王宇

[摘 要]在國家公共財政的組成結(jié)構(gòu)中，國有土地出讓金是其中非常重要的一部分，在國家公共財政中占有很大的比重，也正因為如此對于此項資金的管理工作也就顯得尤為重要。為了切實有效地防范乃至徹底杜絕土地出讓金管理工作中的諸多問題，如價格的不合理調(diào)整、被挪用等現(xiàn)象的發(fā)生，就要從加強管理和控制著手，配合強有力的監(jiān)督，對國有出讓金進行科學(xué)高效的監(jiān)管，才能使國有土地出讓金發(fā)揮其真正的作用，為國家公共財政做出重要的貢獻，使其為國計民生服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]國有土地；出讓金管理；有效對策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.35.157

在國內(nèi)關(guān)于土地出讓金問題的研究已經(jīng)經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展歷程，多位相關(guān)領(lǐng)域的專家和學(xué)者針對土地的價值和價格問題開展了激烈的討論，最后得出的結(jié)論認(rèn)為，土地可以作為一種特殊的商品，具有其自身的價值和價格。從20世紀(jì)80年代至今，關(guān)于土地市場問題的研究和討論一直沒有停止過，根據(jù)我國的國情和土地情況，規(guī)范土地市場，對土地使用制度進行改革勢在必行。土地市場需要科學(xué)規(guī)范的管理，以馬克思主義地租論作為理論基礎(chǔ)，對現(xiàn)今國內(nèi)土地市場中存在的問題進行細(xì)致的研究和探討，對于土地相關(guān)的各項稅費、金額、租賃等突出問題進行科學(xué)系統(tǒng)的界定和劃分，特別是需要進一步明確出讓金的地租性質(zhì)?，F(xiàn)有土地市場的租稅費方面只需混亂，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理機制，要建立專門的組織機構(gòu)進行專項管理，健全租稅費制度。一切研究都以土地出讓金的性質(zhì)作為出發(fā)點，以此為基礎(chǔ)對土地出讓金制度建立和完善。

1 關(guān)于土地出讓金制度

關(guān)于土地出讓金的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界一直對此頗有爭議，難以形成一個統(tǒng)一的定義。綜合學(xué)界多方面討論，筆者對土地出讓金的內(nèi)涵提出自己的觀點：土地出讓金是將土地使用權(quán)以出讓的方式由各個層級的土地管理部門出讓給土地使用者，土地使用者需要繳納土地出讓的市場交易額。土地使用是有時間期限的，一旦期滿，如果需要續(xù)期使用，則土地使用者需要按照一定額度的繳納續(xù)期款。由于地域的差異性，不同地域關(guān)于土地出讓金的統(tǒng)計和計算方式也相應(yīng)地存在差異，因此本文討論引用的數(shù)據(jù)和資料只是約數(shù)作為參考使用。在我國現(xiàn)存的土地出讓金制度的核心在于付費使用，也就是說，土地使用者必然支付相應(yīng)額度的費用才能獲得對國有土地的使用權(quán)。但是我國土地的所有權(quán)和使用權(quán)是各自獨立、相互分離的，國家政府在對土地使用者進行土地轉(zhuǎn)讓時收取的出讓金，從本質(zhì)上來說就是土地若干年使用權(quán)所需支付的租稅費用的總額。雖然這一土地出讓金制度在我國推行已久，但是隨著時代的發(fā)展進步，這一制度中所存在的缺陷和問題也逐漸暴露出來。例如去從2012年到2017年五年間的土地出讓金總額約15萬億元就因為沒能公布而成為審計重點，截至目前，也未獲得這15萬億元巨款的公布信息。這表明我國的土地出讓金制度的漏洞已經(jīng)非常明顯，亟待改革和完善，必須加強監(jiān)管，來防范未來此類問題的再次發(fā)生。

2 我國國有土地出讓金管理中存在的問題

對我國現(xiàn)有國有土地出讓金的管理現(xiàn)狀來進行細(xì)致地分析，不難看出其中存在的許多問題：第一，土地轉(zhuǎn)讓價格隨意調(diào)整，低價出讓的情況屢見不鮮。我國城市房地產(chǎn)管理方關(guān)于土地出讓金的問題明確指出，所有土地出讓金都務(wù)必上繳之國家財政部門，納入公共財政體系，由財政統(tǒng)一列入預(yù)算范疇中，用于土地的開發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是實際來看能夠做到真正貫徹落實的并不多，土地出讓金的管理缺乏科學(xué)性和規(guī)范性。在我國有相當(dāng)一部分地區(qū)經(jīng)濟還處于中等水平，地域間經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，為了能夠快速提高本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，有些地方政府就采取對土地出讓金價格進行降低調(diào)整甚至減免的方式來達到招商引資的目的。這就明顯地表明我國在國有土地出讓價格方面存在很大的問題，缺乏有效的監(jiān)管，地方政府擅自隨意調(diào)整土地出讓價格，進一步影響了土地市場的規(guī)范性。第二，土地出讓金征收不力。國家關(guān)于土地出讓金管理的通知中明確提出，土地出讓金屬于公共財政，由財政進行統(tǒng)一管理，列入預(yù)算范疇，做到?？顚Ｓ?。但是實際執(zhí)行過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)土地出讓金征收困難，很多土地出讓金難以做到全額征收。舉例來說，在某些地區(qū)雖然建立了專門的土地出讓金征收部門，但是在執(zhí)行過程中卻存在將上繳給財政的出讓金比例調(diào)低，這樣一來上繳的金額就會大幅度減少。雖然按照規(guī)定只有財政部門有權(quán)征收土地出讓金，但實際上大部門地區(qū)都是有代征單位來執(zhí)行土地出讓金的征收任務(wù)。這些代征單位在執(zhí)行代征的時候往往會收取一定的代征費用，而這些費用就出自土地出讓金。滯留土地出讓金是一種違規(guī)行為，與財政管理要求完全不符，也使得土地出讓金的管理效果大打折扣。第三，土地出讓金使用不合理。關(guān)于土地出讓金的使用，我國政策和法規(guī)都有相關(guān)的條款規(guī)定，明確指出國有土地出讓金由國家財政統(tǒng)一管理，用于國家土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是即便如此，在一些地區(qū)仍然對法律法規(guī)視而不見，將土地出讓間挪為他用。雖然有些地區(qū)土地出讓金從表面上看也屬于合理有效的利用，但是卻不符合法律法規(guī)的規(guī)定，使用流程不規(guī)范。這表明我國關(guān)于土地出讓金的使用雖然有一定的制度規(guī)范要求，但是并不能真正地得到貫徹執(zhí)行，缺乏有效的監(jiān)管，無異于一紙空文，不能真正發(fā)揮作用。

3 加強土地出讓金資金管理水平的對策

3.1 加強預(yù)算管理和規(guī)范土地收入

嚴(yán)格按照國家相關(guān)政策和法律法規(guī)來進行國有土地收入的管理，將國有土地出讓金的全部款項完全納入國家財政的預(yù)算管理體系中。遵循“以收定支、收支平衡”的基本指導(dǎo)原則，要求地方政府對土地出讓收支納入地方財政預(yù)算中來。土地收入歸國家財政收繳，納入國庫，支出則以地方基金預(yù)算的土地出讓收入項為重要參考來進行安排，也就是收入和支出各自兩條管理路線，進行“兩條線”分離管理。國有土地出讓過程中涉及的全部資金流轉(zhuǎn)通過專門收繳賬戶進行流轉(zhuǎn)，土地出讓收入、補繳費用以及其他一切土地出讓金相關(guān)的收入都直接足額上繳國庫，嚴(yán)格杜絕地方政府財政截留和挪用。

3.2 加強財政監(jiān)管，核算土地成本

土地出讓金由土地補償性成本、土地開發(fā)性成本和土地凈收益三項組成。每一塊土地的出讓都需要設(shè)立專門的檔案和財務(wù)賬，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和各項規(guī)章制度，做到收支規(guī)范。對于各項支出，要進行嚴(yán)格的成本核算，嚴(yán)厲杜絕成本誤列虛列，從根本上保證成本核算的客觀性和正確性。對于國有土地的出讓監(jiān)督應(yīng)該貫穿于整個土地出讓過程的始終，每一個階段的每一個環(huán)節(jié)都要做到嚴(yán)格監(jiān)督，有效核查。根據(jù)土地出讓收支的各方面相關(guān)政策，嚴(yán)厲抵制隨意降價甚至減免地價的行為出現(xiàn)，更要杜絕土地出讓金挪用擠占的現(xiàn)象發(fā)生，保護國有資產(chǎn)，保障國家利益。

3.3 規(guī)范財務(wù)會計核算制度

要加強土地出讓進行的管理，加強財務(wù)管理工作是重中之重，必須給予充分的重視，切實加強和提高財務(wù)管理水平。對于相關(guān)的所有財務(wù)報表，從核對機制著手，健全和完善財務(wù)報表的核對審查機制，財務(wù)管理部門要完善土地出讓收支報表體系，保證所有相關(guān)財務(wù)信息的真實性和準(zhǔn)確性。對于土地儲備部門要建立專門的收支臺賬，并做好每一項的明細(xì)賬，及時向上級管理部門和中央銀行部門報賬，并積極配合財務(wù)審查核算。

4 結(jié) 論

隨著經(jīng)濟體制改革的不斷向前推進，我國的國有土地使用制度也在發(fā)生著變革，土地出讓活動日益頻繁，出讓的面積也在不斷地擴大，關(guān)于土地出讓金的管理難度也在不斷提升。作為國家公共財政的重要組成部分，國有土地出讓金的管理是關(guān)系到國有資產(chǎn)和國計民生的大事。只有不斷加強土地出讓金的管理，提高土地出讓金財務(wù)管理水平，才能讓國有土地出讓金真正地為國家建設(shè)服務(wù)，為規(guī)范土地市場發(fā)揮重要的保障作用。

參考文獻：

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