辛均慶+++徐雋++黃偉忠
稅收去了哪里?是怎么花的? 廣東人大探索完善省與市、市與縣的縱向預(yù)算聯(lián)網(wǎng),把政府資金清楚地曬在陽光下,給老百姓一個(gè)明白。
在廣東不少地方人大,一間監(jiān)督查詢室、一個(gè)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng),已成為人大預(yù)算監(jiān)督工作的“標(biāo)配”。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前全省21個(gè)地級(jí)以上市人大常委會(huì)都與同級(jí)財(cái)政國(guó)庫集中支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng);全省121個(gè)縣區(qū)中114個(gè)縣區(qū)人大與財(cái)政聯(lián)網(wǎng),聯(lián)網(wǎng)率達(dá)94%;其中13個(gè)地級(jí)以上市、13個(gè)縣區(qū)實(shí)現(xiàn)了人大與社保部門聯(lián)網(wǎng)。
預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)了人大、審計(jì)、紀(jì)檢部門在線查詢監(jiān)督財(cái)政預(yù)算資金的每一筆支出,為預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督增加了“第三只眼”,一定程度上對(duì)財(cái)政資金使用起到警示作用,發(fā)揮了預(yù)防腐敗的功效。筆者從省人大常委會(huì)預(yù)算工委了解到,在現(xiàn)有聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)上,廣東人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)將橫向逐步擴(kuò)展到本級(jí)政府其他收入征管和監(jiān)督部門,縱向逐步完善省與市、市與縣的聯(lián)網(wǎng),實(shí)現(xiàn)全省“一張網(wǎng)”的架構(gòu)。
數(shù)據(jù)變成圖表很直觀易理解
探路之初,廣東預(yù)算監(jiān)督聯(lián)網(wǎng)的試點(diǎn)并未止于省級(jí)層面,而是整體布局,向基層鋪開。
在省里的統(tǒng)一部署下,2005年起,東莞、深圳、佛山、中山、珠海、江門等珠三角地市財(cái)政部門積極配合本級(jí)人大做好預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)督工作,啟動(dòng)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。
“一開始,工作主要是財(cái)政與人大的光纖聯(lián)網(wǎng)、監(jiān)督系統(tǒng)的開發(fā)等?!敝猩绞腥舜蟪N瘯?huì)財(cái)經(jīng)工委主任胡靜戈說,那個(gè)階段,預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)只是財(cái)政部門預(yù)算監(jiān)管的一個(gè)延伸,開放哪些端口、上傳什么數(shù)據(jù)、何時(shí)上傳數(shù)據(jù),都由財(cái)政部門來確定,人大的監(jiān)督實(shí)際上是被動(dòng)進(jìn)行的。
十余年過去了,人大主動(dòng)監(jiān)督的局面已經(jīng)打開。
中山市于去年底全新啟用的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng),從硬件、軟件、機(jī)制建設(shè),到網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、統(tǒng)計(jì)口徑、上傳數(shù)據(jù)等細(xì)節(jié)問題,都是由市人大常委會(huì)一手主導(dǎo)。新建的系統(tǒng)在完善部門預(yù)算批復(fù)、指標(biāo)綜合、預(yù)算支出、政府采購(gòu)等查詢功能的基礎(chǔ)上,增加了統(tǒng)計(jì)、分析、對(duì)比和預(yù)警功能,同時(shí)還為今后監(jiān)督新要求下的功能拓展預(yù)留了空間。
開放端口是預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的第一步。從十余年前起步,財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)的開放、共享就沒有回頭路。在體現(xiàn)人大作為監(jiān)督主體的同時(shí),中山市的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)在紀(jì)檢監(jiān)察部門也開設(shè)監(jiān)督端口,并把監(jiān)督對(duì)象從財(cái)政部門拓展到發(fā)改局、審計(jì)局、人社局、國(guó)資委。
在不少地市,系統(tǒng)在滿足日常監(jiān)督的同時(shí),人大代表可以隨時(shí)進(jìn)入預(yù)算監(jiān)督查詢室查詢預(yù)算執(zhí)行等情況。珠海市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委負(fù)責(zé)人說,鑒于人大代表對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的普遍關(guān)注,從2015年開始,系統(tǒng)專門設(shè)立了“三公經(jīng)費(fèi)”欄目,供人大代表不定期查詢,進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。在八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施后,過去兩年珠海市本級(jí)預(yù)算單位“三公經(jīng)費(fèi)”分別下降20%和27%,監(jiān)督效果顯著。
將預(yù)算執(zhí)行情況置于人大監(jiān)督之下,相當(dāng)于在財(cái)政和審計(jì)監(jiān)督之外,有了“第三只眼”?!斑^去開‘兩會(huì)時(shí),對(duì)審議預(yù)算報(bào)告,大家感覺太專業(yè)了,監(jiān)督無從下手。現(xiàn)在利用信息化技術(shù),對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行‘解構(gòu),呈現(xiàn)在代表面前的是一個(gè)個(gè)清晰的問題,監(jiān)督更能抓住要害?!狈鹕绞腥舜蟠睃S智斌說。
“對(duì)于很多基層代表,捧著預(yù)算賬本像看‘天書。有了這個(gè)系統(tǒng)后,數(shù)據(jù)變成圖表,特別直觀,也容易理解?!敝楹J腥舜蟠睃S雅菊也深有同感。
預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督堵住不少漏洞
去年佛山市人代會(huì)前,該市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委通過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)提前介入預(yù)算審查,發(fā)現(xiàn)“佛山市氣象監(jiān)測(cè)預(yù)警中心物業(yè)維修服務(wù)”等5個(gè)項(xiàng)目涉及1.7億余元的資金安排缺乏合理性。市政府根據(jù)市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委的初審意見進(jìn)行資金安排調(diào)整,把上述資金放在民生和扶持創(chuàng)新發(fā)展領(lǐng)域。
“如果沒有這個(gè)系統(tǒng),我們就不能提前看到預(yù)算草案?!狈鹕绞腥舜蟪N瘯?huì)財(cái)經(jīng)工委主任麥昌順說,相關(guān)機(jī)構(gòu)和人大代表審查預(yù)算草案主要集中在會(huì)議那幾天。大家感到,即便發(fā)現(xiàn)問題,要大改也來不及了,只能提一些原則性意見,或者小修小補(bǔ)的建議。
自動(dòng)預(yù)警,讓財(cái)政預(yù)算的日常監(jiān)督不再繁瑣。登錄“中山市全口徑預(yù)算實(shí)施在線監(jiān)督系統(tǒng)”,點(diǎn)開“監(jiān)督預(yù)警”一欄,筆者看到滿屏亮起紅色三角、黃色方塊和藍(lán)色圓圈。細(xì)細(xì)一看,當(dāng)前中山全市有3項(xiàng)“追加預(yù)算”紅色預(yù)警、20項(xiàng)“大額授權(quán)支付”黃色預(yù)警、2項(xiàng)“大額提現(xiàn)”紅色預(yù)警……
“這是系統(tǒng)設(shè)置的自動(dòng)預(yù)警功能,如果某單位單筆授權(quán)支付超過5萬元,這里的黃燈就會(huì)亮起;如果某單位授權(quán)支付提現(xiàn)單日超過50萬元,紅燈就會(huì)亮起。”中山市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委副主任甘敏聰介紹。
預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的預(yù)警機(jī)制,堵住了不少監(jiān)督漏洞——預(yù)算收支失衡、項(xiàng)目資金安排失當(dāng)、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余過大、無預(yù)算或超預(yù)算撥款、挪用預(yù)算資金、違規(guī)提供擔(dān)保或舉借債務(wù)等問題,一有苗頭就會(huì)被系統(tǒng)及時(shí)“揪出”。
省人大常委會(huì)預(yù)算工委副主任鄭亞吉指出,目前升級(jí)后的各地聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)都基本具備分析、預(yù)警功能。系統(tǒng)已從簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)提供者,向數(shù)據(jù)分析、預(yù)警監(jiān)控者的角色轉(zhuǎn)變。
事后:引入第三方評(píng)估績(jī)效
在采訪中,一些財(cái)政部門負(fù)責(zé)人表示,過去,政府部門申報(bào)預(yù)算很“積極”,財(cái)政部門的一項(xiàng)工作是從中擠“水分”,把不必要的開支壓減下來。而近年來,這些部門申報(bào)的預(yù)算越來越實(shí),水分越來越少。
為什么會(huì)有這樣的變化?“現(xiàn)在,人大對(duì)政府預(yù)算績(jī)效監(jiān)督抓得緊,撥了錢就得花,花了錢就得見成效,不見成效就有可能被問責(zé)。以前那種先多申報(bào)點(diǎn)預(yù)算,再被財(cái)政部門打五六折,最后得到一個(gè)實(shí)實(shí)在在預(yù)算的思路行不通了?!狈鹕绞卸U城區(qū)財(cái)政局副局長(zhǎng)倫雄良說。
過去,一些政府部門只花錢、不問效、一本糊涂賬的事情時(shí)有發(fā)生,有的項(xiàng)目未經(jīng)可行性評(píng)審就立項(xiàng)、立項(xiàng)后又遲遲不開工、開工后又不按預(yù)算執(zhí)行……endprint
2014年,廣東省人大常委會(huì)在全國(guó)省級(jí)人大常委會(huì)中首開先河,對(duì)專項(xiàng)資金的支出績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督并引入第三方機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià),先后涉及基礎(chǔ)教育創(chuàng)強(qiáng)獎(jiǎng)補(bǔ)專項(xiàng)資金、農(nóng)村危房改造專項(xiàng)資金、產(chǎn)業(yè)園擴(kuò)能增效專項(xiàng)資金、企業(yè)技術(shù)改造專項(xiàng)資金的支出績(jī)效。
“過去是財(cái)政部門自己組織績(jī)效評(píng)價(jià),有人認(rèn)為政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員,結(jié)果難以令人信服。由人大主導(dǎo)做績(jī)效評(píng)價(jià),有利于提高這項(xiàng)工作的公信力?!睆V東省人大常委會(huì)副主任陳繼興說。
中山市人大常委會(huì)要求,50萬元以上預(yù)算項(xiàng)目都要開展第三方獨(dú)立評(píng)價(jià),并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為當(dāng)年部門預(yù)算安排的重要依據(jù),杜絕一些部門“年初圈錢,年后找項(xiàng)目,年底突擊花錢”的現(xiàn)象。珠海市人大常委會(huì)將代表們關(guān)注的項(xiàng)目納入重點(diǎn)監(jiān)督目錄庫,強(qiáng)化重點(diǎn)監(jiān)督,擴(kuò)大代表有效參與。
如何讓績(jī)效監(jiān)督結(jié)果的應(yīng)用更有剛性約束力?采訪中,中山、珠海等地人大代表建議,一方面,加大在全國(guó)范圍內(nèi)選擇第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的力度,避免本省的機(jī)構(gòu)受到地方利益干擾;另一方面,將績(jī)效監(jiān)督結(jié)果與問責(zé)機(jī)制掛鉤,解決“問”而不“責(zé)”的問題。
2016年初,廣東省委出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下人大工作的決定》提出,突出對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、前沿與關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與科技金融結(jié)合等創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展方面財(cái)政支出績(jī)效的監(jiān)督。這一要求,明確了人大對(duì)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的重點(diǎn),為監(jiān)督提供了政策保障。
探索聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督預(yù)防腐敗功效
“鎮(zhèn)(街)是佛山經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng),其中不乏‘千億級(jí)大鎮(zhèn)。”麥昌順指出,如何監(jiān)督好鎮(zhèn)(街)財(cái)政預(yù)算支出,一直是佛山市人大常委會(huì)思考的問題。截至今年5月底,佛山各區(qū)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)全部延伸到所轄鎮(zhèn)(街)。目前,全市五區(qū)與32個(gè)鎮(zhèn)(街)全部實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng),系統(tǒng)順利實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)、鎮(zhèn)(街)三級(jí)全覆蓋。
麥昌順說,在系統(tǒng)建設(shè)的同時(shí),佛山就考慮到未來發(fā)展需要,預(yù)留延展模塊,以便實(shí)現(xiàn)橫向到稅收、國(guó)土、國(guó)資等部門,縱向延伸到區(qū)、鎮(zhèn),形成完整的全市一體的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督體系。
聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的落地,無形中充實(shí)了基層的監(jiān)督力量。
麥昌順介紹,佛山市人大今年4月通過系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)三水區(qū)有3個(gè)鎮(zhèn)尚未實(shí)行國(guó)庫集中支付,支付的透明度不高,不利于監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)問題后,市人大立即通知三水區(qū)人大,要求督促區(qū)政府及時(shí)整改,三水區(qū)政府馬上召集相關(guān)鎮(zhèn)(街)研究落實(shí)整改。目前,這3個(gè)鎮(zhèn)(街)已按要求實(shí)行了國(guó)庫集中支付。
值得一提的是,廣東省及各地市紀(jì)委已將預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作納入懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)中,探索發(fā)揮聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)在查處腐敗中的作用。
以中山為例,預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)與電子監(jiān)察系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的工作,早已被提上日程。同時(shí),中山市紀(jì)委監(jiān)察局派駐市財(cái)政局紀(jì)檢組,有項(xiàng)工作就是專門負(fù)責(zé)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的查詢監(jiān)督。部門預(yù)算執(zhí)行情況、三公經(jīng)費(fèi)支出、追加預(yù)算安排政府采購(gòu)情況等,都在他們的日常監(jiān)督范圍內(nèi)。
此外,中山市建設(shè)的“黨風(fēng)廉政建設(shè)黨委主體責(zé)任評(píng)估系統(tǒng)”,就是以預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)結(jié)果作為評(píng)估指標(biāo)。
中山市紀(jì)委黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室負(fù)責(zé)人指出,人大的預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)里有四方面預(yù)警,比如“三公”經(jīng)費(fèi)的使用超過一定額度、政府采購(gòu)里單一來源采購(gòu)超過一定比例等,超過一定指數(shù)就有不同程度的預(yù)警。預(yù)警頻率和問題輕重將作為考核指標(biāo)。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)涵蓋了中山256個(gè)預(yù)算單位,功能比較齊全。接下來,紀(jì)委還將從系統(tǒng)中挖掘更多的有效信息。
廣東人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)將橫向逐步擴(kuò)展到本級(jí)政府其他收入征管和監(jiān)督部門,縱向逐步完善省與市、市與縣的聯(lián)網(wǎng),實(shí)現(xiàn)全省“一張網(wǎng)”的架構(gòu)。endprint