■ 王 萌

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100029）

對民用機場用地的思考
——以北京新機場與武當山機場為例

■ 王 萌

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100029）

2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》，對進一步促進通用航空業(yè)發(fā)展作出部署。各地航空機場的建設(shè)加大了對當?shù)亟ㄔO(shè)用地的需求，同時也給耕地保護和節(jié)約集約用地帶來一定的壓力和挑戰(zhàn)。文章通過對北京新機場與武當山機場項目用地情況進行分析，反映國內(nèi)民用機場在項目設(shè)計環(huán)節(jié)存在的用地結(jié)構(gòu)不合理、不節(jié)約，多占用耕地和基本農(nóng)田，征地時間長，審批慢等問題。建議民用機場項目本著切實保護耕地和基本農(nóng)田、節(jié)約集約用地的原則科學選址，合理布局，嚴格遵守項目建設(shè)用地標準，合理設(shè)置各功能區(qū)等。建議各級國土管理部門對機場項目用地進行嚴格審查，從而進一步規(guī)范、引導項目合理用地。

民用機場 ；用地設(shè)計；用地合理性；節(jié)約用地

民用機場是指專供民用航空器起飛、降落、滑行、停放以及進行其他活動使用的劃定區(qū)域，包括附屬的建筑物、裝置和設(shè)施。依據(jù)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄（2011年本）》（中華人民共和國發(fā)展和改革委員會令 第9號）、《限制用地項目目錄》（2012年本）和《禁止用地項目目錄》（2012年本），民用機場項目為允許建設(shè)項目。隨著國家近幾年來不斷加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各地區(qū)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，民航運輸業(yè)也隨之快速發(fā)展。各地區(qū)對民用機場提出大型化和樞紐化的需求。這勢必帶來機場的新建和擴建。機場由于其特殊的功能決定了其占地面積大的特點，往往占用較多的用地指標，相應地給各?。▍^(qū)、市）供地帶來了壓力，給基本農(nóng)田保護工作帶來挑戰(zhàn)。

1 近年來民用機場項目增長明顯

2011—2014年，國家發(fā)改委陸續(xù)批復了吉林省松源民用機場、青海省果洛民用機場、內(nèi)蒙古自治區(qū)扎蘭屯機場、云南省瀾滄民用機場、北京新機場等63個機場新建或擴建項目。特別是2013年成為民用機場建設(shè)的高峰年（詳見表1）。這與擴大內(nèi)需，注重基本設(shè)施建設(shè)發(fā)展，促進國內(nèi)旅游業(yè)發(fā)展等政策密不可分。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》提出，到2020年，建成500個以上通用機場，基本實現(xiàn)地級以上城市擁有通用機場或兼顧通用航空服務(wù)的運輸機場，覆蓋農(nóng)產(chǎn)品主要產(chǎn)區(qū)、主要林區(qū)、50%以上的5A級旅游景區(qū)。但不可忽視的是，近幾年機場的快速建設(shè)，占用的土地面積、占用耕地和基本農(nóng)田面積都呈現(xiàn)逐年增加的態(tài)勢（圖1）。

表1 2011—2014年國家發(fā)改委批復建設(shè)民用機場數(shù)量及面積

圖1 2011—2014年國家發(fā)改委批復民用機場占地變化趨勢

2 民用機場項目用地合理性實例分析

建設(shè)項目用地預審作為項目審批的前置環(huán)節(jié)，也是實施土地利用總體規(guī)劃、落實用途管制的重要手段。在建設(shè)項目可行性研究階段，土地行政主管部門依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對項目用地的選址、規(guī)模等進行審查，能有效地引導建設(shè)項目合理布局，節(jié)約用地，防止建設(shè)用地盲目擴張，有效保護耕地，確保規(guī)劃目標的實現(xiàn)。在用地預審環(huán)節(jié)，各級國土資源管理部門依據(jù)《建設(shè)項目用地預審管理辦法》有關(guān)規(guī)定，對項目用地的合理性、合規(guī)性進行審核。在用地合理性審查方面，則依據(jù)《民用航空運輸機場工程項目建設(shè)用地指標》對項目設(shè)計的合理性進行判斷。

現(xiàn)行的《民用航空運輸機場工程項目建設(shè)用地指標》（建標〔2011〕157號），用地指標內(nèi)容包括機場的飛行區(qū)（含升降帶及其附屬設(shè)施、平行滑行道、助航燈光設(shè)施）、通信導航設(shè)施區(qū)、航站區(qū)、貨運區(qū)、機務(wù)維修區(qū)、供油設(shè)施區(qū)及其他設(shè)施用地等；未包括機場內(nèi)的航空公司基地用地,與貨運密切相關(guān)的海關(guān)、報稅、監(jiān)管和第三方專業(yè)的貨運（快遞）公司,飛機維修公司設(shè)施用地,航空食品和旅客過夜用房等用地。

本研究在整理2011—2014年報國土資源部申請項目用地預審的民用機場項目用地數(shù)據(jù)資料基礎(chǔ)上，選取有代表性的大型國際樞紐機場和國內(nèi)支線機場項目用地進行實例分析。

2.1 北京新機場建設(shè)項目

2012年12月22日國務(wù)院下發(fā)“國務(wù)院、中央軍委關(guān)于同意建設(shè)北京新機場的批復”（國函〔2012〕217號）。北京新機場定位為大型國際樞紐機場，規(guī)劃2025年旅客吞吐量7200萬人次、貨郵吞吐量200萬噸。遠期為年旅客吞吐量1億人次、貨郵吞吐量400萬噸。航站區(qū)及部分配套設(shè)施，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分期發(fā)展、滾動建設(shè)”的建設(shè)方針，便于拆分的設(shè)施（航站樓指廊、站坪等）按年4500萬旅客量需求建設(shè)，難以按階段拆分的按照2025年目標一次性建成。項目預審申報總用地規(guī)模為3036.69hm2，其中集體土地2904.90hm2，國有土地131.79hm2。集體土地中耕地總面積2020.1859hm2, 占全部用地面積的66.5%。

根據(jù)國土資源部《關(guān)于嚴格執(zhí)行土地使用標準大力促進節(jié)約集約用地的通知》（國土資發(fā)〔2012〕132號），對照國土資源部頒布的《土地使用標準匯編（上冊）》中“民用航空運輸機場工程項目建設(shè)用地指標”，國土資源管理部門對該項目用地進行了實地踏勘，經(jīng)論證項目用地合理性分析如下：有指標部分嚴格按照《民用航空運輸機場工程項目建設(shè)用地指標》進行調(diào)整設(shè)計，無指標部分參考相關(guān)建設(shè)標準和同類機場用地進行調(diào)整，用地規(guī)模合計核減294.80hm2，核減比例達到9.70%。詳見表2。

表2 北京新機場功能分區(qū)及預審用地規(guī)模

2.2 湖北十堰武當山民用機場

湖北十堰武當山民用機場是“十二五”期間國家投資建設(shè)的重點基礎(chǔ)設(shè)施項目。該機場服務(wù)區(qū)域以十堰市和武當山風景區(qū)為主，同時輻射100km范圍內(nèi)的周邊縣市。機場航站樓設(shè)計年旅客吞吐量90萬人次、貨運站年貨郵吞吐量1800噸，定位于國內(nèi)支線機場、分類屬于小型機場。機場項目總投資14.20億元，預審申報總占地規(guī)模為196.5216hm2，征地范圍主要包括十堰市4個村范圍內(nèi)的土地，全部為集體所有。

機場擬用地包括場區(qū)用地（150.6257hm2）和放坡用地（45.8959hm2）兩部分。在預審階段，項目用地合理性存在項目用地規(guī)模超標、部分用地規(guī)模在預審階段應不予考慮的問題。根據(jù)《關(guān)于嚴格執(zhí)行土地使用標準大力促進節(jié)約集約用地的通知》（國土資發(fā)〔2012〕132號）要求，對照《土地使用標準匯編（上冊）》中“民用航空運輸機場工程項目建設(shè)用地指標”，國土資源管理部門組織專家對武當山民用機場擬申請用地進行了審核、論證。預審批復總面積為186.7007hm2。項目建設(shè)單位根據(jù)國土資源部審核意見核減用地9.8209hm2，詳見表3、表4。

表3 武當山機場場區(qū)用地規(guī)模評價情況說明

表4 武當山機場放坡區(qū)用地規(guī)模評價情況說明

3 民用機場用地設(shè)計存在的主要問題

通過綜合分析2011—2014年由國家發(fā)改委審批的民用機場項目用地相關(guān)用地數(shù)據(jù)，近年來民用機場項目用地占用耕地及基本農(nóng)田面積激增，一些項目功能區(qū)設(shè)計用地往往與項目建設(shè)用地標準不一致，一些大型機場項目出現(xiàn)以遠期規(guī)劃為目標而多占用土地現(xiàn)象。另一方面，機場項目由于其獨特的地理位置，選址多涉及征收農(nóng)村集體土地，存在征地面積大、耗費時間長等諸多問題。

(1)項目用地涉及征地面積大，審批時間長。機場項目用地往往地處市區(qū)以外，據(jù)統(tǒng)計約有93.10%的機場建設(shè)或多或少存在占用集體土地現(xiàn)象，因而涉及征地補償?shù)捻椖慷?，面積大。根據(jù)《國土資源部關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》，進一步做好征地管里工作，需要在用地預審中足額落實征地補償費，探索和完善征地補償款預存制度，將征地補償費直接支付到農(nóng)民個人，落實被征地農(nóng)民社會保障費用，明確征地房屋拆遷補償安置有關(guān)政策，充分征求被征地農(nóng)民意見，簡化征地批后實施程序，以及落實征地批后實施反饋制度。根據(jù)上述政策要求，機場項目申報用地預審之前往往需要制定項目征地方案，并且明確項目征地補償標準和被征地農(nóng)民的安置辦法等，致使征地過程繁瑣，征地時間較長，往往影響到整個項目的落地進度。

(2)項目占地面積逐年增大，給耕地及基本農(nóng)田保護帶來壓力?！蛾P(guān)于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號）提出了嚴防死守18億畝耕地保護紅線、確保實有耕地面積基本穩(wěn)定、實行耕地數(shù)量和質(zhì)量保護并重等更高要求。民用機場項目在項目設(shè)計階段往往申報用地面積較大。以2014年為例，平均每個機場在預審階段申報用地面積約666.95hm2，較上一年占用耕地比例上升了68.23%，占用基本農(nóng)田比例上升了95.99%。這給各項目所在地帶來了巨大的耕地保護壓力。特別是北京等特大型城市，城市耕地本身儲備不足，往往沒有足夠的后備耕地資源能夠補充項目占用的耕地和基本農(nóng)田面積。如北京新機場項目，占用北京和河北兩省市土地，由于北京地區(qū)沒有足夠的耕地進行補劃，2014年全年耕地和基本農(nóng)田沒有達到占補平衡要求。

(3)項目用地功能區(qū)設(shè)計繁雜，很多功能區(qū)往往超過可研面積。根據(jù)《民用航空運輸機場工程項目建設(shè)用地指標》（建標〔2011〕157號），機場用地分為飛行區(qū)、通信導航設(shè)施區(qū)、航站區(qū)、貨運區(qū)、機務(wù)維修區(qū)、供油設(shè)施區(qū)及其他設(shè)施用地等。近年來多數(shù)機場在項目設(shè)計階段功能分區(qū)并沒有嚴格按照《用地指標》的分類進行劃分。有些將多個功能區(qū)混合設(shè)計，有些則加入了用地指標中不包含的航空公司基地用地、航食用地、旅客過夜用房等機場配套設(shè)施，這些設(shè)施用地在項目用地總面積中的占比也往往較大，一般在20%～30%。國土資源管理部門在用地預審過程中會對這些功能區(qū)用地進行辨識及核減。但由于項目設(shè)計功能區(qū)混雜，往往給用地審查等工作帶來一定困難，從而延長了用地審批時間。

(4)大型機場通常分期建設(shè)，申請面積中往往遠期規(guī)劃面積過大。民用機場按照其使用性質(zhì)與作用進行分類，按航線性質(zhì)可分為國際機場和國內(nèi)機場，按航線的布局可分為樞紐機場、干線機場和分線機場。基于工程施工時間等因素，目前國內(nèi)大型的國際機場通常采用分期建設(shè)的方式。經(jīng)統(tǒng)計，2011—2014年經(jīng)國家發(fā)改委審批的國內(nèi)大型機場增建、擴建項目有15個。大型機場雖然采用分期審批、分期建設(shè)的方式，但是在項目初期設(shè)計階段，往往為了機場后期建設(shè)考慮，一次性申請超過合理預期面積的用地。

4 民用機場項目用地設(shè)計建議

(1)在項目總體設(shè)計上，為了切實做到節(jié)約和集約利用土地，建議進一步優(yōu)化建設(shè)項目工程設(shè)計，適當增加地下工程項目，進場道路盡量利用現(xiàn)有道路，節(jié)約用地，減少征地面積。同時要及時與當?shù)卣稗r(nóng)民集體進行溝通，提早做好可行的征地補償方案，明確項目用地權(quán)屬，征收土地根據(jù)當?shù)仨椖空鞯匮a償標準，預留足夠的土地補償費、安置補償費、青苗和地上物補償費等，制定可行措施，保證補償費用能夠落實，保護被征地農(nóng)民合法土地權(quán)益。

(2)從切實保護耕地和基本農(nóng)田的角度出發(fā)，在已劃定永久基本農(nóng)田保護區(qū)的城市周邊，項目規(guī)劃選址需避讓基本農(nóng)田保護區(qū)，嚴守基本農(nóng)田紅線。建議對民用機場項目選址進行多方案比較，在統(tǒng)籌項目建設(shè)工程技術(shù)等特殊要求的基礎(chǔ)上，科學論證項目用地選址和布局的合理性，引導建設(shè)單位科學選址。項目要切實做好耕地占補平衡工作，按照國家規(guī)定“占一補一”的政策，對項目占用耕地及時補充同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地，堅持數(shù)量與質(zhì)量并重。對涉及占用基本農(nóng)田的項目及時開展實地踏勘和土地利用總體規(guī)劃調(diào)整工作，并對規(guī)劃調(diào)整和基本農(nóng)田補劃方案的合理性、可行性進行論證，進一步提高耕地和基本農(nóng)田補充方案的科學性和可操作性。

(3)在項目功能區(qū)設(shè)計方面，建議根據(jù)國家供地政策和《民用航空運輸機場工程項目建設(shè)用地指標》，嚴格核定項目用地標準，確定機場建設(shè)用地面積，按用地標準劃分功能區(qū)，細化各功能區(qū)的用地規(guī)模，避免經(jīng)營性用地搭車用地現(xiàn)象。同時根據(jù)《關(guān)于規(guī)范開展建設(shè)項目節(jié)地評價工作的通知》（國土資廳發(fā)〔2015〕16號）要求，在建設(shè)項目設(shè)計、審批、供地、用地等環(huán)節(jié)，進一步落實標準控制制度。對適用于開展節(jié)地評價的項目，縣級以上國土資源主管部門應當組織開展建設(shè)項目節(jié)地評價工作，并將其作為建設(shè)用地供應的依據(jù)。

(4)對于分期建設(shè)的大型機場項目，建議按照國家宏觀調(diào)控政策要求，以土地利用總體規(guī)劃、供地政策以及產(chǎn)業(yè)政策為依據(jù)，從統(tǒng)籌安排、合理利用角度出發(fā)，深入分析項目建設(shè)方案的合理性，防止重復建設(shè)對土地資源的浪費和破壞。合理設(shè)計遠期規(guī)劃用地，本著節(jié)約集約的原則，合理設(shè)計遠期規(guī)劃用地的開發(fā)時序。對于遠期發(fā)展用地，建議項目建設(shè)單位分批次申請，分批次征用，避免出現(xiàn)土地長時間落荒、閑置現(xiàn)象。

[1] 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部,國土資源部,中國民用航空局.民用航空運輸機場工程項目建設(shè)用地指標[Z].北京:住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部,國土資源部,中國民用航空局,2011.

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Reflections on the Land Utilization of Civil Airports: A Case Study of Beijing New Airport and Wudang Mountain Airport

WANG Meng
(China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100029)

In 2016, the General Office of the State Council issued the Guidance on Promoting the Development of General Aviation Industry, which deploys to further promote the development of general aviation industry. The construction of airports around the city has increased the demand for local construction land, but also bring some pressure and challenge to cultivated land protection and land intensive use. Through the analysis of the land use situation of Beijing New Airport and Wudang Mountain Airport, we found the following problems in the project design link of domestic civil airports: unreasonable and extensive land use structure, occupation of cultivated land and basic farmland, long period of land acquisition and slow approval. It is suggested that the civil airport project should locate scientifically, arrange the layout reasonably, strictly abide by the project construction land standards and set the functional areas rationally. The land administration departments at all levels should examine and approve of the land use of the airport projects rigorously, so as to further standardize and guide the rational land use.

civil airport; land design; land rationality; saving land

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）11-0033-05

2017-06-02；

2017-06-14

土地管理基礎(chǔ)業(yè)務(wù)技術(shù)保障項目（TD170401-01）

王萌（1981—），女，北京市人，中國土地勘測規(guī)劃院工程師，管理學碩士，主要從事建設(shè)項目用地預審數(shù)據(jù)分析、用地計劃指標分解、節(jié)約集約用地評價方面工作。