辛均慶+++徐雋++黃偉忠

稅收去了哪里？是怎么花的？ 廣東人大探索完善省與市、市與縣的縱向預(yù)算聯(lián)網(wǎng)，把政府資金清楚地曬在陽光下，給老百姓一個明白。

在廣東不少地方人大，一間監(jiān)督查詢室、一個預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，已成為人大預(yù)算監(jiān)督工作的“標(biāo)配”。據(jù)統(tǒng)計，目前全省21個地級以上市人大常委會都與同級財政國庫集中支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)；全省121個縣區(qū)中114個縣區(qū)人大與財政聯(lián)網(wǎng)，聯(lián)網(wǎng)率達(dá)94%；其中13個地級以上市、13個縣區(qū)實現(xiàn)了人大與社保部門聯(lián)網(wǎng)。

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，實現(xiàn)了人大、審計、紀(jì)檢部門在線查詢監(jiān)督財政預(yù)算資金的每一筆支出，為預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督增加了“第三只眼”，一定程度上對財政資金使用起到警示作用，發(fā)揮了預(yù)防腐敗的功效。筆者從省人大常委會預(yù)算工委了解到，在現(xiàn)有聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)上，廣東人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)將橫向逐步擴(kuò)展到本級政府其他收入征管和監(jiān)督部門，縱向逐步完善省與市、市與縣的聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)全省“一張網(wǎng)”的架構(gòu)。

數(shù)據(jù)變成圖表很直觀易理解

探路之初，廣東預(yù)算監(jiān)督聯(lián)網(wǎng)的試點并未止于省級層面，而是整體布局，向基層鋪開。

在省里的統(tǒng)一部署下，2005年起，東莞、深圳、佛山、中山、珠海、江門等珠三角地市財政部門積極配合本級人大做好預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)督工作，啟動預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。

“一開始，工作主要是財政與人大的光纖聯(lián)網(wǎng)、監(jiān)督系統(tǒng)的開發(fā)等?！敝猩绞腥舜蟪Ｎ瘯斀?jīng)工委主任胡靜戈說，那個階段，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)只是財政部門預(yù)算監(jiān)管的一個延伸，開放哪些端口、上傳什么數(shù)據(jù)、何時上傳數(shù)據(jù)，都由財政部門來確定，人大的監(jiān)督實際上是被動進(jìn)行的。

十余年過去了，人大主動監(jiān)督的局面已經(jīng)打開。

中山市于去年底全新啟用的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，從硬件、軟件、機(jī)制建設(shè)，到網(wǎng)絡(luò)平臺、統(tǒng)計口徑、上傳數(shù)據(jù)等細(xì)節(jié)問題，都是由市人大常委會一手主導(dǎo)。新建的系統(tǒng)在完善部門預(yù)算批復(fù)、指標(biāo)綜合、預(yù)算支出、政府采購等查詢功能的基礎(chǔ)上，增加了統(tǒng)計、分析、對比和預(yù)警功能，同時還為今后監(jiān)督新要求下的功能拓展預(yù)留了空間。

開放端口是預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的第一步。從十余年前起步，財政預(yù)算數(shù)據(jù)的開放、共享就沒有回頭路。在體現(xiàn)人大作為監(jiān)督主體的同時，中山市的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)在紀(jì)檢監(jiān)察部門也開設(shè)監(jiān)督端口，并把監(jiān)督對象從財政部門拓展到發(fā)改局、審計局、人社局、國資委。

在不少地市，系統(tǒng)在滿足日常監(jiān)督的同時，人大代表可以隨時進(jìn)入預(yù)算監(jiān)督查詢室查詢預(yù)算執(zhí)行等情況。珠海市人大常委會財經(jīng)工委負(fù)責(zé)人說，鑒于人大代表對“三公經(jīng)費”的普遍關(guān)注，從2015年開始，系統(tǒng)專門設(shè)立了“三公經(jīng)費”欄目，供人大代表不定期查詢，進(jìn)行重點監(jiān)督。在八項規(guī)定實施后，過去兩年珠海市本級預(yù)算單位“三公經(jīng)費”分別下降20%和27%，監(jiān)督效果顯著。

將預(yù)算執(zhí)行情況置于人大監(jiān)督之下，相當(dāng)于在財政和審計監(jiān)督之外，有了“第三只眼”。“過去開‘兩會時，對審議預(yù)算報告，大家感覺太專業(yè)了，監(jiān)督無從下手?，F(xiàn)在利用信息化技術(shù)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行‘解構(gòu)，呈現(xiàn)在代表面前的是一個個清晰的問題，監(jiān)督更能抓住要害?！狈鹕绞腥舜蟠睃S智斌說。

“對于很多基層代表，捧著預(yù)算賬本像看‘天書。有了這個系統(tǒng)后，數(shù)據(jù)變成圖表，特別直觀，也容易理解?！敝楹Ｊ腥舜蟠睃S雅菊也深有同感。

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督堵住不少漏洞

去年佛山市人代會前，該市人大常委會財經(jīng)工委通過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)提前介入預(yù)算審查，發(fā)現(xiàn)“佛山市氣象監(jiān)測預(yù)警中心物業(yè)維修服務(wù)”等5個項目涉及1.7億余元的資金安排缺乏合理性。市政府根據(jù)市人大常委會財經(jīng)工委的初審意見進(jìn)行資金安排調(diào)整，把上述資金放在民生和扶持創(chuàng)新發(fā)展領(lǐng)域。

“如果沒有這個系統(tǒng)，我們就不能提前看到預(yù)算草案。”佛山市人大常委會財經(jīng)工委主任麥昌順說，相關(guān)機(jī)構(gòu)和人大代表審查預(yù)算草案主要集中在會議那幾天。大家感到，即便發(fā)現(xiàn)問題，要大改也來不及了，只能提一些原則性意見，或者小修小補(bǔ)的建議。

自動預(yù)警，讓財政預(yù)算的日常監(jiān)督不再繁瑣。登錄“中山市全口徑預(yù)算實施在線監(jiān)督系統(tǒng)”，點開“監(jiān)督預(yù)警”一欄，筆者看到滿屏亮起紅色三角、黃色方塊和藍(lán)色圓圈。細(xì)細(xì)一看，當(dāng)前中山全市有3項“追加預(yù)算”紅色預(yù)警、20項“大額授權(quán)支付”黃色預(yù)警、2項“大額提現(xiàn)”紅色預(yù)警……

“這是系統(tǒng)設(shè)置的自動預(yù)警功能，如果某單位單筆授權(quán)支付超過5萬元，這里的黃燈就會亮起；如果某單位授權(quán)支付提現(xiàn)單日超過50萬元，紅燈就會亮起?！敝猩绞腥舜蟪Ｎ瘯斀?jīng)工委副主任甘敏聰介紹。

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的預(yù)警機(jī)制，堵住了不少監(jiān)督漏洞——預(yù)算收支失衡、項目資金安排失當(dāng)、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余過大、無預(yù)算或超預(yù)算撥款、挪用預(yù)算資金、違規(guī)提供擔(dān)?；蚺e借債務(wù)等問題，一有苗頭就會被系統(tǒng)及時“揪出”。

省人大常委會預(yù)算工委副主任鄭亞吉指出，目前升級后的各地聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)都基本具備分析、預(yù)警功能。系統(tǒng)已從簡單的數(shù)據(jù)提供者，向數(shù)據(jù)分析、預(yù)警監(jiān)控者的角色轉(zhuǎn)變。

事后：引入第三方評估績效

在采訪中，一些財政部門負(fù)責(zé)人表示，過去，政府部門申報預(yù)算很“積極”，財政部門的一項工作是從中擠“水分”，把不必要的開支壓減下來。而近年來，這些部門申報的預(yù)算越來越實，水分越來越少。

為什么會有這樣的變化？“現(xiàn)在，人大對政府預(yù)算績效監(jiān)督抓得緊，撥了錢就得花，花了錢就得見成效，不見成效就有可能被問責(zé)。以前那種先多申報點預(yù)算，再被財政部門打五六折，最后得到一個實實在在預(yù)算的思路行不通了。”佛山市禪城區(qū)財政局副局長倫雄良說。

過去，一些政府部門只花錢、不問效、一本糊涂賬的事情時有發(fā)生，有的項目未經(jīng)可行性評審就立項、立項后又遲遲不開工、開工后又不按預(yù)算執(zhí)行……endprint

2014年，廣東省人大常委會在全國省級人大常委會中首開先河，對專項資金的支出績效進(jìn)行監(jiān)督并引入第三方機(jī)構(gòu)開展績效評價，先后涉及基礎(chǔ)教育創(chuàng)強(qiáng)獎補(bǔ)專項資金、農(nóng)村危房改造專項資金、產(chǎn)業(yè)園擴(kuò)能增效專項資金、企業(yè)技術(shù)改造專項資金的支出績效。

“過去是財政部門自己組織績效評價，有人認(rèn)為政府既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，結(jié)果難以令人信服。由人大主導(dǎo)做績效評價，有利于提高這項工作的公信力。”廣東省人大常委會副主任陳繼興說。

中山市人大常委會要求，50萬元以上預(yù)算項目都要開展第三方獨立評價，并將評價結(jié)果作為當(dāng)年部門預(yù)算安排的重要依據(jù)，杜絕一些部門“年初圈錢，年后找項目，年底突擊花錢”的現(xiàn)象。珠海市人大常委會將代表們關(guān)注的項目納入重點監(jiān)督目錄庫，強(qiáng)化重點監(jiān)督，擴(kuò)大代表有效參與。

如何讓績效監(jiān)督結(jié)果的應(yīng)用更有剛性約束力？采訪中，中山、珠海等地人大代表建議，一方面，加大在全國范圍內(nèi)選擇第三方評估機(jī)構(gòu)的力度，避免本省的機(jī)構(gòu)受到地方利益干擾；另一方面，將績效監(jiān)督結(jié)果與問責(zé)機(jī)制掛鉤，解決“問”而不“責(zé)”的問題。

2016年初，廣東省委出臺《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下人大工作的決定》提出，突出對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、前沿與關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與科技金融結(jié)合等創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展方面財政支出績效的監(jiān)督。這一要求，明確了人大對財政績效監(jiān)督的重點，為監(jiān)督提供了政策保障。

探索聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督預(yù)防腐敗功效

“鎮(zhèn)（街）是佛山經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場，其中不乏‘千億級大鎮(zhèn)?！丙湶樦赋?，如何監(jiān)督好鎮(zhèn)（街）財政預(yù)算支出，一直是佛山市人大常委會思考的問題。截至今年5月底，佛山各區(qū)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)全部延伸到所轄鎮(zhèn)（街）。目前，全市五區(qū)與32個鎮(zhèn)（街）全部實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，系統(tǒng)順利實現(xiàn)了市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）三級全覆蓋。

麥昌順說，在系統(tǒng)建設(shè)的同時，佛山就考慮到未來發(fā)展需要，預(yù)留延展模塊，以便實現(xiàn)橫向到稅收、國土、國資等部門，縱向延伸到區(qū)、鎮(zhèn)，形成完整的全市一體的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督體系。

聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的落地，無形中充實了基層的監(jiān)督力量。

麥昌順介紹，佛山市人大今年4月通過系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)三水區(qū)有3個鎮(zhèn)尚未實行國庫集中支付，支付的透明度不高，不利于監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)問題后，市人大立即通知三水區(qū)人大，要求督促區(qū)政府及時整改，三水區(qū)政府馬上召集相關(guān)鎮(zhèn)（街）研究落實整改。目前，這3個鎮(zhèn)（街）已按要求實行了國庫集中支付。

值得一提的是，廣東省及各地市紀(jì)委已將預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作納入懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)中，探索發(fā)揮聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)在查處腐敗中的作用。

以中山為例，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)與電子監(jiān)察系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的工作，早已被提上日程。同時，中山市紀(jì)委監(jiān)察局派駐市財政局紀(jì)檢組，有項工作就是專門負(fù)責(zé)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的查詢監(jiān)督。部門預(yù)算執(zhí)行情況、三公經(jīng)費支出、追加預(yù)算安排政府采購情況等，都在他們的日常監(jiān)督范圍內(nèi)。

此外，中山市建設(shè)的“黨風(fēng)廉政建設(shè)黨委主體責(zé)任評估系統(tǒng)”，就是以預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)測結(jié)果作為評估指標(biāo)。

中山市紀(jì)委黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室負(fù)責(zé)人指出，人大的預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)里有四方面預(yù)警，比如“三公”經(jīng)費的使用超過一定額度、政府采購里單一來源采購超過一定比例等，超過一定指數(shù)就有不同程度的預(yù)警。預(yù)警頻率和問題輕重將作為考核指標(biāo)。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)涵蓋了中山256個預(yù)算單位，功能比較齊全。接下來，紀(jì)委還將從系統(tǒng)中挖掘更多的有效信息。

廣東人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)將橫向逐步擴(kuò)展到本級政府其他收入征管和監(jiān)督部門，縱向逐步完善省與市、市與縣的聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)全省“一張網(wǎng)”的架構(gòu)。endprint