趙曉思

2015年6月，中共中央轉發(fā)中共全國人大常委會黨組《關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），為做好新形勢下縣鄉(xiāng)人大工作指明了方向，提供了遵循。

前不久，全國人大常委會在北京召開推進縣鄉(xiāng)人大工作和建設經(jīng)驗交流會，總結各地貫徹《若干意見》的新進展新成效。浙江縣鄉(xiāng)人大近年來的創(chuàng)新實踐受到廣泛關注?！懊裆鷮嵤马椖看砥睕Q制”“參與式預算”“特定問題調查”等眾多“浙江品牌”，為全國縣鄉(xiāng)人大工作和建設提供了浙江實踐、素材和經(jīng)驗。

2015年6月，中央轉發(fā)《全國人大常委會黨組關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》，成為新形勢下黨中央加強基層人大工作、推進社會主義民主法治建設的重要舉措，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)展注入了活力。之后，浙江省委下發(fā)了文件，提出了加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的目標、任務、要求和一攬子政策舉措，全方位推動和加強我省縣鄉(xiāng)人大工作。

以此為標志，浙江縣鄉(xiāng)人大工作進入了一個新的發(fā)展階段。文件發(fā)布兩年多來，浙江縣鄉(xiāng)人大進一步走向生機勃勃，過去來自基層的生動實踐不斷完善提升，在全省推廣鋪開，成了浙江基層人大工作的閃光點，也為全國縣鄉(xiāng)人大工作和建設提供了“樣板”。

特定問題調查淬煉監(jiān)督剛性

如何通過人大的監(jiān)督，督促政府更好地推進各項工作？如何讓監(jiān)督更有力度？浙江縣鄉(xiāng)人大敢于監(jiān)督，喚醒“沉睡”的權力，讓監(jiān)督更有力度、更有效用。

2016年9月23日上午，海寧市十四屆人大常委會第四十次會議依法作出《關于組織農(nóng)戶剛需建房特定問題調查委員會并開展調查的決定》，由部分常委會組成人員和農(nóng)村基層人大代表組成特定問題調查委員會，并由與農(nóng)戶建房有關的規(guī)劃、土地、農(nóng)經(jīng)等方面專業(yè)人員和熟悉相關法律政策的律師等組成專家組。特定問題調查在海寧市首次被喚醒。

在海寧農(nóng)村，大部分農(nóng)房都建于上世紀80年代和90年代初，因為建造年份較久，一些房體都開始出現(xiàn)不同程度老化，同時隨著子女的相繼長大，房屋居住面積也捉襟見肘。2003年以來，海寧市各鎮(zhèn)相繼實施“撤小點、并大點”“兩新”工程等，對村莊布點規(guī)劃進行了多輪調整，加上近十年來對農(nóng)戶建房實行限批限建，剛需建房的需求量逐年增大。2012年至2016年，海寧市人代會共收到涉及農(nóng)戶建房問題的代表建議17件。

農(nóng)戶剛需建房事關農(nóng)村群眾的切身利益，是一個特別重大的民生問題，引起了海寧市十四屆人大常委會的高度重視，也成了開啟特定問題調查的契機。

今年2月6日，海寧市十四屆人大常委會第四十六次會議專題聽取關于全市農(nóng)戶剛需建房的特定問題調查報告。經(jīng)過認真審議，大家一致認為，此次特定問題調查工作做得扎實，調查工作面廣量大，原因分析有理有據(jù)，也提出了合理的建議。當下，如何執(zhí)行、落實這些建議才是關鍵。

然而，海寧市十四屆人大及其常委會已臨近屆末?！叭恕睋Q屆，“監(jiān)督”不換屆。2月14日，海寧市十五屆人大一次會議開幕，除了審查法定的六項報告外，“審議市人大常委會關于農(nóng)戶剛需建房的報告”被列入大會議程。

2月18日，海寧市十五屆人大一次會議閉幕會上，全體代表一致通過了《關于農(nóng)戶剛需建房的決議》。這意味著，海寧市十四屆人大常委會就農(nóng)戶剛需建房開展特定問題調查的接力棒，順利地交到了新一屆人大常委會手中，監(jiān)督將繼續(xù)進行。

在浙江，開展特定問題調查，海寧不是第一家，2014年，云和縣人大常委會針對存量資金開展特定問題調查，摸清了政府的家底、盤活了資金、理順了資金管理制度。2015年，云和縣人大常委會又啟動對土地、房屋等國有資產(chǎn)的特定問題調查。

“特定問題調查是監(jiān)督法賦予人大的監(jiān)督權力之一，是一種比較剛性的手段?！痹坪涂h人大常委會主任馬國華表示，“人大作為權力機關，必須要擔當起助推區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的責任，擔當起監(jiān)督‘一府兩院工作的責任，該出手時就出手。”

隨著特定問題調查的解鎖，浙江縣鄉(xiāng)人大打出監(jiān)督“組合拳”，將各項監(jiān)督手段靈活運用，帶著問題去監(jiān)督，不走過場，讓監(jiān)督工作更有抓手、更有力度。

票決制激活重大事項決定權

重大事項決定權是我國憲法賦予人民代表大會及其常委會的一項法定職權。然而相較于立法、監(jiān)督、任免等幾項權力，這項職權的行使還不夠充分，基本停留在憲法法律的“紙面上”。在浙江，發(fā)源于寧海的“民生實事項目代表票決制”工作，讓決定權有了新的落點。

長久以來，杭州市濱江區(qū)居民來國標每次出門都很頭疼，因為他家前面就是一條鐵路，而最近的一個供人穿行的道口，即使騎電動車也要半個小時才能到。該社區(qū)的居民從2008年就開始提意見，希望政府修一座天橋，但濱江作為新區(qū)，建設項目太多，這個項目一直排不上隊。

今年，濱江區(qū)被確定為杭州開展民生實事項目代表票決制工作的試點之后，天橋建設迎來了“加速”的機會：建議被生活在當?shù)氐娜舜蟠韰墙s帶上了區(qū)人代會，列入了政府民生實事候選項目并票決通過。今年5月，項目正式破土動工。

“群眾想什么，我們就干什么?！睘I江區(qū)人大常委會主任韓建中說，“票決制就是暢通群眾表達訴求的渠道，尊重群眾作出選擇的權利，讓大家一起來做自己決定的事?！?/p>

民生實事項目代表票決制，是指政府在廣泛征求人民群眾意見建議基礎上提出民生實事候選項目，經(jīng)同級人大代表在本級人民代表大會會議期間，以差額投票方式選出正式項目，交由政府組織實施，并接受代表和人民群眾監(jiān)督的制度。簡單來說，就是民生實事項目“群眾提、代表點、政府辦、人大督”。

2008年，寧?？h力洋鎮(zhèn)開全國之先河，首先探索實施這一制度。今年3月，浙江省人大常委會在寧海召開現(xiàn)場會，決定在全省市縣鄉(xiāng)三級全面推行票決制。endprint

在浙江，各地推行票決制有一個鮮明的特點，就是融合了票決民主與協(xié)商民主各自的優(yōu)勢，把票決的剛性與協(xié)商過程的柔性很好地結合起來。過去，一些政府主導的民生項目會因部分民眾的個人利益糾葛一拖再拖，如今，由人大代表選出的項目，代表了民眾意愿，在推進的過程中幾乎不會遇到阻礙。

人代會民生實事項目票決結果的出爐，意味著人大代表監(jiān)督的開始。

在桐廬縣舊縣村上峰居家養(yǎng)老服務站，兩位人大代表正在征詢老人的意見。原來，這個居家養(yǎng)老服務站是經(jīng)過代表票決的民生實事項目，專門解決子女外出工作時老年人日間照料的問題。像這樣的居家養(yǎng)老服務站在桐廬縣共有189座，覆蓋了181個行政村。

“這個點是我們兩位人大代表共同負責監(jiān)督的，一周要來這里看一次，問問老人們對項目有什么意見。”縣人大代表張志平說，桐廬縣建立了代表聯(lián)系項目責任制，將代表分成10個聯(lián)系監(jiān)督小組，每個小組跟蹤監(jiān)督一個實事項目，重點落在項目進展情況、工程質量把控、資金使用績效等方面。

“票決制讓基層人大行使決定權和監(jiān)督權有了一個新載體，人大代表履職更實在、更有動力?！蓖]縣人大常委會主任游宏說。

十年來，民生實事項目代表票決制從寧海打造的“盆景”，逐漸變?yōu)榫哂姓憬厣囊坏馈帮L景”。據(jù)了解，目前浙江省共427個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展票決制，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的45%；49個縣（市、區(qū)）在2017年人代會上開展票決制，占全省縣（市、區(qū)）的55%。一大批有影響力的民生實事項目經(jīng)人大代表票決落地開花，惠及民眾的同時，也增強了人大代表的履職感。

參與式預算守護百姓錢袋

財政收入取之于民，用之于民，管好政府“錢袋子”是人大監(jiān)督的重中之重。2005 年，從溫嶺澤國、新河兩鎮(zhèn)起步的“參與式預算”，人民群眾以民主懇談為主要形式參與政府年度預算方案協(xié)商討論，人大審議政府預算并決定預算的修正和調整，實現(xiàn)實質性參與的預算審查監(jiān)督。

十余年的實踐之路，“參與式預算”成了浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的一張金名片，其影響力和輻射面越來越大，越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)結合本地實際對“參與式預算”進行了探索實踐。面對越來越復雜的預算、越來越大的項目投資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對“錢袋子”的監(jiān)督由“預算懇談”逐漸向“預算績效”發(fā)展升級；由單一的“參與式預算”逐漸到與“民生實事項目票決制”相結合。過去，代表關心錢用在哪里、怎么用，現(xiàn)在，代表們則更關心錢用得怎么樣，“參與式預算”的內涵不斷拓展延伸，監(jiān)督效果也更加明顯。

“澤國鎮(zhèn)城區(qū)污水管網(wǎng)建設項目評價綜合評定得分為85.26分，評價等次為良好；牧嶼沿河景觀綠化提升工程績效評價得分為73分，評價等次為合格；澤國鎮(zhèn)公共自行車系統(tǒng)建設項目，綜合評價得分為85.74分，評價等次為良好?！?/p>

2015年，澤國鎮(zhèn)對三個跨年度實施的民生項目進行了績效測評。

2015年1月1日，新預算法實施，“績效”一詞被頻頻提及。為了補上預算執(zhí)行情況的評價和運用這塊“短板”，澤國鎮(zhèn)人大從2013年開始探索引入預算績效評價，進一步完善資金預算監(jiān)督體系，以全面監(jiān)督預算的分配、使用、產(chǎn)出和效益。經(jīng)過三年多的實踐，績效優(yōu)先，花錢要看效果已逐漸成為共識。

“現(xiàn)在不僅僅是把預算資金用完，更要用好、用出最佳效果?！睗蓢?zhèn)人大負責人認為：“通過績效評價，既能促進政府的項目管理，也能增進項目管理者的責任感，有利于全鎮(zhèn)重點項目建設的推進；能有效形成對財政預算執(zhí)行的約束，提高財政資金使用的效益與土地等資源的合理配置?！?/p>

“候選項目二，市級美麗鄉(xiāng)村精品村創(chuàng)建，該工程總投資700萬元，其中市區(qū)補助600萬元，鄉(xiāng)自籌100萬元，主要建設內容為紅里山村美麗鄉(xiāng)村精品村創(chuàng)建……”

2016年12月24日，在湖州市吳興區(qū)道場鄉(xiāng)第十八屆人大一次會議上，時任鄉(xiāng)長葉惠虎向全體與會代表介紹了2017年政府民生實事候選項目概況，包括候選項目建設內容、進度和預算。隨后，代表們結合項目情況和預算安排，就新一年度的民生實事項目進行討論、票決。

2015年，吳興區(qū)人大在前期試點的基礎上，大膽探索，將參與式預算與民生實事項目代表票決進行有機結合，并在全區(qū)六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)同步推進。從單一討論“錢怎么用”“事怎么定”到將兩者結合同步推進，吳興區(qū)人大在科學銜接項目安排與預算把控上邁出了重要的一步。

說起將兩者結合的初衷，吳興區(qū)八里店鎮(zhèn)原人大主席沈海明表示，從2014年在八里店鎮(zhèn)試點參與式預算以來，民主懇談會就主要以審查民生方面的預算為主，“預算有很多，而民生與百姓更緊密，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的一大重點?！?/p>

在沈海明看來，將全部預算都放到懇談會上討論，太過專業(yè)，也很難取得實效，先讓百姓參與討論他們最有話說的實事項目預算，循序漸進地推進參與式預算能取得更好的效果。

而在引入民生實事票決制后，民主協(xié)商的熱情得到了更大的釋放。“老百姓發(fā)現(xiàn)不僅可以討論做什么事，錢怎么花，最終還能由他們拍板做主?！鄙蚝Ｃ鲗@種由下而上的方式非常認同，“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作也找到了新的著力點?！?/p>

參與式預算和實事項目代表票決制是我省基層人大工作的兩張“金名片”。將兩者有機結合，同步推進，不僅能讓對話型的民主懇談向決策型轉變，也使民生實事項目的資金落實得到有效保障，為“百姓點菜、政府買單”的協(xié)商民主創(chuàng)造了新樣本。

縣鄉(xiāng)兩級人大是基層國家權力機關，是國家政權的重要基礎。在全面加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的大背景下，今年，我省選舉產(chǎn)生新一屆縣鄉(xiāng)兩級人大代表已經(jīng)開始了履職工作。隨著若干意見要求的貫徹落實，隨著人大工作經(jīng)驗的不斷總結提升和推廣，我省基層人大工作必將不斷完善發(fā)展，基層民主建設也將更加充滿活力和生機。

文件發(fā)布兩年多來，浙江縣鄉(xiāng)人大進一步走向生機勃勃，過去來自基層的生動實踐不斷完善提升，在全省推廣鋪開，成了浙江基層人大工作的閃光點，也為全國縣鄉(xiāng)人大工作和建設提供了“樣板”。endprint