摘 要：發(fā)達國家解決工作場所職業(yè)安全與健康問題的重要經(jīng)驗之一是建立和完善政府監(jiān)管制度。本文從立法、監(jiān)管體制、行政執(zhí)法等角度系統(tǒng)分析了國外職業(yè)安全與健康監(jiān)管現(xiàn)狀及其成效，并結(jié)合我國正在推進的安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革工作，提出了推進安全生產(chǎn)與職業(yè)健康統(tǒng)一立法、明確監(jiān)管機構(gòu)及其職責(zé)、改革調(diào)整監(jiān)管方式等相關(guān)建議。

關(guān) 鍵 詞：職業(yè)安全與健康；監(jiān)管；立法；行政許可；行政執(zhí)法

中圖分類號：D922.54 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）11-0065-09

收稿日期：2017-04-21

作者簡介：代海軍（1977—），男，安徽濉溪人，北京理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院法律研究所副所長，研究方向為安全生產(chǎn)法、環(huán)境資源法。

一、問題的提出

職業(yè)安全與健康（Occupational Safety and Health，即OSH）①問題作為工作場所的核心問題之一，直接影響著勞動者的人身安全與健康權(quán)益狀況，進而關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定。為此，各國一直在積極探索加強政府監(jiān)管的有效途徑。

工業(yè)革命以前，英美等國都積極發(fā)展自由市場經(jīng)濟，盡可能地將國家干預(yù)限制在最小的范圍內(nèi)。[1]蒸汽機的發(fā)明標志著第一次工業(yè)革命的到來，工廠隨之大量出現(xiàn)，由此也導(dǎo)致了工作場所事故大幅上升。這直接促使各國政府轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，加強了對工作場所職業(yè)安全與健康的控制。20世紀70年代，各國先后頒布了《職業(yè)安全與健康法》，并設(shè)立了強有力的保障法律有效實施的監(jiān)管機構(gòu)，同時加強了政府、雇主、雇員代表三方的合作，由此逐漸形成了職業(yè)安全與健康一體化的監(jiān)管體制。以美國為例：據(jù)筆者統(tǒng)計，美國聯(lián)邦礦山安全與健康監(jiān)察局成立后的30多年間，美國礦山安全生產(chǎn)狀況明顯改善，礦山事故死亡人數(shù)由1978年的248人降至2013年的41人，降幅84%。其中，煤礦安全生產(chǎn)死亡人數(shù)由1978年的114人降至2013年的20人，降幅83%；金屬與非金屬礦山安全生產(chǎn)死亡人數(shù)由1978年的134人降至2013年的21人，降幅84%。

在我國，盡管安全生產(chǎn)工作總體上穩(wěn)定向好，但形勢依然嚴峻，特別是重特大安全事故頻發(fā)勢頭尚未得到有效遏制。2016年12月，全國人大常委會執(zhí)法檢查組在分析我國安全生產(chǎn)法實施存在的問題時明確指出“監(jiān)管體制機制不完善不適應(yīng)”，其主要表現(xiàn)在：安全監(jiān)管監(jiān)察能力與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)，監(jiān)管環(huán)節(jié)有漏洞、法律法規(guī)不健全、執(zhí)法監(jiān)督不到位等問題依然突出，安全監(jiān)管執(zhí)法的規(guī)范化、權(quán)威性亟待增強等。①目前，在完善社會治理體系、提升治理能力的新背景下，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管也面臨著制度創(chuàng)新的內(nèi)在訴求?；诖耍?016年12月9日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》明確要求要“學(xué)習(xí)借鑒國外安全生產(chǎn)與職業(yè)健康先進經(jīng)驗”，改革安全監(jiān)管體制，大力推進依法監(jiān)管。

二、國外關(guān)于職業(yè)安全與健康

監(jiān)管的立法概況

（一）立法沿革

受經(jīng)濟社會發(fā)展水平制約，國外職業(yè)安全與健康立法呈現(xiàn)出明顯的工業(yè)化發(fā)展階段特征。其大體經(jīng)歷了“勞工法規(guī)”“工廠立法”“職業(yè)安全與健康立法”三個階段。最早的職業(yè)安全與健康立法可追溯到13世紀德國政府頒布的《礦工保護法》，從14世紀到18世紀中葉歐洲其他資本主義國家也相繼頒布了許多類似的法規(guī)，但當時制定這些法規(guī)的主要目的是為了方便資本家對勞動者進行壓迫和剝削。直到18世紀中葉英國工業(yè)革命后，由于工人運動不斷高漲，法律才開始向保障勞動者的安全與健康、調(diào)整雇主與雇員之間關(guān)系傾斜。其中最具代表性的當屬1802年英國議會頒布的旨在限制紡織廠童工工作時間的《學(xué)徒健康與道德法》，這是英國乃至世界上第一部真正的職業(yè)安全健康法規(guī)。[2]近代意義上的職業(yè)安全與健康立法以美國1970年頒布的《職業(yè)安全與健康法》和英國1974年頒布的《工作健康與安全法》為代表，其對后來的歐洲各國以及澳大利亞、南非、新西蘭、馬來西亞等國的職業(yè)安全與健康立法影響深遠，[3]可以說是世界各國職業(yè)安全與健康立法的范本（各國職業(yè)安全與健康立法情況如表1所示）。

（二）主要內(nèi)容及特點

在各國關(guān)于職業(yè)安全與健康的法律法規(guī)中，基本上都包含了關(guān)于職業(yè)安全與健康的總體義務(wù)、雇主責(zé)任、雇員權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)管機構(gòu)及職權(quán)、違法行為處罰等內(nèi)容。如英國1974年頒布的《工作健康與安全法》分4個部分共計85條，其中第一部分是對與工作有關(guān)的健康、安全和福利以及危險物質(zhì)大氣排放控制的規(guī)定，具體包括序言、總體義務(wù)、職業(yè)安全健康委員會和職業(yè)安全與健康執(zhí)行局、職業(yè)安全與健康條例及守則、強制執(zhí)行、執(zhí)法信息獲取和披露、犯罪等內(nèi)容。[4]縱觀世界各國職業(yè)安全與健康立法，主要呈現(xiàn)以下幾個方面的特點：

⒈采取職業(yè)安全與健康統(tǒng)一立法的模式。進入20世紀后，特別是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，一些國家愈來愈感到單一、分散、僅適用于某些特定范圍的安全、健康法規(guī)已不能適應(yīng)工業(yè)生產(chǎn)形勢發(fā)展的需要，于是開始制定綜合、全面的《職業(yè)安全與健康法》。需要指出的是，在這方面，國外采取了兩種不同的立法例：一種是對職業(yè)安全與健康單獨立法，如英國、美國、南非、澳大利亞等；另一種是將職業(yè)安全與健康體現(xiàn)在勞動法之中，如加拿大、捷克、波蘭、瑞士等。

⒉立法理念更加突出“以人為本”。國外有關(guān)職業(yè)安全與健康的立法經(jīng)歷了漫長的歷史進程，從早期突出強化雇傭剝削到后期關(guān)注工人人身安全再到現(xiàn)階段對職業(yè)安全與健康進行全面保護，“以人為本”的理念在立法中逐步得到確立。目前，各國普遍將保護雇員的人身安全與健康作為立法的首要目的。如在英、美等國的《職業(yè)安全與健康法》中，除總則部分明確規(guī)定了雇主應(yīng)為雇員盡全面的安全保護義務(wù)外，還在各章詳細列舉了雇主的具體義務(wù)，并規(guī)定了雇員的各項職業(yè)安全與健康權(quán)利，如知情權(quán)、參與安全管理權(quán)、拒絕危險作業(yè)權(quán)等。endprint

⒊法規(guī)體系健全，相關(guān)條款規(guī)定明確，可操作性強。在國外的職業(yè)安全與健康法律體系中都包含法律、條例、標準、指南（不具強制性）等內(nèi)容，歐盟的成員國還要遵守歐盟頒布的相關(guān)指令。英國的健康與安全執(zhí)行局（HSE）制定了豐富的技術(shù)標準和實施指南，同時規(guī)定了各領(lǐng)域職業(yè)安全健康的最低要求，以此來指導(dǎo)企業(yè)落實責(zé)任；美國把技術(shù)規(guī)程、標準寫入職業(yè)安全與健康立法中；日本厚生勞動省先后制定并實施了鍋爐及壓力容器、起重機械、吊艙、鉛中毒預(yù)防等安全規(guī)則，作為實施職業(yè)安全與健康監(jiān)督的法律依據(jù)。[5]

⒋立法明確職業(yè)安全健康監(jiān)管機構(gòu)及其職權(quán)。為了有效地實施職業(yè)安全健康法，國外大多數(shù)國家都在法律層面對職業(yè)安全健康監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)范圍以及監(jiān)察員的權(quán)力和義務(wù)等作出了明確規(guī)定。如英國1974年頒布的《工作健康與安全法》中就有關(guān)于建立健康與安全委員會（HSC）和健康與安全執(zhí)行局（HSE）的法律條文，不僅對其職能和權(quán)限作了規(guī)定，而且在執(zhí)法程序，雇主申辯權(quán)利，申訴案件的聽證、裁決和最終司法復(fù)查等方面也有詳細規(guī)定，甚至對有關(guān)文書的送達方式都作了明確規(guī)定。[6]

⒌法律責(zé)任體系健全。在國外的職業(yè)安全與健康立法中，規(guī)定了多種責(zé)任形式，如民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任等，從而形成了銜接配套的責(zé)任體系。如果違反法定責(zé)任，將按照法律進行懲處。如英國1974年頒布的《工作健康與安全法》規(guī)定：對于違反該法第2條至第6條的行為，地方法院最高可處2萬英鎊的罰款并下發(fā)改進令、禁止令或補償命令，對違反改進令、禁止令或法院補償命令的人員，地方法院最高可處以6個月的監(jiān)禁。[7]

⒍“事故推動立法”。1974年6月，意大利北部城市塞韋索發(fā)生蒸汽云爆炸，28名工人死亡。事故直接推動了歐共體（歐盟前身）于1982年頒布了針對特定行業(yè)活動重大事故災(zāi)害的82/501/EEC指令（即《塞韋索指令》）。美國UBB礦難發(fā)生后，美國礦山安全與健康監(jiān)察局頒布了《針對煤礦井下作業(yè)區(qū)域違反安全健康標準的檢查項目最終規(guī)定》，要求礦主排查并糾正對礦工威脅最大的安全隱患和違反9項安全和健康標準的違章行為。此外，美國眾議院還出臺了一項法案，旨在修訂當時的“習(xí)慣性違章”法規(guī)，并賦予礦山安全與健康監(jiān)察局傳喚證人對事故進行秘密調(diào)查的權(quán)力。

三、國外職業(yè)安全與健康的監(jiān)管體制

美國政治學(xué)教授馬克·艾倫·艾斯納認為，作為決定社會利益、國家與公司、工會和農(nóng)業(yè)組織等經(jīng)濟參與者之間關(guān)系的政治制度安排，監(jiān)管體制受團體自身利益經(jīng)濟變化的影響。高度工業(yè)化導(dǎo)致生產(chǎn)過度而產(chǎn)生的安全與健康問題，帶來了新社會監(jiān)管體制的建立。[8]這種體制特征明顯，表現(xiàn)在各國普遍設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)并進行立法授權(quán)、監(jiān)管權(quán)力延伸至企業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)、對工作場所職業(yè)安全與健康的控制得到加強等方面。由于各國情況不同，因此在職業(yè)安全與健康監(jiān)管體制的設(shè)計上也存在諸多差異。具體來說，主要有三種形式：

（一）國家綜合協(xié)調(diào)、地方執(zhí)法為主的安全監(jiān)管體制

該體制以英國、澳大利亞、加拿大為代表。例如：依照1974年頒布的《工作健康與安全法》第10條規(guī)定，英國成立了健康與安全委員會（HSC）和健康與安全執(zhí)行局（HSE），2008年又將這兩個部門合并成健康與安全執(zhí)行局?？傮w上來看，英國職業(yè)安全與健康的監(jiān)管體系是由上而下的：國會→事務(wù)大臣→執(zhí)行局→監(jiān)察員。在中央層面，職業(yè)安全健康監(jiān)督管理部門（健康與安全執(zhí)行局）與環(huán)境部門（環(huán)保局）是分開設(shè)立的，健康與安全執(zhí)行局主要負責(zé)建筑工地、工廠、核設(shè)施、化學(xué)品、礦山、石場、農(nóng)場、海上設(shè)施等高風(fēng)險行業(yè)。而在地方層面，健康、安全與環(huán)境管理是合并在一起的，其主要負責(zé)辦公室、商場、旅館、娛樂場所、幼兒園等低風(fēng)險行業(yè)。此外，交通部負責(zé)海運、車輛和民航安全監(jiān)察，鐵路監(jiān)管辦公室負責(zé)鐵路安全，能源與氣候變化部負責(zé)石油和管道安全監(jiān)察。

（二）職業(yè)安全和礦山安全監(jiān)察分開且均獨立垂直管理的體制

該體制以美國、南非、日本、印度為代表。例如：美國具體負責(zé)職業(yè)安全健康工作的是勞工部下設(shè)的職業(yè)安全與健康監(jiān)察局（OSHA）和礦山安全與健康監(jiān)察局（MSHA），局長分別由勞工部副部長兼任。MSHA包括兩個核心業(yè)務(wù)部門——煤礦安全健康司（CMSH）和金屬與非金屬礦安全健康司（MNMSH）。其中CMSH在全國產(chǎn)煤地區(qū)設(shè)立了12個地區(qū)監(jiān)察局和45個現(xiàn)場辦事處，負責(zé)對27個州的大約2100座煤礦執(zhí)行《聯(lián)邦礦山安全與健康法》的情況進行監(jiān)察。由于職業(yè)安全與健康工作涉及面較廣，美國的國家安全、能源、交通運輸?shù)忍厥獠块T均負有對職業(yè)安全與健康進行監(jiān)管的職責(zé)。此外，根據(jù)《聯(lián)邦職業(yè)安全與健康法》《聯(lián)邦礦山安全與健康法》的授權(quán)，美國還分別建立了聯(lián)邦職業(yè)安全與健康復(fù)審委員會和聯(lián)邦礦山安全與健康復(fù)審委員會。這兩個機構(gòu)是獨立于OSHA和MSHA之外的準司法機構(gòu)，并不隸屬于任何部委，成員由總統(tǒng)任命，另有若干行政法官，其主要職責(zé)是復(fù)審或事故調(diào)查。其中聯(lián)邦礦山安全與健康復(fù)審委員會專門負責(zé)裁決監(jiān)察執(zhí)法過程中的法律爭議，包括MSHA的罰款爭議、MSHA關(guān)閉礦井的爭議、礦工因待遇受歧視或因礦井關(guān)閉的補償而向MSHA投訴后對于處理結(jié)果不滿的爭議等。案件首先由行政法官負責(zé)審理并做出裁決，對此裁決不服可以向復(fù)審委員會申訴，如果對復(fù)審委員會的裁決仍然不服，可以向美國聯(lián)邦上訴法院提出上訴。

（三）國家設(shè)立部級機構(gòu)統(tǒng)一進行安全生產(chǎn)監(jiān)察體制

該體制以俄羅斯、波蘭為代表。例如：俄羅斯在原聯(lián)邦工業(yè)和礦山監(jiān)察局、聯(lián)邦原子能監(jiān)察局和聯(lián)邦動力監(jiān)察局的基礎(chǔ)上建立了聯(lián)邦生態(tài)工業(yè)和原子能局，其主要職能是制定法規(guī)政策和相關(guān)標準，對礦產(chǎn)資源開采和利用安全、工業(yè)生產(chǎn)安全、原子能利用安全、建筑物安全、工業(yè)爆破材料生產(chǎn)與使用安全等進行監(jiān)管。聯(lián)邦生態(tài)工業(yè)和原子能局共有15個司，對下設(shè)的86個地區(qū)監(jiān)察機構(gòu)實行垂直管理。再如：波蘭負責(zé)勞動安全的部門包括國家勞動監(jiān)察局，經(jīng)濟勞動和社會政策部，國家礦業(yè)管理局等，其中國家礦業(yè)管理局全面負責(zé)礦山安全監(jiān)察法律、法規(guī)的制定、實施和監(jiān)察執(zhí)法工作，并對下設(shè)的10個地區(qū)辦事處和一個負責(zé)管理機械設(shè)備測試的采礦專家辦公室實行垂直管理。endprint

四、國外職業(yè)安全與健康的行政執(zhí)法

行政執(zhí)法是政府行政管理理念變革的重要標志。在行政實務(wù)界，人們一般習(xí)慣于將監(jiān)督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施等行為方式稱為“行政執(zhí)法”。[9]總的來看，在國外職業(yè)安全與健康的監(jiān)管過程中，無論是基于“命令與控制”監(jiān)管模式還是“合作監(jiān)管”監(jiān)管模式，[10]行政執(zhí)法都發(fā)揮著重要作用。

（一）監(jiān)督檢查

國外的職業(yè)安全與健康監(jiān)管機構(gòu)的主要職能是監(jiān)督檢查企業(yè)執(zhí)行法律法規(guī)的情況，其所屬的安全監(jiān)察員擁有廣泛的權(quán)力，在出示執(zhí)法證件后，有權(quán)隨時進入任何企業(yè)進行安全檢查，包括查閱文件資料、收集樣品、拍照、向有關(guān)人員進行詢問等，任何人不得妨礙其執(zhí)行公務(wù)。例如：美國的OSHA和MSHA采取“優(yōu)先安全監(jiān)察”策略，安全監(jiān)察員根據(jù)被檢單位的危險等級程度，優(yōu)先對“處于緊急危險狀態(tài)下的”企業(yè)進行“突襲式”檢查，事前不打招呼，一旦相關(guān)人員泄露信息將受到嚴厲處罰。

（二）執(zhí)法審計

在國外，除監(jiān)督檢查外，還要對企業(yè)執(zhí)行職業(yè)安全與健康法律法規(guī)的情況開展合法性審計。例如：南非的合法性審計工作由礦山健康與安全監(jiān)察局負責(zé)組織，地區(qū)監(jiān)察辦公室廣泛討論并制定詳細計劃。審計的內(nèi)容包括礦山安全設(shè)計與設(shè)備維護、安全管理人員、健康與安全策略、健康與安全風(fēng)險排查與管理、健康與安全培訓(xùn)、健康與安全健康及委員會、法律報告、強制性標準遵守、爆炸物品管理、水源管理、公共健康與安全共11項。通常情況下要對全部礦山進行合法性審計需要16個月時間，因此礦山健康與安全監(jiān)察局的合法性審計主要針對高風(fēng)險礦山來開展。審計團隊由煤礦安全、設(shè)備和職業(yè)衛(wèi)生等人員組成，審計程序主要是檢查礦山是否建立礦山健康與安全管理體系并驗證其有效性。審計結(jié)束后，團隊成員即時向礦山管理人員宣布審計結(jié)果并提出改進建議。

（三）行政許可

在國外，對于存在或者可能存在重大危害和需要監(jiān)管的行業(yè)實行許可制度。例如：英國對于各行業(yè)的行政許可由各行業(yè)專門法規(guī)進行規(guī)范（詳見表2）。[11]其中，核設(shè)施的許可證發(fā)放工作由核管理辦公室（ONR）負責(zé)。依據(jù)1974年的《工作健康與安全法》《1965年核設(shè)施法》《2003年核工業(yè)安全條例》以及《2004年能源法》等相關(guān)規(guī)定，整個許可大致分為申請人成立相應(yīng)組織機構(gòu)、準備申請材料、提出申請、評估、咨詢、授予許可、基于許可證下的監(jiān)管七個環(huán)節(jié)。雖然許可中沒有涉及延期及換證，但當許可授予的條件發(fā)生改變時，如公司實際控制人發(fā)生變化、被許可人準備安裝新型的設(shè)備設(shè)施、核站點的邊界發(fā)生擴展等，必須經(jīng)過ONR的重新許可。對于重新許可的申請，ONR依照HSE的《執(zhí)法政策聲明》，采用相稱性的方式對其中發(fā)生變化的內(nèi)容以及潛在的重要方面進行重點評估。[12]又如：美國盡管沒有單獨設(shè)立專門的企業(yè)安全生產(chǎn)許可證，但從事安全與健康工作的相關(guān)人員必須取得許可。在紐約州，從事石棉作業(yè)活動必須取得官方的許可，石棉操作人員、聯(lián)合貿(mào)易商、石棉工程空氣檢驗師、檢查員、運營和維護人員、主管人員、工程設(shè)計方、工程監(jiān)理方、管理規(guī)劃人員這九類人員必須取得紐約安全與健康部門頒發(fā)的證書。在加利福尼亞州，企業(yè)醫(yī)生上崗必須得到官方許可。

（四）行政處罰

行政處罰是國外職業(yè)安全與健康監(jiān)察機構(gòu)開展行政執(zhí)法的重要手段之一，其種類和程序主要依照各國職業(yè)安全與健康法來確定。

⒈處罰手段多樣。在英國，對于企業(yè)違反1974年《工作健康與安全法》等相關(guān)法律的行為，安全監(jiān)察人員有權(quán)責(zé)令其停止違法行為，下達整改指令并處以相應(yīng)數(shù)額的罰款。在澳大利亞，對于發(fā)現(xiàn)的違法行為，安全監(jiān)察人員還可以發(fā)出補救措施命令。如果違法者做出補救的書面承諾，可以不被處罰。

⒉處罰裁量標準明確。如美國1977年的《聯(lián)邦礦山安全與健康法》規(guī)定，安全監(jiān)察員在對發(fā)現(xiàn)的違法行為進行處罰時要綜合考慮企業(yè)規(guī)模、企業(yè)違法記錄、違法嚴重程度、處罰對企業(yè)經(jīng)營狀況的影響等因素，罰金最高不超過7萬美元。[13]

⒊考慮行為人的主觀過錯，區(qū)分故意和過失兩種不同情形。①如加拿大明確規(guī)定對于違反職業(yè)健康與安全法的單位和個人，將根據(jù)行為人故意或過失的情形來采取不同的處罰方式。

（五）事故調(diào)查

在國外，事故調(diào)查一般是根據(jù)事故的類型由專門機構(gòu)獨立進行。

⒈機構(gòu)職能獨立。獨立性是國外事故調(diào)查普遍具有的共同特點。目前，越來越多的國家逐步建立了技術(shù)調(diào)查與司法調(diào)查分離的機制，由立法授權(quán)設(shè)立調(diào)查機構(gòu)，經(jīng)費亦來源于獨立的財政預(yù)算。[14]

⒉法律顧問等專家參與調(diào)查。在美國，礦山事故發(fā)生后，美國礦山安全與健康監(jiān)察局會派出法律專家參加事故調(diào)查，提高事故責(zé)任認定的準確性。

⒊促進安全理念。國外事故調(diào)查處理的根本目的是分析事故原因、汲取事故經(jīng)驗教訓(xùn)、預(yù)防和減少同類事故的發(fā)生，而我國目前在事故調(diào)查處理過程中還存在著“重問責(zé)、輕問由”的現(xiàn)象。民眾往往關(guān)注的是抓了多少人，處理了何種級別的領(lǐng)導(dǎo)干部，而忽視了事故發(fā)生的原因以及采取的防范措施。[15]

五、國外職業(yè)安全與健康監(jiān)管體制

對我國的啟示及相關(guān)建議

政治、經(jīng)濟、文化等因素的差異使得各國在職業(yè)安全與健康監(jiān)管上呈現(xiàn)出不同程度的差異，但其也存在著深層次的共性，并體現(xiàn)出互相借鑒、相互吸收的趨勢。①當前，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的大形勢下，我國要實現(xiàn)“依法監(jiān)管”的目標，有必要在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)推進安全生產(chǎn)立法、機構(gòu)設(shè)置、行政執(zhí)法等方面的變革。對此，筆者建議：

（一）推進安全生產(chǎn)與職業(yè)健康統(tǒng)一立法

“制定法律要因地制宜、因時制宜”。[16]當前，我國的安全生產(chǎn)和職業(yè)健康分別由《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》兩部法律來規(guī)范?！鞍踩a(chǎn)監(jiān)管”與“職業(yè)健康監(jiān)管”二者分立，由此產(chǎn)生了職業(yè)健康監(jiān)管力量薄弱，重復(fù)立法、執(zhí)法等問題。而國外基本實行的是職業(yè)安全與健康統(tǒng)一立法的模式。其立法歷史沿革表明，從單一的、零星的、僅適用于某一特定范圍的法規(guī)進而逐步發(fā)展到綜合性、全面性、適用范圍廣的職業(yè)安全與健康基本法是必然趨勢。因此，有必要吸納《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》的內(nèi)容，制定統(tǒng)一的《職業(yè)安全健康法》，以此來推進建立安全生產(chǎn)與職業(yè)健康一體化監(jiān)管機制的進程，最終建立完善的職業(yè)安全健康法律體系。endprint

（二）立法明確監(jiān)管機構(gòu)及其職責(zé)

借鑒國外職業(yè)安全與健康的立法經(jīng)驗，在修改《礦山安全法》或制定《安全生產(chǎn)法實施條例》過程中應(yīng)按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”以及“管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康”的要求，逐一厘清各行業(yè)、各領(lǐng)域負有安全監(jiān)管職責(zé)的范圍、權(quán)限以及應(yīng)承擔的責(zé)任，特別是通過立法厘清綜合監(jiān)管的職責(zé)范圍。應(yīng)結(jié)合正在制定的《安全生產(chǎn)法實施條例》，一方面，立法明確由安全監(jiān)管部門依法實施綜合監(jiān)管，監(jiān)督檢查、指導(dǎo)協(xié)調(diào)同級人民政府有關(guān)部門和下級人民政府履行安全生產(chǎn)工作職責(zé)，依法對礦山、金屬冶煉和危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存、經(jīng)營等單位的安全生產(chǎn)實施監(jiān)督檢查，并承擔安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管責(zé)任；另一方面，立法明確發(fā)展改革、經(jīng)濟信息、公安、建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)、商務(wù)等其他負有安全監(jiān)管職責(zé)的部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法對本行業(yè)、本領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理，并承擔本行業(yè)、本領(lǐng)域安全生產(chǎn)直接監(jiān)管責(zé)任。

（三）改革調(diào)整相應(yīng)管理機構(gòu)

⒈煤礦和金屬非金屬礦山實行統(tǒng)一監(jiān)管。目前，我國的煤礦安全監(jiān)察實行的是類似美國的垂直監(jiān)察管理模式，而金屬非金屬礦山安全監(jiān)管采取的則是一般性行政管理模式。實踐證明，我國煤礦安全監(jiān)察的許多政策措施和經(jīng)驗同樣適用于金屬和非金屬礦山。2016年12月9日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》明確要求：“依托國家煤礦安全監(jiān)察體制，加強非煤礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察”。對此，應(yīng)借鑒國外對礦山安全的監(jiān)管模式，將煤礦領(lǐng)域?qū)嵤┑陌踩O(jiān)察行政職能拓展到包括金屬非金屬礦山在內(nèi)的礦山安全監(jiān)管領(lǐng)域，適時成立國家礦山安全與健康監(jiān)察局，對煤礦、金屬非金屬礦山實行統(tǒng)一監(jiān)管。

⒉理順海洋石油安全管理體制。在國外，一般由政府行政機構(gòu)對海洋石油進行安全監(jiān)管。如英國歸口在就業(yè)與退休部下的健康與安全執(zhí)行局，具體由其下屬的危險設(shè)施處負責(zé)；美國歸口在內(nèi)政部下的安全和環(huán)境執(zhí)行局（BSEE），具體由其下屬的海上設(shè)施管理辦公室負責(zé)；挪威歸口在勞動和社會福利部下的石油安全管理局（PSA），具體由其下屬的監(jiān)督處負責(zé)。[17]在我國，目前在海洋石油安全監(jiān)管方面還存在著法律依據(jù)不足、政企不分等問題。對此，在政府機構(gòu)改革中，應(yīng)根據(jù)“三定”（定機構(gòu)、定編制、定職能）方案及時修改相關(guān)法律法規(guī)，將海洋石油安全監(jiān)管職能調(diào)整到能源或海洋管理部門。從當前看，應(yīng)明確安全監(jiān)管總局監(jiān)管一司（海油安辦）以及下設(shè)的監(jiān)督處（海監(jiān)處）的法律地位和職能范圍，以確保其獨立行使監(jiān)管職能。

⒊理順危險化學(xué)品安全管理體制。目前，美國、歐盟和日本等發(fā)達國家都先后制訂了化學(xué)品安全管理法規(guī)和監(jiān)控體系。與之相比，我國的危險化學(xué)安全監(jiān)管體制尚不健全，對危險化學(xué)品生產(chǎn)、運輸、倉儲、經(jīng)營、使用和廢棄處置等環(huán)節(jié)的監(jiān)管還存在監(jiān)管縫隙。據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年4月—2008年7月，我國共發(fā)生危險化學(xué)品事故1749起， 導(dǎo)致1119人死亡，10204人受傷。[18]對此，應(yīng)結(jié)合新修訂的《安全生產(chǎn)法》制定《危險化學(xué)品安全法》，重點明確和落實危險品建設(shè)項目規(guī)劃、設(shè)計、施工及生產(chǎn)以及儲存、運輸、使用等各個環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管責(zé)任，從立法上消除監(jiān)管盲區(qū)。

（四）加強與企業(yè)及從業(yè)人員的合作

在英美等國，企業(yè)應(yīng)根據(jù)規(guī)模設(shè)立“職業(yè)安全健康委員會”或者“安全代表”，負責(zé)監(jiān)督檢查工作場所的職業(yè)安全與健康狀況。值得一提的是，政府與企業(yè)在職業(yè)安全健康方面不僅僅是監(jiān)管與被監(jiān)管的對抗，還存在合作與協(xié)商。如美國職業(yè)安全健康監(jiān)察局以“合作式監(jiān)管者”的姿態(tài)出現(xiàn)，強調(diào)自愿遵守而不是強制執(zhí)法。其經(jīng)常在訴訟之前通過與違規(guī)者的非正式會議來謀求解決問題，同時鼓勵企業(yè)進行自查并為其提供必要的培訓(xùn)。[19]我國在修改《安全生產(chǎn)法》或《礦山安全法》時可以借鑒美國的經(jīng)驗，由政府監(jiān)管部門或下屬單位組織開展對企業(yè)及從業(yè)人員的咨詢、教育和培訓(xùn)工作，費用由政府財政承擔，使監(jiān)管與被監(jiān)管形成良性互動。

（五）改革完善行政許可制度

⒈區(qū)分風(fēng)險責(zé)任。一方面，鑒于礦山、建筑施工、危險化學(xué)品等高危行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)的高風(fēng)險性以及造成結(jié)果的不可逆性，仍有必要對其實施嚴格的許可制度；另一方面，要對政府許可責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任進行區(qū)分，把管理風(fēng)險的法律責(zé)任移交給風(fēng)險制造者。安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)依據(jù)《行政許可法》《安全生產(chǎn)法》等有關(guān)規(guī)定對許可的法定條件和程序中存在的瑕疵負責(zé)，而并非是審批或簽字后就必須確保企業(yè)不發(fā)生事故。這樣，才能真正體現(xiàn)企業(yè)是安全生產(chǎn)和職業(yè)健康“責(zé)任主體”的原則。

⒉調(diào)整、合并相關(guān)許可項目，簡化審批程序。應(yīng)在現(xiàn)有行政許可種類和數(shù)量的前提下，逐步縮小實施行政許可的范圍。同時，按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》提出的“堅持管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康，建立安全生產(chǎn)和職業(yè)健康一體化監(jiān)管執(zhí)法體制”的要求，將安全生產(chǎn)“三同時”與職業(yè)健康“三同時”有機結(jié)合起來，實行一體化管理，統(tǒng)一申報，聯(lián)合審查，統(tǒng)一發(fā)證。

⒊及時清理備案事項。由于歷史、體制等原因，我國現(xiàn)行安全監(jiān)管監(jiān)察工作中規(guī)定了許多備案事項。①實踐中，一些部門對這類備案事項往往采取嚴格的審查程序，這并不符合《行政許可法》的相關(guān)要求。對此，應(yīng)進行清理，及時修改或廢止不符合上位法的相關(guān)制度和規(guī)定，以推動安全許可工作邁向法制化軌道。

（六）完善事故調(diào)查處理機制

我國應(yīng)結(jié)合當前安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的實際，借鑒國外事故調(diào)查處理的相關(guān)經(jīng)驗，實行事故技術(shù)調(diào)查和司法調(diào)查相分離的體制，建立獨立的事故調(diào)查機構(gòu)，將其作為事故調(diào)查的常設(shè)行政主體?？稍诓糠殖鞘邪踩a(chǎn)監(jiān)管部門設(shè)立試點機構(gòu)，其在事故調(diào)查過程中不受相關(guān)部門的干預(yù)和控制。同時，通過修改《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（國務(wù)院第493號令）來明確事故調(diào)查組的組成、職責(zé)、權(quán)限以及事故調(diào)查報告的法律效力等，以此保障其依法依規(guī)開展事故調(diào)查。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）endprint