinjiang Agricultural University, Urumqi 830052, China)

To make clear the impact mechanism of local government’s dependence on land finance is conducive to ease the high degree of land finance dependence of local governments. Using China's provincial panel data through 2000-2013, this paper constructs and empirically analyzes the framework of the impact mechanism of local government’s dependence on land finance from the perspective of economic growth and system environment. The research results show that the local government's dependence on land finance has the characteristics of incentive and inertia in the short term, and has a trend of convergence in the long run. Economic growth has a significant role in promoting local governments’dependence on land finance. Under the background of reform of the tax system, the degree of inequality between finance and property is a prerequisite for local governments’ denpendence on land finance. The reform of land transfer system, local government competition and the pillar industry positioning of real estate promote local governments’ dependence on land finance. In addition, the local tax system reform and the competition among local governments have significant negative effects on land finance dependence. In local government competition, though the mode of investment promotion and capital introduction in competition do not have significant impact on local givernments’ de[endence on land finance in the short term, the construction of infrastructure in the fierce competition makes local governments increasing depend on land finance.

Land Finance Dependence; Economic Growth; System Environment

2017-01-04

國家自然科學(xué)基金重點項目(71673140)

黃靜(1986-)，女，新疆烏魯木齊人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院講師；吳群(1964-)，男，江蘇興化人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授；王健(1989-)，男，河北玉田人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。

F810.7

A

1004-4892(2017)12-0012-10

(責(zé)任編輯:風(fēng)云)