摘 要：推進“一站多居”社區(qū)公共服務是社區(qū)治理服務創(chuàng)新的方向和進路。杭州市上城區(qū)清波街道推行的“一站多居”社區(qū)公共服務，符合“社會治理創(chuàng)新的社區(qū)探路、街道職能改革的體制創(chuàng)新、公共服務供給的平臺構建”的現(xiàn)實要求，其采取“街道職能清單式改革、管理服務賦能式下沉、居民自治協(xié)商式回歸”等方式，實現(xiàn)了社區(qū)治理精細化、服務精準化、決策民主化、治理多元化。

關 鍵 詞：社區(qū)公共服務；社區(qū)治理服務；精細治理；精準服務；一站多居

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）11-0037-11

收稿日期：2017-03-30

作者簡介：王木森（1978—），男，陜西山陽人，華中師范大學政治與國際關系院博士研究生，講師，研究方向為當代中國科學社會主義理論與實踐。

基金項目：本文系國家社會科學基金2012規(guī)劃項目“科學發(fā)展觀視域下構建城鄉(xiāng)社會和諧穩(wěn)定管理機制研究”的階段性成果，項目編號：12BKS041。

社區(qū)治理服務是基層社會生活共同體管理服務和群眾自治的互嵌互構式耦合。黨的十八大報告提出：要改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能。黨的十八屆三中全會強調：改進社會治理方式。以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺。黨的十八屆五中全會要求：解決人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，增強政府職責，提高公共服務建設能力和共享水平。近年來，隨著黨和國家治理頂層設計、社會治理理念創(chuàng)新、社區(qū)治理實踐的不斷推進，社區(qū)公共服務已成為基層社會治理創(chuàng)新的主要內容。當前，在全國各地紛紛“試水”的基層社會治理創(chuàng)新實踐中，杭州市上城區(qū)清波街道（以下簡稱清波街道）作為社區(qū)建設“干在實處，走在前列”的排頭兵，積極推行“一站多居”社區(qū)治理服務，為基層社會治理探索出了一條新的發(fā)展路徑。

一、現(xiàn)時與歷時：“一站多居”社區(qū)治理

服務創(chuàng)新的向度模式

管理服務和群眾自治是基層社會治理的兩大向度，也是社區(qū)建設的兩大目標。社區(qū)治理服務即是圍繞這兩大目標向度進行的行政權與自治權“熔斷”互動以及政社分離基礎上的政社互動與協(xié)商共治?！耙徽径嗑印鄙鐓^(qū)治理服務作為基層社會治理解構政社“交叉黏連”、建構政社互動邊界的實踐，既是社區(qū)建設歷時性的延續(xù)與深化，也是社區(qū)治理服務現(xiàn)時性的體現(xiàn)與表達。

（一）“一站多居”社區(qū)治理服務的現(xiàn)時向度

推行“一站多居”社區(qū)治理服務在當前全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)時性維度下，主要有三個方面的現(xiàn)實考量：

1.推行“一站多居”社區(qū)治理服務是社會治理創(chuàng)新在基層社會場域層面的探索。社區(qū)是社會的細胞。社區(qū)治理是社會治理的基本內容和重要組成部分，是社會治理的源頭和支點，是社會治理的重要基石，在社會治理中發(fā)揮著關鍵性作用。社區(qū)治理創(chuàng)新是推進社會治理創(chuàng)新的突破口?！吧鐣卫淼闹匦谋仨毬涞匠青l(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了”。[1]黨的十八屆三中全會提出：要創(chuàng)新社會治理；黨的十八屆五中全會提出：加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。黨的十八屆四中全會指出：推進基層治理法治化。我國社會的基層就是社會生活共同體的社區(qū)，所以，社會治理創(chuàng)新的關鍵是基層社會生活共同體的社區(qū)治理創(chuàng)新。“十三五”規(guī)劃綱要將社區(qū)治理創(chuàng)新作為加強和創(chuàng)新社會治理的重點任務，強調要完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制，依法厘清基層政府和社區(qū)組織權責邊界，建立社區(qū)、社會組織、社會工作者聯(lián)動機制。[2]這就意味著社會治理創(chuàng)新首要的著眼點就是創(chuàng)新社區(qū)這個基層社會生活共同體的治理體制，完善社區(qū)治理服務體系和機制。

2.推行“一站多居”社區(qū)治理服務是街道職能在體制機制層面的創(chuàng)新。黨的十八大報告提出：要深入推進政事分開、政社分開，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設置，深化街道行政體制改革。黨的十八屆二中全會指出：轉變政府職能是深化行政體制改革的核心。黨的十八屆三中全會更是明確強調：經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，關鍵就是轉變政府職能。所以，推進基層社會治理創(chuàng)新的根本在于轉移街道職能。轉移街道職能，一方面，需要勘定政府職能與社區(qū)職能的邊界；另一方面需要理順街道服務管理體制機制。只有清晰界定街道職能權責，才能充分發(fā)揮街道在履行基層社會管理和公共服務方面的職能作用，因此，急需對街道進行體制機制改革。轉移街道職能，就是將街道的社會管理和公共服務兩個職能具體為組織協(xié)調、服務管理、監(jiān)督檢查、維護社會和諧穩(wěn)定、指導社區(qū)自治自律、扶持社會力量興辦社區(qū)服務等職能，將其原有的經濟管理、部分勞動保障、部分城市管理、人大政協(xié)聯(lián)絡、社區(qū)財務管理等職能轉移到政府的相關管理部門。改革街道體制就是將目前的街道體制從“實”與“虛”兩個維度展開，形成“提升型”“擴權型”“派出型”“撤銷型”“多元型”五大趨向，[3]在具體的改革創(chuàng)新實踐中，構建“清單式政社互動”“大部制還權賦能”“扁平化協(xié)同服務”三種模式。[4]而實現(xiàn)街道職能轉移與街道體制改革創(chuàng)新的根本就在于政事分開、政社分開、權責優(yōu)化、資事相配；在于進行“事項減負、職責歸位、還權賦能、機構整合”；在于理順“區(qū)——街道——社區(qū)三級權責關系，厘清政府與社會職能的邊界。

3.建構公共服務供給平臺?！肮卜兆鳛檎诵穆毮苤唬l(fā)揮著社會‘安全網(wǎng)‘減震器‘緩沖器的作用，是公眾滿意度、幸福感的直接‘感應器?！盵5]增加公共服務供給，是滿足人民需求、全面建成小康社會的內在要求和基本標志。黨的十八大報告提出：在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強社會建設，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系。黨的十八屆三中全會要求：健全基層綜合服務管理平臺。黨的十八屆五中全會審議通過的“十三五”規(guī)劃綱要是我國公共服務供給側改革的指導綱領和行動指南，即堅持“普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)”總體方向，增加公共服務供給，創(chuàng)新公共服務提供方式。要健全城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務管理平臺，促進公共服務、便民利民服務、志愿服務有機銜接，實現(xiàn)一站式服務。實現(xiàn)城市社區(qū)綜合服務設施全覆蓋，推進農村社區(qū)綜合服務設施建設。習近平總書記也強調指出：把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好地為群眾提供精準有效的服務和管理。黨和國家建立基本公共服務體系、健全城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務平臺、推行公共服務供給側改革、推進基層公共服務職權物配備等對公共服務供給進行的科學規(guī)劃，明確了增加公共服務供給的基本途徑和方法，為社會治理創(chuàng)新和社區(qū)服務治理創(chuàng)新指明了方向。endprint

（二）“一站多居”社區(qū)治理服務的歷時向度

推進“一站多居”社區(qū)治理服務，既是社區(qū)服務管理體制改革的創(chuàng)新，也是對既往先行實踐的繼承、發(fā)展與超越。社區(qū)服務管理體制改革最早始于1998年深圳市鹽田區(qū)。鹽田區(qū)以社區(qū)組織原則由“議行合一”向“議行分離”“議行分設”轉變?yōu)橥黄瓶?，建立了社區(qū)工作站或服務站；根據(jù)社區(qū)工作站或服務站與社區(qū)居委會、街道以及政府職能部門的不同關系，建構了“分離模式”“下設模式”“分設模式”，等等。在眾多的社區(qū)服務管理體制改革實踐探索中，以深圳市鹽田區(qū)的“一會兩站”、南京市建鄴區(qū)“委——居——站”和深圳市羅湖區(qū)“一站多居”等最為典型。

⒈“居站分離”的鹽田“一會兩站”。深圳市鹽田區(qū)社區(qū)治理體制改革的先行實踐經歷了三個改革階段。第一個階段是在2000年以前，主要是對傳統(tǒng)的居委會進行城市化改革；第二個階段是從2002年到2004年，創(chuàng)建了“一會兩站”的社區(qū)新型管理體制，細分居委會工作，即在社區(qū)居委會下設社區(qū)工作站和社區(qū)服務站，分別承擔原居委會交叉承擔的自治、行政和服務工作；第三個階段是以2004年12月深圳市出臺的《深圳市社會建設暫行辦法》《深圳市社區(qū)建設發(fā)展綱要》兩個文件為標志，分設社區(qū)工作站與社區(qū)居委會。具體做法是：把社區(qū)工作站從社區(qū)居委會中徹底分離出來，履行政府下移社區(qū)的職能；將社區(qū)服務站按民辦非企業(yè)單位進行登記，并根據(jù)居民的需求開展公益性、福利性的社區(qū)服務，政府以“購買服務項目”方式予以補償。社區(qū)居委會與社區(qū)工作站是平行、合作的工作關系，社區(qū)居委會代表居民對社區(qū)工作站的工作進行檢查、監(jiān)督；社區(qū)服務站在社區(qū)居委會指導下開展工作。主要做法是：將傳統(tǒng)“議行合一”的行政權和自治權交叉管理體制轉變?yōu)椤耙粫烧尽?、自治和管理相分離的“站居分離”體制。社區(qū)工作站行使行政權，社區(qū)居委會行使自治權，社區(qū)服務站行使社區(qū)服務權。一方面重點突出了基層群眾自治組織的自治性質，淡化了政府管理的色彩；另一方面調動了政府相關部門、社區(qū)居民、服務機構參與社區(qū)治理的積極性。

⒉“議行分離”的建鄴“委——居——站”。南京市建鄴區(qū)“委——居——站”是按照“議行分離”原則進行“站居分設”的。社區(qū)管理體制改革的核心內容是在社區(qū)建構“社區(qū)黨委——社區(qū)居委會——社區(qū)管理服務站”三位一體的治理主體，構建政黨、行政、自治三重權力分工協(xié)作的社區(qū)治理網(wǎng)絡。[6]主要做法有：一是整合社區(qū)黨建資源成立社區(qū)黨委，作為社區(qū)黨組織的核心領導機構。由一個或多個社區(qū)聯(lián)合成立社區(qū)黨委，將社區(qū)居民黨組織、駐區(qū)單位黨組織、“兩新”組織等黨組織全部納入管理范疇，實現(xiàn)社區(qū)黨建全覆蓋。二是剝離社區(qū)居委會的行政事務，還原群眾性自治組織性質。社區(qū)居委會成員經海選或直選產生，減少專職干部，增加居民委員代表。三是設立社區(qū)管理服務站，承擔政府各部門延伸到社區(qū)的公共服務職能。建鄴“委——居——站”的主要特點是：注重“資源下沉”。一是“干部下沉”。區(qū)機關和街道的34名處級干部、科級干部，通過公推直選途徑下沉到社區(qū)，擔任黨委書記或社區(qū)管理服務站站長等職，由此社區(qū)管理人員綜合素質得到了整體提升。二是“權力下沉”。新設機構——社區(qū)管理服務站將原來歸屬區(qū)和街道兩級管理的行政部門工作人員下沉到社區(qū)，將管片民警、市容隊員、環(huán)衛(wèi)人員納入服務站，服務站和原屬部門對其進行雙重管理和考核。三是“財力下沉”。區(qū)財政在保持社區(qū)原有各項經費水平的基礎上新增20萬元社區(qū)公益金，建立社區(qū)為民辦事保障經費機制。

⒊“居站分設”的羅湖“一站多居”?！熬诱痉衷O”的“一站多居”最早由上海市閘北區(qū)于2005年首創(chuàng)，其后深圳市羅湖區(qū)、成都市錦江區(qū)、蘇州市滄浪區(qū)、上海松江區(qū)、北京東城區(qū)等紛紛跟進，其中，深圳市羅湖區(qū)以其豐富的實踐和創(chuàng)新發(fā)展成為典型。2006年，深圳市羅湖區(qū)推行“一站多居”的具體做法是：以“大工作站、小居委會”為發(fā)展方向，以調整社區(qū)工作站服務范圍、解決社區(qū)工作站與社區(qū)居委會的規(guī)模不相適應問題為導向；以理順社區(qū)各種關系、構建社區(qū)建設合力為目標；以“居站分設”為理念，按照“精簡、集中、高效”原則，對社區(qū)工作站進行調整合并，對部分規(guī)模較大的非封閉式社區(qū)分設居委會，規(guī)模較小的居委會不單獨設立工作站，而與相鄰的居委會共同設立工作站，由此形成了“一站多居”的管理體制，實現(xiàn)了以較大的社區(qū)工作站整合社區(qū)資源，以較小的居委會方便居民溝通和自治的目標。社區(qū)黨組織采取“小調整、大穩(wěn)定、支部基本不動”的方式與社區(qū)工作站同步整合，符合條件的黨組織改設黨總支或黨委。具體做法為：一是社區(qū)工作站作為政府功能在社區(qū)的延伸和服務平臺，開設“一站式”服務窗口為社區(qū)居民提供各種便利和服務。二是社區(qū)居委會回歸“群眾性自治組織”身份，開展居民自治。社區(qū)工作站與社區(qū)居委會之間相互支持、協(xié)調與配合，共同做好社區(qū)工作。三是社區(qū)黨組織與整合后的社區(qū)工作站相對應，社區(qū)黨組織是社區(qū)各種組織和各項工作的領導核心，在社區(qū)工作中充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的龍頭作用。[7]

二、精細與精準：“一站多居”社區(qū)治理

服務創(chuàng)新的清波街道實踐及成效

清波街道積極推動社會治理創(chuàng)新，轉變街道職能，創(chuàng)新公共服務供給方式，實行社區(qū)治理服務體制改革，按照“站居分設，權責下沉”原則，推出了“一站多居”社區(qū)治理服務。

（一）清波街道“一站多居”社區(qū)治理服務創(chuàng)新實踐

⒈理念：精細治理+精準服務的治理服務。清波街道在深化社區(qū)治理服務創(chuàng)新實踐中，以居民滿意為導向，堅持精細治理+精準服務的治理服務理念，推行“一站多居”社區(qū)治理服務體制機制改革，以不斷優(yōu)化社區(qū)治理服務結構，整合社區(qū)服務資源，提升社區(qū)治理服務水平，用法治化思維和方式引導居民理性、有序地參與社區(qū)公共事務管理；以探索黨的群眾路線在新時期的實踐方式以及轄區(qū)治理的現(xiàn)代化，加快構建黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。

⒉機制：“議行分離”多元化協(xié)商共治?！白h行分離”是“指決議權與執(zhí)行權分別由兩個不同機構行使，一個機構掌舵、另一個機構劃槳，掌舵的機構是居民的代言人，劃槳的機構是居民服務的直接提供者”。[8]清波街道為改變社區(qū)決策權與執(zhí)行權、行政權與自治權“糾纏黏連”的狀況，分開和再造社區(qū)的行政管理功能、公共服務功能和社會自治功能，摒棄社區(qū)傳統(tǒng)的“議行合一”組織原則，按照新的“議行分離”原則，將社區(qū)公共服務站和社區(qū)居委會分離，實行“居站分設”。以社區(qū)黨組織為領導決策層、社區(qū)公共服務工作站為執(zhí)行層、社區(qū)居委會為議事層和居務監(jiān)督委員會為監(jiān)督層；社區(qū)公共服務站行行使政執(zhí)行權和履行公共服務職能，社區(qū)居委會行使決議權、自治權，履行居民自治功能，從而形成了街道、公共服務站、居委會、社區(qū)社會組織等多元協(xié)商治理機制。endprint

⒊平臺：“部——辦——中心”+“一站多居”。清波街道的社區(qū)治理服務改革以理清政事界限、理順政社關系為立足點，以建立社會治理服務平臺為突破口，以滿足居民民生需求、提升公共服務供給水平為出發(fā)點，分別從街道職能調整和社區(qū)體制改革兩個層面進行治理服務平臺建設。在街道層面，通過轉變街道職能，整合街道部門，進行大部制改革，綜合設置黨政工作部、城市管理部、平安建設部、民生事業(yè)部、經濟服務部等五個內設機構，同時，設立綜合執(zhí)法辦公室和街道行政服務中心，構建起“五部一辦一中心”的管理平臺。在社區(qū)層面，本著“以人為本、因地制宜、穩(wěn)步實施、分步推進”原則，把街道下轄的五個社區(qū)公共服務站合并為兩個，作為社區(qū)的政務管理服務平臺，服務街道東、西兩個片區(qū)的五個社區(qū)。

⒋方法：賦權轉能+服務下沉+自治回歸。清波街道“一站多居”的社區(qū)治理服務改革分別從街道職能的大部制機構設置、管理服務的社區(qū)公共服務站建設、居民自治的社區(qū)居委會功能再造三個方面入手，并通過權責清單式、服務下沉式和民主協(xié)商式三種方式展開。

首先，賦權轉能清單式改革。賦權轉能清單式改革是清波街道在街道層面轉變街道黨工委、街道辦事處等機構的職能，以權責清單的方式進行確權勘界，并以內設“五部一辦一中心”管理平臺來具體承接和履行新的行政管理職能。主要體現(xiàn)在：一是推進街道“大部制”改革。對街道黨工委、街道辦事處進行職能性的權事清單式改組，通過黨政工作部、城市管理部、平安建設部、民生事業(yè)部、經濟服務部（勘定40項權力清單）指導社區(qū)開展區(qū)域黨建、居民自治、民主協(xié)商、民主監(jiān)督。通過綜合執(zhí)法辦公室開展安全維穩(wěn)、行政執(zhí)法和市場監(jiān)管工作。通過街道行政服務中心（勘定150服務事項清單）負責服務、咨詢、協(xié)調等工作。二是推行區(qū)域化“大黨建”。勘定社區(qū)黨委18項主體責任清單，領導社區(qū)居委會和社區(qū)居務監(jiān)督委員會。一方面，推行社區(qū)“大黨委制”。社區(qū)黨委委員由7+X人組成，設置一名專職副書記和一名兼職副書記，完善社區(qū)黨建聯(lián)席會議制度，深入推進區(qū)域化黨建聯(lián)建共建。另一方面，深化“校街社企”吳山商圈“大黨建”。提升“校街社企”四位一體的“吳山幸福紅驛”品牌效應，建好“紅心驛站”“創(chuàng)客驛站”“人文驛站”三大黨建陣地，打造“五智”（智管理、智服務、智分享、智傳播、智同城）黨建虛擬社區(qū)——吳山紅E。三是實施社區(qū)“第一書記”制度。選派街道班子成員擔任社區(qū)“第一書記”，圍繞指導社區(qū)體制改革、指導社區(qū)班子隊伍建設、參與重大事務決策、全面整合各方資源、服務居民群眾五個方面開展工作，充分發(fā)揮社區(qū)黨委的領導核心作用。四是推動“三社聯(lián)動”。搭建社區(qū)“三社聯(lián)動”多元共治平臺，由黨委、政府與轄區(qū)居民、企事業(yè)法人及其他單位按照問需、問計、問政和問效四個程序，先后通過社區(qū)協(xié)商議事會、“清波話訪”問政會等議事機構對資金使用和“百姓實事工程”項目作出決議。

其次，管理服務賦能式下沉。管理服務賦能式下沉是清波街道在社區(qū)層面提供和增加公共服務供給的過程中，采取下沉職權、事項、資源給社區(qū)公共服務站的方式，賦予社區(qū)公共服務站權能，以滿足居民生產生活需要，實現(xiàn)社區(qū)公共服務治理。通過“明確治理主體、厘清治理職責、建立崗位制度、優(yōu)化公共服務站”實現(xiàn)治理服務創(chuàng)新。具體表現(xiàn)為：一是明確治理主體。健全并完善以社區(qū)黨組織為領導決策層、社區(qū)公共服務工作站為執(zhí)行層、社區(qū)居委會為議事層和居務監(jiān)督委員會為監(jiān)督層的社區(qū)治理服務結構。二是厘清社區(qū)黨組織、居委會、公共服務工作站、社會組織、業(yè)委會、物業(yè)服務機構、轄區(qū)單位等社區(qū)治理主體的權責和功能。三是建立崗位績效級差工資制度。以“提薪增效”為目標，完善崗位績效工資制度，在核定社區(qū)各類崗位和人員的基礎上，根據(jù)工作任務輕重和難易程度，設置不同的崗位績效薪金標準，對不同類型工作崗位采用不同的績效工資標準，推進社區(qū)工作“減員增效”。四是優(yōu)化配置公共服務站，建立“一站多居”社區(qū)公共服務平臺。將現(xiàn)有的五個社區(qū)公共服務工作站合并為兩個，分別在東片（柳翠井巷社區(qū)、定安路社區(qū)、清河坊社區(qū)）、西片（清波門社區(qū)、勞動路社區(qū)）各設一個社區(qū)公共服務工作站，社區(qū)公共服務工作站實行窗口化管理。實行一崗多能模式，從街道各科室選派思想品質優(yōu)、業(yè)務能力強的人員充實到一線公共服務工作站，鼓勵社區(qū)專職工作者由“條線社工”向“一崗多能”的“全能社工”轉型，以提高公共服務工作站綜合服務水平。

再次，居民自治協(xié)商式回歸。居民自治協(xié)商式回歸是清波街道把原社區(qū)居委會中的行政管理服務職能轉移出去，由社區(qū)公共服務站承接，在民主協(xié)商基礎上實現(xiàn)社區(qū)居委會“回歸自治”。堅持并完善社區(qū)居民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度，強化社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督，推進社區(qū)居民自治。一是充分社區(qū)居委會自治功能。推進社區(qū)居委會規(guī)范化建設，加強居委會工作保障，增強居委會的民意吸納功能、自治平臺功能、社區(qū)服務功能和糾紛調解功能，將社區(qū)居委會打造成發(fā)展基層民主的主要平臺和載體。二是運用社區(qū)協(xié)商議事規(guī)則。以“羅伯特議事規(guī)則”為基礎，在決議社區(qū)的大小公共事務過程中，遵守社區(qū)協(xié)商議事規(guī)則，規(guī)范社區(qū)居民協(xié)商議事程序，提高社區(qū)居民的自治能力。三是豐富社區(qū)居民參與社區(qū)治理的形式和途徑。利用社區(qū)居民議事會、“兩代表一委員”工作室、“清波話坊”等平臺，研究解決社區(qū)熱點、難點問題和協(xié)商社區(qū)居民公共利益事項；建立社區(qū)重要事項聽證制度、民主評議制度，豐富社區(qū)協(xié)商民主治理形式，維護社區(qū)居民的合法權益。四是加強社區(qū)動員和全民參與社區(qū)治理服務。支持社區(qū)通過法定程序，增補社區(qū)熱心居民、社區(qū)內單位代表成員進入社區(qū)居民委員會。動員社區(qū)居民參與社區(qū)服務與管理，實現(xiàn)社區(qū)居委會自我管理、自我教育、自我服務之自治性的有效回歸。

（二）清波街道“一站多居”社區(qū)治理服務創(chuàng)新取得的成效

清波街道“一站多居”在“管理、服務、民主、自治”等方面的突破、改善和提升是社區(qū)治理服務創(chuàng)新成功的重要標志。

⒈提高社區(qū)管理效率，推進管理精細化。管理效率的提高是管理“結構、職責、手段”三維互動、相互發(fā)力、共同協(xié)作的結果。清波街道“一站多居”社區(qū)治理服務改革的具體做法為：一是勘定治理主體，合理設置治理機構。根據(jù)社區(qū)治理主體多元化趨勢，清波街道將社區(qū)治理主體界定為：街道黨工委、街道辦事處、社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務站、社區(qū)社會組織、社區(qū)業(yè)委會和物業(yè)服務機構及轄區(qū)單位，以此夯實提高社區(qū)管理效率的組織基礎。二是理清治理事務，明確治理責任。依據(jù)社會治理清單的要求，明確各社區(qū)治理事務和各治理主體的權責，建立清波街道社區(qū)治理的權力清單和服務事項清單，為推進社區(qū)治理精細化奠定了堅實基礎。三是明確治理方向，選取合理的治理手段。根據(jù)社會管理服務化目標，清波街道推行服務化管理，以滿足社區(qū)居民需要為目標，并以服務需求為導向，采取不同手段，推動社區(qū)建設。endprint

⒉推進服務精準化，提升社區(qū)服務質量。服務質量的提升是服務“平臺、權能、方式”多元合構、共同推動的過程。清波街道推行“一站多居”社區(qū)治理服務的具體做法為：一是整合管理服務綜合機構，搭建公共服務供給平臺。清波街道分別在街道（黨工委、辦事處）和社區(qū)（公共服務站、居委會）兩個層面整合了管理服務機構。二是推行政事政社分開，推進資源權能下沉。清波街道在管理服務機構整合和公共服務平臺建構過程中實行政務和事務、政務和居務“熔斷分離”、結構功能歸位，把公共服務站打造成直接與社區(qū)居民需求相對接的零距離服務平臺。三是創(chuàng)新服務方式，實行多樣服務。發(fā)展便民利民服務、開展社區(qū)志愿服務、完善政府購買服務、推進智慧服務。

⒊改進社區(qū)決策方式，推進決策民主化。清波街道通過“一站多居”社區(qū)治理服務改革，建立起社區(qū)黨組織、公共服務站、居委會、社會組織、居務監(jiān)督委員會等多元主體協(xié)商共治體制，實現(xiàn)了“黨委、政務、居務、事務”職能的分離。其中，社區(qū)黨組織的領導決策、社區(qū)公共服務站的服務、社區(qū)居委會和社區(qū)協(xié)商議事會的民主議事、居務監(jiān)督委員會的嚴格監(jiān)督，使多元協(xié)商、分工協(xié)作成為社區(qū)民主化決策的前提。同時，通過社區(qū)黨組織、社區(qū)公共服務站、社區(qū)居委會的政社互動、“三社聯(lián)動”“問需、問計、問政、問效”四問、居民滿意度評議、社區(qū)重大事項協(xié)商決議以及“清波話訪”的“信息收集、分析研判、民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督、績效評估”六訪等，進一步改進和完善了社區(qū)服務管理方式，促進了社區(qū)治理服務決策的科學化、民主化。

⒋促進社區(qū)居民自治，推進治理多元化。清波街道“一站多居”治理服務改革通過“站居分設”，把行政和服務職能從居委會中分離出去，賦予社區(qū)公共服務站，從根本上實現(xiàn)了行政權和議事權的分離歸位，妥善處理了行政權與自治權的關系，將行政權、社區(qū)服務權交給社區(qū)公共服務站，將自治權交給社區(qū)居委會，既解決了社區(qū)居委會是居民的“頭”、社區(qū)公共服務站是居委會的“手”還是政府的“腿”的問題，又解決了社區(qū)組織中“頭”“手”“腿”爭功、爭利、爭權的問題。細化區(qū)政府派出機構的職責，從街道辦到社區(qū)公共服務站，強化政府優(yōu)惠扶持的社區(qū)服務功能，弱化居委會的行政權，增強居委會的自主性、自治性、公益性和民主性，以此推進社區(qū)治理的民主化和多元化。

三、趨向與趨勢：“一站多居”社區(qū)

治理服務創(chuàng)新的路徑

現(xiàn)代社會治理是服務與管理的統(tǒng)一。治理理念服務化、治理方向社會化、治理主體多元化、治理技術信息化、治理方式法治化、治理制度理性化是現(xiàn)代化治理和治理現(xiàn)代化的內在邏輯和基本趨勢。因此，“一站多居”社區(qū)治理服務應在治理理念、方向、技術、方式等方面進一步創(chuàng)新發(fā)展，以適應和順應社會治理現(xiàn)代化的要求。

（一）樹立服務化治理理念，構建服務型治理體系

服務和管理相輔相成，要管理，就要有服務?！胺?管理”互融是現(xiàn)代化、科學化的治理理念。社會治理的核心是對人的服務管理，[9]做好社區(qū)居民的服務和管理工作是實現(xiàn)社區(qū)治理服務創(chuàng)新的根本途徑。以服務和管理的互融為基點，以滿足社區(qū)居民需求為導向，依托社區(qū)服務推進社區(qū)管理，寓管理于服務，在服務中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務，是社區(qū)治理現(xiàn)代化的內在邏輯和基本趨向。只有樹立服務和管理互融互構互進的服務化治理理念，才能構建以社會化供給為核心的服務型治理體系。

⒈以維護最廣大人民的根本利益為出發(fā)點。社會治理服務創(chuàng)新必須著眼于維護最廣大人民的根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力。“一站多居”社區(qū)治理服務創(chuàng)新發(fā)展應該著眼于從解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益需求問題入手，加強義務教育、就業(yè)服務、社會保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共文化、環(huán)境保護等基本公共服務供給。

⒉建立服務群眾標準化工作流程。服務群眾標準化是現(xiàn)代服務型政府的基本標志。通過在社區(qū)建立一整套標準化的服務工作流程，能夠為居民提供高效、便捷、規(guī)范的服務，進而提高政務服務水平和居民滿意度。建立服務群眾標準化工作流程，應從外部和內部兩個方面進行：一是從制度通用標準、專項標準、特殊事項標準等內容入手建立服務群眾外部標準。二是從社區(qū)人財物管理、人員能力提升、考核激勵等方面入手建立服務社區(qū)居民的內部標準。同時，從事務受理——事務辦理——跟蹤服務——監(jiān)督回訪以及社區(qū)內部管理等方面明確社區(qū)公共服務工作流程，保證所提供的每一項政務服務的客觀、公正、公平。

⒊創(chuàng)新公共服務社會化供給方式。黨的十八屆三中全會指出：創(chuàng)新公共服務提供方式，應堅持社會化服務方向。黨的十八屆五中全會進一步指出：創(chuàng)新公共服務社會化提供方式的基本原則和要求，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，就應廣泛吸引社會資本參與。因此，創(chuàng)新公共服務社會化供給方式，應推進“三要”：一要大力推廣政府購買公共服務，二要積極推廣政府和社會資本合作，三要加快推進社會事業(yè)改革。只有通過多種途徑，才能推動公共服務提供主體多元化、提供方式市場化。

（二）堅持社會化結構導向，推進多元型治理

社區(qū)治理是多元性結構的社會化協(xié)作過程，社區(qū)治理現(xiàn)代化的基本內核是服務和管理的多元化生產與社會化供給的協(xié)調統(tǒng)一。健全完善的現(xiàn)代化社區(qū)治理體制，既是國家與社會的共建共構，也是黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會化協(xié)商與多元化協(xié)作，還是全民的共建共享。社區(qū)治理服務作為社會治理的基礎和突破口，必然是政府和社會各歸其位、各擔其責的協(xié)同合作。治理主體的多元化是基礎，治理方向的社會化是根本。構建黨委、政府、社會、公眾的社會化結構是社區(qū)治理服務創(chuàng)新的方向和基本導向，黨委、政府、社會、公眾的多元化互動是社區(qū)治理服務創(chuàng)新的堅實基礎和發(fā)展基石。因此，應發(fā)揮好黨委領導、政府負責作用，增強社會成員的主人翁意識，以推進社會化、多主體互動合作的多元型治理。

⒈堅持治理主體的社會化，建構多元治理格局。黨的十八屆三中全會提出了“解放和增強社會活力”的改革目標，“要求最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平”。[10]因此，一是要積極推動“政社互動”與“三社聯(lián)動”。推進政府、社區(qū)、社會組織大聯(lián)動，加強政府直接資助、以獎代補、購買服務和社會公益創(chuàng)投，引導社會力量積極參與社區(qū)治理和服務。二是要引導社會化主體參與社區(qū)服務市場競爭。支持服務單位、服務企業(yè)參與社區(qū)服務布局設點，發(fā)揮多元化市場主體對社區(qū)服務治理的支撐作用。三是擴大居民參與協(xié)商的范圍。建立議事會、理事會、評議會、聽證會等協(xié)商機構，構建參與多樣、協(xié)商多向、共治多元的社區(qū)治理格局。endprint

⒉強化政府與社會的互動，推動多元治理主體良性互動。一是要加強和改善黨的領導，提升黨組織領導力。推進政府機構和體制改革，轉變政府職能，提升政府治理能力和治理水平。二是要完善社區(qū)民主協(xié)商機制，加強對社區(qū)服務性、公益性、互助性社會組織的培育。三是要建立多樣化、多層級、多領域的民主協(xié)商參與平臺，增強社區(qū)工作人員、居民的民主協(xié)商意識，引導社區(qū)居民依法表達利益訴求、溝通想法、交流意見。四是要激發(fā)基層居委會自治活力。賦權于社區(qū)居委會，提升社區(qū)居委會的自治能力和自治水平。

（三）建設數(shù)據(jù)化樞紐平臺，建構智慧型治理模式

“社會治理是一門科學”。[11]隨著科技信息化、信息數(shù)據(jù)化的發(fā)展，將信息化建設和數(shù)據(jù)化治理作為推動社區(qū)公共服務供給和資源整合的“引擎”，將“互聯(lián)網(wǎng)+”作為推進社區(qū)治理服務創(chuàng)新的有效支撐和強大驅動，是社區(qū)治理服務創(chuàng)新的趨勢。因此，急需建設社區(qū)公共服務綜合信息平臺，構建社區(qū)治理服務互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)樞紐，整合管理服務功能，優(yōu)化管理服務流程，共享信息資源，擴大信息應用范圍，變“多窗口辦理”為“一窗口受理”，變“居民多跑腿”為“數(shù)據(jù)快跑路”，有效解決居民群眾辦事難、辦事慢問題。[12]通過信息化、數(shù)據(jù)化和“互聯(lián)網(wǎng)+”樞紐平臺建設，實現(xiàn)社區(qū)治理服務從傳統(tǒng)型向大數(shù)據(jù)時代的智慧型轉變。

⒈樹立“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，健全科學工作機制。數(shù)據(jù)化的“互聯(lián)網(wǎng)+”思維、科學化的工作運行機制是“一站多居”社區(qū)治理服務信息化和智慧型治理順利推進的前提。為此，一是要樹立“互聯(lián)網(wǎng)+”思維和意識，注重用大數(shù)據(jù)理念引導政府治理服務機制和模式創(chuàng)新。按照政府主導、行業(yè)引導、社會參與的思路建設智慧社區(qū)。二是要健全數(shù)據(jù)治理組織機構。加強統(tǒng)一領導，建立智慧社區(qū)建設組織領導機構，進行智慧社區(qū)建設的頂層設計。三是通過政府引導、運營商主導、社會疏導，推動各類運營主體參與社區(qū)信息化、數(shù)據(jù)化治理服務建設。

⒉樹立“整體性”理念，建立信息共享樞紐。樹立“整體性”治理服務理念，推進社區(qū)信息資源的整合與共享。一是在“整體性”治理服務理念引領下，建立“收集、分析、決策”為一體的大數(shù)據(jù)信息樞紐和平臺，運用互聯(lián)網(wǎng)進行治理服務信息數(shù)據(jù)的傳輸、開放和共享。二是建立“互聯(lián)網(wǎng)+”數(shù)據(jù)運營管理體系。以社區(qū)公共服務站為單位，集中建設社區(qū)信息數(shù)據(jù)平臺，通過集約經營，拓展并整合社區(qū)信息化服務渠道，建立標準統(tǒng)一的社區(qū)公共服務站門戶網(wǎng)站、呼叫中心、短信平臺，為居民提供“一網(wǎng)式”綜合服務。

⒊加強信息“共享性”建設，促進大數(shù)據(jù)的協(xié)同化。利用具有可重構性、可復用性和可共享性功能特征的大數(shù)據(jù)信息服務平臺，進行街道和社區(qū)信息化系統(tǒng)資源整合。通過聯(lián)通“信息孤島”，將各公共服務站、社區(qū)、街道的服務信息系統(tǒng)整合成統(tǒng)一、共享的大數(shù)據(jù)綜合服務平臺，提高街道整體信息化共享水平，促進社區(qū)治理服務大數(shù)據(jù)協(xié)同化，向著整體化、系統(tǒng)性、科學化、規(guī)范化、標準化、有序化方向發(fā)展。同時，結合不同服務站信息化建設的實際情況，推進街道社區(qū)治理信息的規(guī)范、統(tǒng)一和協(xié)同共享。

（四）健全清單化權責制度，推動法治型治理

黨的十八大確立了構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系[13]的發(fā)展戰(zhàn)略，習近平總書記明確指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。[14]推進社區(qū)治理現(xiàn)代化，最根本的目的就是要構建有利于解放和增強社會活力的社區(qū)治理制度體系，使基層社會治理體制更加成熟。黨的十八屆四中全會要求：推進基層治理法治化。清單制度的建立就是法治化、規(guī)范化、理性化的治理，因此，健全社區(qū)治理權力清單、責任清單、服務清單、效能清單等制度清單，是實現(xiàn)社區(qū)治理法治化的有效方式。

⒈完善社區(qū)服務管理法規(guī)政策。社區(qū)服務管理法規(guī)政策建設是推動社區(qū)治理服務創(chuàng)新的重要支撐，對此，政府應盡快將社區(qū)治理服務納入法制化軌道，制定并出臺一套能夠加快推進社區(qū)法治化治理的政策法規(guī)。制定與社區(qū)服務管理發(fā)展相關的基本政策，合理界定區(qū)政府及各職能部門和街道社區(qū)的管理和公共服務職能，能夠實現(xiàn)職權與事權的統(tǒng)一；合理劃分基層政府的權限，將審批權適當下放，經費、人員、權力逐步下移，能夠實現(xiàn)職權責相統(tǒng)一；厘清政府、各職能部門、街道、社區(qū)、社會組織、居民等不同主體的權、責、利關系，能夠增強管理服務的規(guī)范性和約束性，營造有利于提升社區(qū)法治化治理的制度環(huán)境。

⒉建立治理權責清單工作機制。重構基層政府組織體系和考核體系，轉移鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經濟發(fā)展職能，強化其公共服務職能，推動政社互動和“三社聯(lián)動”，建立街道權力清單、責任清單，加大基層政府簡政放權力度，能夠推進社區(qū)居民有序參與。通過完善社區(qū)“減負增效”專項計劃和長效機制，實行社區(qū)公共服務事項準入機制，建立社區(qū)職責清單和工作清單制度，進一步推動街道服務職能下沉，能夠減輕社區(qū)組織的行政負擔，構建基層政府依法治理和居民依法自治有效銜接的社區(qū)治理服務體制機制。

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（責任編輯：牟春野）endprint